Б. Британскій федерализмъ.

I. Англійскій федерализмъ. — II. Канадскій федерализмъ. — III. Ав­стралійскій федерализмъ. — IV. Южно-африканскій федерализмъ. — V. Имперскій федерализмъ.

I.

Собственная Англія, въ предѣлахъ Соединеннаго Коро­левства, не знала въ своей исторіи эпохи федеративнаго устройства; и Шотландія^[271]) и Ирландія были присоединены, инкорпорированы Англіей.

гличанъ, и при образованіи новыхъ колоній они обыкно­венно прибѣгаютъ къ этимъ формамъ политическаго объ­единенія.

Впрочемъ и въ самой Англіи постоянно существовало федералистическое теченіе, до самаго послѣдняго времени остававшееся однако исключительно теоретическимъ и не переходившее на почву практическихъ осуществленій.

Начало этого федеративнаго теченія относится еще къ эпохѣ реформаціи и революціи. У пуританъ и у индепен- дентовъ, въ основу политической системы полагавшихъ идею covenant’a, т. е. общественнаго договора, былъ федеративный политическій идеалъ, которому они и дали практическое осу­ществленіе при образованіи новыхъ поселеній на пустынныхъ берегахъ Сѣверной Америки. На этой сторонѣ ихъ политиче­скихъ теорій мы впрочемъ уже съ достаточною подробностью останавливались при изложеніи основъ сѣверо-американ­скаго федерализма. Изъ той эпохи особаго вниманія заслужи­ваетъ любопытный федеративный планъ Мильтона о „быстромъ и легкомъ установленіи свободной республики", изданный имъ въ 1660 г., когда возникъ вопросъ о возвращеніи Стюартовъ ^[272]). Въ этомъ планѣ Мильтонъ предлагалъ уничтожить палату лордовъ и на мѣсто двухъ палатъ создать одинъ сенатъ, Большой или Общій Совѣтъ, члены котораго выбирались бы пожизненно; но кромѣ того каждая область, имѣющая доста­точно отличную индивидуальность и значительный городъ, должна была по этому плану составить какъ бы особую респу­блику, имѣющую свое собственное собраніе, завѣдующее мѣст­нымъ управленіемъ, съ самой широкой компетенціей.

рало бы одного депутата для защиты своего мнѣнія противъ за­кона, издаваемаго Большимъ Совѣтомъ. Бели бы большинство депутатовъ, избранныхъ отъ отдѣльныхъ графствъ, рѣшало противъ закона Большого Совѣта, то онъ терялъ оы силу, если же большинство мѣстныхъ депутатовъ рѣшало бы въ пользу его, то всякій городъ и всякое графство должны были бы подчиниться закону. Образцомъ для Мильтона при выработкѣ этого плана, по его собственнымъ словамъ, служило до из­вѣстной степени устройство Соединенныхъ Провинцій Ни- дерландъ; но главный недостатокъ этихъ послѣднихъ, по мнѣнію Мильтона, заключался въ томъ, что въ нихъ каждая провинція оставалась суверенной, къ большому ущербу всей націи¹). Планъ же Мильтона, по его утвержденію, имѣлъ то преимущество, что въ немъ многія республики соеди­нялись подъ единымъ ими принятымъ суверенитетомъ, или, выражаясь современными терминами, политическое устрой­ство Соединенныхъ Провинцій было конфедеративнымъ, а планъ Мильтона предвидѣлъ образованіе федеральнаго го­сударства ^{[273][274][275][276][277]}).

Въ XVIII вѣкѣ особаго упоминанія заслуживаетъ планъ Давида Юма о созданіи совершеннаго государства, каковымъ оказывалось государство федеральное⁸). Проектъ Юма сво­дился къ тому, что все государство должно быть раз­дѣлено на сто графствъ, и отъ каждаго графства должно избираться сто представителей, по одному отъ прихода. Эти представители должны выбрать десять магистратовъ отъ каждаго графства и одного сенатора. Всего во всемъ

государствѣ должно такимъ образомъ быть 100 сенаторовъ, 1100 магистратовъ графствъ, 10000 представителей графствъ, такъ какъ всѣ сенаторы должны быть и магистратами граф­ства, а всѣ магистраты и представителями графствъ.

представляющаго государство и предсѣдательствующаго въ сенатѣ, двухъ государственныхъ секретарей и шесть совѣтовъ, изъ пяти человѣкъ каждый (иностранныхъ дѣлъ, религіи и просвѣщенія, торговли, законовъ, войны и морскихъ дѣлъ). Особеннымъ образомъ организуется юрисдикціонная власть. Каждое графство имѣетъ право издавать мѣстные законы, но сенатъ или другія графства могутъ аннулировать эти законы ¹).

Этотъ планъ, по мнѣнію Юма, имѣетъ важныя сообра­женія въ свою пользу. Онъ дѣлитъ страну на рядъ малыхъ самоуправляющихся общежитій, а это ведетъ къ тому, что мѣстныя дѣла разрѣшаются лучше, и свобода гарантируется болѣе надежно.

Когда въ концѣ XVIII вѣка въ Сѣверной Америкѣ образовалось федеральное государство, естественно эта форма

will probably chuso the best, or nearly the best representative: But they are wholly unfit for county-meetings, and for electing into the higher offices of the republic. Their ignorance gives the grandees an opportunity of de­ceiving them. Ten thousand, even though they were not annually elected are a basis large, enough for any free government. It is true, the nobles in Poland are more than 10,000 and yet- these oppress the people. But as power always continues there in the same persons and families, this makes them, in a manner, a different nation from the people. Besides the nobles are there united under a few heads of families. All free governments must consist of two councils, a lesser and greater; or, in other words, of a senate and people. The people, as Harrington observes, would want wisdom, without the senate: The senate, without the people, would want honesty. A large assembly of 1,000, for instance, to represent the people, if allowed to debate, would fall into disorder. If not allowed to debate, the senate has a nega­tive upon them, and the worst kind of negative, that before resolution.

правленія должна была найти себѣ отраженіе и въ полити­ческихъ теоріяхъ въ собственной Англіи. Изъ федералистовъ этой эпохи укажемъ особенно лить на извѣстнаго предста­вителя англійскаго радикализма, Вильяма Годвина, у кото­раго симпатіи къ договорной формѣ правленія доходили до крайнихъ предѣловъ анархическаго конфедерализма¹).

По мнѣнію Годвина на мѣсто нынѣшняго государства нужно поставить независимыя общины, по возможности не­большія по размѣру и живущія обособленною жизнью. Общины, вообще, нисколько не заинтересованы въ установленіи много­численныхъ сношеній другъ съ другомъ. Умѣренность и справедливость можно найти только въ небольшихъ союзахъ. Государство должно быть раздѣлено на округа; и закономъ должно быть признаваемо только то, что, принятое народнымъ конвентомъ, будетъ одобрено округами, путемъ референдума. Такая сложная форма законодательства приведетъ къ огра­ниченію количества законовъ, къ раздробленію законода­тельной власти^{[282][283][284]}) и къ постепенному исчезновенію зако­

новъ¹). Такая федерація общинъ представляется Годвину наилучшей политической формой, и, отрицательно относясь къ правительственной власти вообще, онъ не боится раз­дробленія законодательной власти^{[285][286][287]}).

Симпатіи къ федеративной формѣ сдѣлались традиціей англійскихъ радикаловъ. Даже Бентамъ, болѣе склонный къ мажоритарному принципу въ политическомъ устройствѣ от­дѣльныхъ государствъ, мечталъ о конфедераціи цивилизо­ванныхъ народовъ^[288]). Убѣжденнымъ сторонникомъ феде­

ральнаго устройства былъ и Джонъ Стюартъ Милль. Онъ полагалъ, что желательно вообще распространеніе федераль­ныхъ формъ, а для обширныхъ государствъ онѣ даже поло­жительно необходимы¹).

Большинство англійскихъ писателей, касавшихся во­проса объ юридической природѣ федеративныхъ соедине­ній, воспроизводитъ теоретическія воззрѣнія Федерали­ста и Токвилля^{[289][290][291][292]}). Спеціальнаго вниманія среди этихъ писателей заслуживаетъ Фриманъ, до послѣдняго времени являющійся въ Англіи авторитетомъ по вопросамъ феде­рализма ^s).

Подъ федераціей Фриманъ разумѣлъ всякое соединеніе болѣе тѣсное, чѣмъ альянсъ, въ которомъ мѣстныя власти

сохраняютъ больше независимости, чѣмъ самоуправляющіяся муниципіи единаго государства. Федерація есть компро­миссъ между системой малыхъ государствъ и системой государствъ крупныхъ. Идеалъ федераціи — исключитель­ный суверенитетъ союза во всѣхъ внѣшнихъ дѣлахъ, исклю­чительный суверенитетъ членовъ союза во внутреннихъ. На вопросѣ, поскольку государства-члены должны участво­вать въ образованіи общей воли, Фриманъ не останавли­вался. Отъ автономныхъ муниципій федерированныя части отличаются собственнымъ правомъ^[293]). Фриманъ различалъ два вида федеративныхъ соединеній: въ одномъ, называемомъ

имъ системою конфедерированныхъ государствъ (System of confederated States), центральная власть дѣйствуетъ только на правительства штатовъ, въ другомъ, называемомъ имъ сложнымъ, государствомъ (Composite State), центральная власть дѣйствуетъ непосредственно на всѣхъ гражданъ. Но Фриманъ мало придавалъ значенія различеніюдвухъ кате­горій федеративныхъ соединеній; это лишь различные пути для достиженія одной и той же цѣли^[294]).

Теорія Токвилля о раздѣлѣ суверенитета въ федераль­номъ государствѣ господствуетъ въ Англіи до настоящаго времени. Такъ и Дайси существенную разницу между фе­деральной и унитарной системами правленія видитъ въ томъ, что федерализмъ, въ противоположность унитаризму, стремится ограничить со всѣхъ сторонъ дѣятельность цен­тральнаго правительства и раздробить, распредѣлить государ­

ственную силу между равноправными и независимыми вла­стями. Федерализмъ примиряетъ національный суверенитет^, и суверенитетъ федерированныхъ штатовъ принятіемъ консти­туціи, въ силу которой обыкновенно суверенныя права дѣ­лятся между общимъ правительствомъ и отдѣльными шта­тами, Все, что относится къ націи въ цѣломъ, находится подъ контролемъ національнаго правительства; все, что не является важнымъ общимъ интересомъ, остается въ компетен­ціи отдѣльныхъ штатовъ¹).

Въ послѣднее время федерализмъ начинаетъ пріобрѣ­тать въ Англіи и практическое значеніе, въ связи съ дви­женіемъ ирландскаго гомруля и вообще съ идеей деволюціи парламентской компетенціи.

Относительная безплодность и полная несправедливость англійской политики въ Ирландіи привели къ тому, что съ средины XIX в. зародилась идея ослабить подчиненіе Ир­ландіи Англіи и установить форму самоуправленія, прибли­жающуюся къ федеральной. Къ этому сводится обнаружив­шееся особенно сильно съ 80-хъ годовъ движеніе къ ирланд­скому гомрулю^[295][296]). Въ 1886 г. Гладстономъ былъ представленъ проектъ ирландскаго гомруля, и въ улучшенномъ видѣ снова въ 1893 г. Гомруль являлся по этому проекту болѣе широкой автономіей, чѣмъ обычное самоуправленіе. Онъ предполагалъ созданіе для Ирландіи собственнаго ирландскаго парламента съ собственнымъ ирландскимъ отвѣтственнымъ министерст­вомъ. Проектъ Гладстона сводился къ созданію трехъ зако­

нодательныхъ собраній: одного ирландскаго для мѣстныхъ ир­ландскихъ дѣлъ, другого англійскаго для мѣстныхъ англій­скихъ и шотландскихъ дѣлъ и третьяго имперскаго парла­мента, въ которомъ засѣдали бы и представители отъ Ирлан­діи. Въ компетенцію имперскаго парламента входило бы за­конодательство объ арміи, флотѣ, иностранныхъ дѣлахъ, им­перскомъ подданствѣ. Исполнительная власть Ирландіи со­ставлялась бы изъ отвѣтственнаго передъ ирландскимъ парла­ментомъ министерства и ирландскаго намѣстника, представ­лявшаго, какъ въ колоніяхъ, корону. Имперскій контроль осу­ществлялся бы черезъ вето или намѣстника или тайнаго лон­донскаго совѣта. Въ 1893 г. гомруль былъ отвергнутъ палатой лордовъ, но въ настоящее время онъ снова на обсужденіи и имѣетъ шансы въ той или иной формѣ стать закономъ¹).

Но рядомъ съ движеніемъ къ гомрулю обнаруживается въ Англіи и болѣе широкое движеніе къ такъ называемой деволюціи, что въ сущности является возвратомъ къ тѣмъ децентрализаторскимъ идеямъ, которыя нѣкогда высказы­вались еще Мильтономъ и Давидомъ Юмомъ^[297][298]).

Движеніе это вызвано извѣстнаго рода кризисомъ пар­ламентаризма въ Англіи. Парламентъ не въ силахъ справ­ляться съ тою непосилною работою всеобщаго законодатель­ства и по имперскимъ дѣламъ и по всѣмъ дѣламъ Соединен­наго Королевства, которую онъ взвалилъ себѣ на плечи; онъ перегруженъ работою. Онъ не въ силахъ съ одинако­вымъ вниманіемъ разсматривать всѣ вопросы. Отъ этого, разумѣется, страдаетъ качество законовъ. На почвѣ неудо­влетворенности соціальнымъ законодательствомъ все сильнѣе возрастаетъ рабочая партія, и тѣмъ нарушается правиль-

ность двухпартійной системы политики. Парламентъ начи­наетъ функціонировать неправильно. Для того, чтобы избѣ­жать печальныхъ послѣдствій такого кризиса парламента­ризма, и предлагается создать въ Соединенномъ Королевствѣ на ряду съ имперскимъ парламентомъ по крайней мѣрѣ еще четыре (для Англіи, Шотландіи, Ирландіи и Уэльса). про­винціальныхъ парламента, съ собственными исполнитель­ными комитетами, которымъ и должны быть переданы всѣ внутреннія дѣла извѣстной области, а имперскій союзъ занимался бы только дѣлами характера и интереса обще­имперскаго. Предлагается, однимъ словомъ, политическая организація, напоминающая полу-федеральную систему Ка­нады. Имперскому совѣту принадлежало бы, какъ и въ Канадѣ, право контроля надъ всѣми законами провинціаль­ныхъ парламентовъ.

Въ настоящемъ политическомъ устройствѣ Соединен­наго Королевства имѣются уже нѣкоторые зачатки такой децентрализаціи. Съ 1899 г. существуетъ въ Ирландіи особый выборный законодательный земледѣльческій совѣтъ, которому правительство можетъ передать любую функцію мѣстнаго управленія. Съ 1887 г. для Шотландіи существуетъ особый министръ, завѣдующій чисто шотландскимъ управ­леніемъ, и существуетъ особая процедура для шотландскаго законодательства^г).

Идея деволюціи все сильнѣе укрѣпляется въ англій­скомъ общественномъ мнѣніи. И совсѣмъ еще недавно морской министръ Черчиль произнесъ передъ своими изби­рателями рѣчь, въ которой защищалъ возможность системы федеральнаго правительства для Соединеннаго Королевства и желательность созданія десятка отдѣльныхъ парламентовъ въ большихъ населенныхъ областяхъ, какъ Ланкаширъ, Іорк- ширъ, Мидландъ, Лондонъ, которые, будучи подчинены им­перскому парламенту, чрезвычайно облегчили бы ему работу.

Не нужно однако въ идеѣ деволюціи видѣть выраженіе истиннаго федерализма. Деволюція не установливаетъ дуа­листическаго образованія обще-національнаго суверенитета; она есть только далеко проведенная децентрализація. Ко­нечно, примѣненная къ Ирландіи въ цѣломъ, при большомъ стремленіи этой области къ обособленности, деволюція мо­жетъ привести и къ федерализму, но сама по себѣ, какъ та­ковая, она можетъ называться федерализмомъ только при злоупотребленіи этимъ терминомъ.

II.

Федерализмъ, насколько онъ находилъ свое практичес­кое осуществленіе въ Англіи, постоянно являлся въ ней

средствомъ политической унификаціи. Сначала онъ былъ примѣненъ въ колоніяхъ для объединенія разрозненно жи­вущихъ поселеній. Когда, благодаря удачному примѣненію федеративныхъ формъ, удалось достигнуть объединенія значительныхъ колоніальныхъ политическихъ системъ, по­ставленъ былъ вопросъ и о федеративномъ объединеніи ме­трополіи со своими самоуправляющимися колоніями, которыя въ настоящее время слишкомъ автономны, слишкомъ отчу­ждены отъ Соединеннаго Королевства.

Первое примѣненіе, въ нѣкоторой степени по крайней мѣрѣ, федеративнаго принципа сдѣлано было по отношенію къ сѣверо-американскимъ колоніямъ, составляющимъ нынѣ Канаду ^[299]).

Конституціонное устройство Канадской Державы^[300]) ор­ганизовано было двумя имперскими актами, — 1841 г. и 1867 г. Съ начала XIX вѣка между французами и англи­чанами, населявшими колоніи Нижней Канады, возникла очень напряженная національная распря, которая и привела въ 1837 г. къ революціонному возстанію французовъ. Для усмиренія возстанія былъ посланъ изъ Англіи лордъ Дур- гамъ, который не только выполнилъ эту задачу, но пред­ставилъ на усмотрѣніе англійскаго парламента подробный докладъ о тѣхъ мѣрахъ, которыя, по его мнѣнію, могли бы внести миръ въ колоніи и обезпечить окончательное гос­подство британской національности черезъ искусную асси­миляцію французовъ²).

Докладъ этотъ считается англичанами однимъ изъ наи­лучшихъ политическихъ трактатовъ, появившихся на ан­глійскомъ языкѣ, и идеи, высказанныя въ немъ, положены были въ основаніе новѣйшей колоніальной политики Англіи. Въ немъ Дургамъ совѣтовалъ ввести отвѣтственное, т. е. парламентарное, самоуправленіе въ колоніи и объединить французскую Канаду въ союзъ съ англійской Канадой,

чѣмъ достигнуто было бы поглощеніе французовъ преобла­дающею массою англичанъ ^[301]).

Въ выполненіе плана Дургама, въ 1841 году Верхняя и Нижняя Канада были соединены вмѣстѣ и въ нихъ органи­зованы были двѣ законодательныя палаты, съ отвѣтственнымъ министерствомъ. Но это унитарное соединеніе не ассими­лировало французовъ и не успокоило національной вражды. Вслѣдствіе этого малу-по-малу пришли къ рѣшенію съ од­ной стороны ослабить соединеніе, приблизивъ его къ феде­ративному, и тѣмъ успокоить французовъ, но съ другой стороны расширить самъ союзъ путемъ присоединенія къ нему другихъ сѣверо-американскихъ колоній. Въ 1864 г. въ Квебекѣ была созвана конференція представителей всѣхъ сѣверо-американскихъ колоній, въ 1865 г. былъ выработанъ

проектъ союза, въ 1866 г. была созвана вторая конференція въ Лондонѣ, и, наконецъ, проектъ союза былъ принятъ англійскимъ парламентомъ и получилъ силу законодатель­наго акта 29 марта 1867 года. Эта констутуція была мало- по-малу принята всѣми сѣверо-американскими колоніями Англіи, за исключеніемъ Нью-Фаундленда¹). Она остается дѣйствующей до сего времени.

Относительно политическаго устройства Канадской Дер­жавы существуетъ всеобщее заблужденіе, считающее его однимъ изъ видовъ федераціи, съ особенностью парламен­тарнаго управленія^[302][303]). Однако, по нашему мнѣнію, совер­

шенно напрасно Канадская Держава считается федеральной политической системой. Правленіе Канады вполнѣ унитарно, и суверенная власть вся сосредоточивается въ центральныхъ органахъ, въ канадскомъ парламентѣ и англійской коронѣ, представленной намѣстникомъ. Никакого дуалистическаго образованія суверенитета въ Канадѣ мы не находимъ. От­дѣльныя провинціи Канады дѣйствительно пользуются нѣ­которымъ самоуправленіемъ, имѣютъ собственныя автоном­ныя законодательныя собранія, но примѣненія какого-либо договорнаго или дуалистическаго принципа при образованіи обще-канадскаго суверенитета нѣтъ. Центральный парламентъ является представителемъ власти всей Державы, а не ея от­дѣльныхъ провинцій. Въ нижнюю палату избираются депутаты пропорціонально численности населенія въ каждой провинціи, и потому она является представительствомъ всего канадскаго народа, какъ цѣлаго, верхняя же палата назначается намѣст­никомъ, и потому въ ней тоже представлены не провинціи въ своей особности (что явилось бы примѣненіемъ федеративнаго принципа), а скорѣе центральная власть всей Британской им­періи, такъ какъ источникъ власти этой палаты — представи­тель короны, намѣстникъ. Порядокъ измѣненія конституціи не предусмотрѣнъ актомъ 1867 г., но считается, что нѣкото­рыя дѣла небольшой важности могутъ быть измѣнены ка­надскимъ парламентомъ, для всѣхъ же важныхъ измѣненій требуется имперскій актъ^[304][305]). Никакого участія провинціаль­ныхъ мѣстныхъ властей здѣсь не требуется. Однимъ сло­вомъ, нигдѣ въ канадской конституціи не находимъ мы

выраженія федеральнаго начала. Считать Канадскую Дер­жаву федеральнымъ соединеніемъ можно, только отоже­ствляя федерацію съ автономіей, что совершенно невѣрно.

Впрочемъ и автономія канадскихъ провинцій очень огра­ничена. Всѣ дѣла, не отнесенныя спеціально (ст. 92—95) къ компетенціи провинціальныхъ законодательныхъ органовъ (а компетенція эта очень ограничена), относятся къ компе­тенціи центральнаго парламента ^l). Мало того, въ силу ст. 90 акта 1867 г., центральная власть Канады имѣетъ право отмѣнять акты провинціальныхъ законодательныхъ собраній, даже если они и согласны съ конституціей, т. е. не превышаютъ компетенціи этихъ провинціальныхъ собра­ній. Въ случаѣ конституціоннаго спора о компетенціяхъ истинно верховнымъ судомъ Канады является судебный ко­митетъ англійскаго тайнаго совѣта.

Если признать Канадскую Державу федераціей, то, ко­нечно, Австрія и ея самоуправляющіяся области должны тоже считаться федеральнымъ, государствомъ. Но это совер­шенно произвольное расширеніе термина федерализма и смѣ­шеніе его съ автономизмомъ^[306][307]).

ПІ.

Болѣе органическимъ образомъ, чѣмъ въ Канадѣ, раз­вивались федеративныя формы въ австралійскихъ колоніяхъ Англіи. Здѣсь въ исходномъ положеніи было больше само-

стоятельнаго независимаго существованія каждой колоніи, съ другой стороны больше національнаго и расоваго един­ства. Поэтому сближеніе колоній было естественно, ровно и постепенно. Прежде полнаго объединенія въ федеральный союзъ, австралійскія колоніи прошли черезъ стадію конфе- дерализма.

Первая попытка федераціи въ Тихомъ океанѣ была сдѣ­лана въ Новой Зеландіи. Въ 1852 г. имперскимъ актомъ этой колоніи было дано федеральное управленіе. Но страна была слиткомъ еще неразвита, и условія очень неблаго­пріятны для роста отдѣльныхъ провинцій Новой Зеландіи, какъ особыхъ правительственныхъ единицъ. Послѣ трид­цатилѣтняго опыта, въ 1875 г. федеральная система была замѣнена унитарнымъ колоніальнымъ управленіемъ ¹).

Австралійскія колоніи возникли каждая отдѣльно и росли изолировано. Но по расѣ, языку, законамъ, религіи онѣ представляли единство; ихъ торговые интересы были одинаковы; одинаково же онѣ должны были опасаться за свою внѣшнюю безопасность, какъ со стороны нѣмецкихъ колоній, возникшихъ въ Тихомъ океанѣ въ 80-е годы, такъ и со стороны желтыхъ народовъ Дальняго Востока^{[308][309][310]}).

Уже со средины XIX вѣка дѣлались попытки соеди­нить австралійскія колоніи болѣе тѣснымъ образомъ. Такъ еще въ 1847 г. лордомъ Греемъ было предложено создать центральную власть для австралійскихъ колоній, но предло­женіе это колоніями сочтено было преждевременнымъ. Обра­зованіе въ 1867 г. Канадской Державы дало мысль австра­лійскому дѣятелю Генри Паркесу послѣдовать примѣру Ка­нады; но долгое время федеральное движеніе развивалось очень слабо. Наконецъ, стараніями Паркеса въ 1883 г. со­стоялась австралійская конференція, и 14 августа 1885 года былъ изданъ имперскій актъ о созданіи федеральнаго со­вѣта, который объединялъ въ конфедерацію австралазійскія колоніи Англіи, — Квинслендъ, Викторію, Новый Южный Уэльсъ, Западную Австралію, Тасманію, Южную Австралію, Новую Зеландію и Фиджи. Къ компетенціи этого копфеде- ральнаго совѣта, составлявшагося изъ равнаго числа пред­ставителей отъ каждой колоніи, относился надзоръ, подъ контролемъ имперскаго правительства, надъ отношеніями къ другимъ островамъ Тихаго океана, въ частности надъ рыбною ловлей, а также регулированіе междуколоніальныхъ отношеній, въ особенности что касалось дѣлъ правосудія.

Этотъ конфедеративный союзъ продолжался до 1895 г. Но почти тотчасъ же по образованіи его начались попытки перейти къ федеральному соединенію. Въ 1890 г. была со­брана федеральная конференція въ Мельбурнѣ, для обсу­жденія болѣе тѣснаго соединенія, въ 1891 г. національный конвентъ въ Сиднеѣ, въ 1895 г. министерская конференція въ Гобартѣ и, наконецъ, въ 1897 г. національный конвентъ

въ Аделаидѣ, который и выработалъ новую федеральную конституцію. Новая Зеландія и Фиджи, слишкомъ отда­ленныя отъ Австраліи, остались въ сторонѣ. Проектъ фе­деральной конституціи былъ подвергнутъ въ отдѣльныхъ колоніяхъ народному голосованію, и къ 1899 г. онъ былъ принятъ въ Южной Австраліи, въ Новомъ Южномъ Уэльсѣ, въ Викторіи, въ Тасманіи и въ Квинслендѣ, потомъ послѣ нѣкоторыхъ колебаній въ 1900 г. и въ Западной Австраліи. Лондонское правительство 9 іюля 1900 г. дало согласіе на этотъ актъ, извѣстный подъ именемъ Act to constitute the Commonwealth of Australia.

Австралійская конституція 1900 года представляетъ ту особенность, что соединяетъ федеральную форму правленія съ парламентарнымъ отвѣтственнымъ правительствомъ; по­добное же соединеніе мы находимъ еще въ Канадѣ, гдѣ впро­чемъ нѣтъ настоящаго федерализма, и въ Венецуэлѣ ^[311]).

Центральная власть въ австралійской федераціи принад­лежитъ двухпалатному парламенту, состоящему изъ сепата

и палаты представителей, и кабинету министровъ, отвѣт­ственному предъ парламентомъ. Верхняя палата, сенатъ, образуется изъ сенаторовъ отъ каждаго штата, избран­ныхъ народомъ соотвѣтствующаго штата, вотирующимъ, какъ одинъ избирательный округъ. Отъ каждаго первона­чальнаго штата избирается шесть сенаторовъ. Парламентъ можетъ издать законы, увеличивающіе или уменьшающіе число сенаторовъ отъ каждаго штата, но такъ, чтобы для каждаго первоначальнаго штата сохранено было равное представительство, и въ то же время ни одинъ изъ перво­начальныхъ штатовъ не имѣлъ бы менѣе шести сенаторовъ (ст. 7). Такимъ образомъ въ организаціи верхней палаты со­храненъ федеративный принципъ.

Въ правилахъ измѣненія конституціи федерализмъ тоже сохраняется, хотя и въ меньшей степени, чѣмъ, напр., въ Соединенныхъ Штатахъ. Законопроектъ объ измѣненіи кон­ституціи долженъ быть принятъ абсолютнымъ большинствомъ обѣихъ палатъ и потомъ долженъ быть предложенъ на голо­сованіе народа въ каждомъ штатѣ. Если въ большинствѣ штатовъ большинство избирателей одобряетъ законопроектъ, то онъ предлагается генералъ-губернаторомъ королю для ис­прошенія его санкціи. Однако, „никакое измѣненіе, умень­шающее пропорціональное представительство штата въ каж­дой изъ палатъ парламента или наименьшее число предста­вителей штата въ палатѣ представителей, а также увеличи­вающее, уменьшающее или иначе измѣняющее границы штата, или какимъ-либо образомъ касающееся постановленій кон­ституціи, сюда относящихся, не получить силы закона, если большинство избирателей, подающихъ голоса въ этомъ штатѣ, не одобритъ даннаго законопроекта"(ст. 128).

Законодательная власть австралійскаго парламента про­стирается, „въ интересахъ мира, порядка и добраго управле­нія союза" на очень обширный кругъ дѣлъ (перечисленный въ ст. 51); отдѣльные штаты также сохраняютъ свое право законодательства. Но если законъ штата не согласуется съ закономъ союза, послѣдній имѣетъ преимущественную силу, а первый, поскольку онъ противорѣчитъ ему, недѣйствите­ленъ (ст. 109).

Предѣлы автономіи отдѣльныхъ штатовъ въ Австраліи гораздо болѣе обширны, чѣмъ въ Канадѣ. Въ Австраліи федеральный парламентъ имѣетъ только ту компетенцію, которая спеціально ему передана, вся остальная остается за штатами, тогда какъ въ Канадѣ дѣйствуетъ обратное правило: отдѣльныя провинціи имѣютъ только тѣ права, которыя имъ спеціально конституціей переданы.

IV.

Если конституціонная исторія Австраліи представляетъ образецъ постепенннаго перехода изолированныхъ колоній сначала къ конфедераціи, потомъ къ федеральному союзу, съ тенденціями къ постепенной унификаціи, то вѣ исторіи Южно­африканскаго Союза мы имѣемъ примѣръ того, какъ обособ­ленно существовавшія области, которыя могли быть органи­зованы и федеративно и унитарно, послѣ нѣкоторыхъ коле­баній сразу же приняли унитарную форму безъ перехода черезъ федеративную ^[312]).

Вскорѣ послѣ того какъ Трансвааль, присоединенный въ 1902 г. къ Англіи, получилъ въ 1906 г. конституцію, давав­шую ему автономію, между четырьмя самоуправляющимися колоніями Южной Африки, Капомъ, Наталемъ, Оранжевой и Трансваалемъ начались усиленныя сношенія, съ цѣлью про­извести соединеніе въ одинъ общій союзъ. Во главѣ этого движенія стоялъ Мерриманъ, премьеръ-министръ Капской ко­лоніи. Въ маѣ 1908 г. состоялась конференція четырехъ колоніальныхъ министровъ, на которой выработано было слѣ­дующее рѣшеніе: „Жизненные интересы и постоянное про­цвѣтаніе Южной Африки могутъ быть обезпечены только че­резъ болѣе тѣсный и близкій союзъ подъ властью британской короны. Родезія сможетъ впослѣдствіи быть принята въ этотъ союзъ. Это рѣшеніе будетъ представлено законодатель­нымъ собраніямъ четырехъ колоній, чтобы были приняты необходимыя мѣры для назначенія делегатовъ въ національ­ный конвентъ, который долженъ будетъ разсмотрѣть, какая форма союза наилучшая, и приготовить проектъ конституціи". Въ концѣ 1908 г. въ Капѣ собрался конвентъ делегатовъ отъ четырехъ колопій. Споръ шелъ о томъ, организовать ли союзъ въ федерацію, т. е. сохранить колоніальные порламенты и участіе колоніальныхъ правительствъ въ центральной власти, или въ унитарное соединеніе. Восторжествовала унитарная идея. Колоніальные парламенты должны были исчезнуть, и колоніи должны были сдѣлаться лишь провинціями, правда,, автономными въ своихъ мѣстныхъ дѣлахъ. Проектъ конвента, былъ принятъ референдумомъ народа всѣхъ четырехъ колоній и получилъ силу закона актомъ англійскаго парламента. 21 августа 1909 года.

Южно-африканскимъ актомъ 1909 года Капъ, Наталь,

Оранжевая и Трансвааль соединены не въ федеративный, а въ унитарный союзъ (Union of South Africa) съ провин­ціями, пользующимися значительной автономіей. Исполни­тельная власть принадлежитъ генералъ-губернатору и испол­нительному комитету, составленному изъ министровъ и членовъ, назначенныхъ генералъ-губернаторомъ (ст. 8—18). Законодательная власть осуществляется двумя палатами. Изъ нихъ сенатъ составляется чрезъ избраніе провинціаль­ными совѣтами по восьми сенаторовъ отъ каждой колоніи и чрезъ назначеніе восьми сенаторовъ генералъ-губернато­ромъ (ст. 24—25). Нижняя же палата, народное собраніе составляется прямыми выборами всего народа (ст. 32). Пар­ламенту принадлежитъ полнота власти (ст. 59—63). Коло­ніальные парламенты низводятся на положеніе провинціаль­ныхъ совѣтовъ, пользующихся автономіей подъ контролемъ центральной власти (ст. 68—94); акты провинціальныхъ со­вѣтовъ (въ компетенціи, предусмотрѣнной ст. 85) дѣйстви­тельны, лишь поскольку они не противорѣчатъ парламент­скимъ актамъ (ст. 86).

Кромѣ разсмотрѣнныхъ вами канадскаго, австралій­скаго и южно-африканскаго федеральныхъ или полу-феде- ральныхъ соединеній, автономныхъ по отношенію къ цен­тральному имперскому правительству, въ Британской имперіи имѣются еще два федеративныя соединенія, не пользующіяся самоуправленіемъ. Соединенія эти вполнѣ элементарнаго характера. Высшіе исполнительные органы нѣсколькихъ колоній объединяются въ нихъ въ одинъ общій совѣтъ. Та­кого рода соединенія трактуются однако англичанами, какъ своеобразныя федераціи. Такова, прежде всего, Вестъ-Инд­ская федерація. По имперскому акту 1861 г. колоніи Ан­тигуа, С.-Киттсъ, Невисъ, Доминика, Монтсерратъ и Виргин­скіе острова соединены въ одну колонію подъ именемъ The Leeward Islands. Имѣются губернаторъ и исполнительный и законодательный совѣтъ для всей колоніи и президенты

и исполнительные и законодательные совѣты для каждаго президентства. Компетенціи центральной и мѣстныхъ вла­стей разграничены ¹). Здѣсь же должно быть упомянуто и Малайское федеральное государство подъ британскимъ протекторатомъ, организованное актомъ 20 октября 1909 года. Этимъ актомъ соединены малайскія государства Перакъ, Се­лангоръ, Пагангъ и Негри Сембиланъ^{[313][314][315][316][317][318][319]}).

V.

Общирная политическая система, именуемая Британской Имперіей, обнимающая громадныя владѣнія во всѣхъ частяхъ міра, возникла главнымъ образомъ въ теченіе XIX вѣка и находится пока еще въ довольно неорганизованномъ видѣ ^[320]).

Въ Канадѣ, въ Австраліи, на Новой Зеландіи, въ Юж­ной Африкѣ мало-по-малу возникли самостоятельныя, само­управляющіяся колоніи, со всѣмъ сложнымъ политическимъ аппаратомъ парламентарнаго правленія. Эти парламентарныя колоніи пользуются по отношенію къ метрополіи полной автономіей. Съ формально-юридической точки зрѣнія отно­шеніе колоній къ Англіи и англійскому парламенту есть от­ношеніе зависимыхъ самоуправляющихся провинцій къ цен­тральной власти унитарнаго государства. Во главѣ каждой провинціи стоитъ генералъ-губернаторъ или намѣстникъ, представитель англійской верховной власти; этотъ намѣст­никъ и англійское правительство имѣютъ право безуслов­наго вето всякаго колоніальнаго закона; высшее военное

командованіе въ колоніяхъ принадлежитъ англійскому ко­ролю. Въ Канадѣ, кромѣ того, конституція можетъ быть измѣнена (и слѣдовательно отмѣнена) одностороннею волею англійскаго парламента. Но, будучи съ строго-юридической точки зрѣнія лишь сильно децентрализованными провин­ціями унитарнаго государства, самоуправляющіяся англій­скія колоніи на самомъ дѣлѣ, практически и фактически, живутъ, какъ независимыя и самостоятельныя государства, не принимая никакого участія въ имперскихъ дѣлахъ, ведя подъ часъ самостоятельную внѣшнюю политику, облагая пошлиной англійскіе товары, какъ иностранные, и т. п.

Юридически, Британская имперія есть унитарное децен­трализованное государство, фактически это — система шести, по крайней мѣрѣ, самостоятельныхъ государствъ, изъ кото­рыхъ одному, Англіи, принадлежитъ лишь нѣкотораго рода гегемонія. Именно какъ протестъ противъ такой неоргани­зованности устройства Британской имперіи, и возникло дви­женіе къ имперской федераціи. Здѣсь какъ нельзя болѣе ярко выступаетъ взаимная противоположность природы авто- номизма и федерализма, такъ какъ автономизмъ разъеди­няетъ, а федерализмъ соединяетъ. Именно чтобы бороться противъ крайностей автономизма, и выставляется средствомъ федеративное объединеніе.

Идея имперской Британской федераціи высказывалась уже въ XVIII вѣкѣ, когда Англія еще владѣла своими ко­лоніями Новой Англіи^[321]). Послѣ потери Англіей американ­скихъ колоній, при почти полномъ отсутствіи колоніальныхъ владѣній Англіи, идея имперской федераціи пе имѣла ни

теоретическаго, ни практическаго смысла; но ростъ австра­лійскихъ и канадскихъ владѣній въ первую половину XIX вѣка снова возродилъ и идею британскаго федерализма. Въ Австраліи, въ Новой Зеландіи, въ Канадѣ начинаютъ раз­даваться голоса о болѣе тѣсномъ сближеніи всѣхъ колоній и метрополіи. Рядъ колоніальныхъ дѣятелей высказывался за имперскую федерацію и считалъ форму имперской феде­раціи желательной и практически осуществимой, еще въ то время, когда колоніи были въ состояніи дѣтства, при гро­мадныхъ разстояніяхъ ихъ отъ Англіи и другъ отъ друга и при полномъ отсутствіи установленныхъ пароходныхъ и те­леграфныхъ сношеній ^[322]).

Съ 50-хъ годовъ XIX вѣка начинаютъ раздаваться го­лоса въ пользу федеративнаго объединенія Имперіи, сначала голоса одинокіе, но мало-по-малу становящіеся все болѣе многочисленными и вліятельными ^[323]). Такъ въ 1872 году лордъ Биконсфильдъ произнесъ рѣчь, въ которой сказалъ: „Я не могу представить себѣ, какъ наши отдаленныя колоніи могли бы управлять сврими дѣлами, не имѣя самоуправленія. Но когда колоніямъ дается самоуправленіе, оно, по моему мнѣнію, должно даваться имъ какъ часть великой политики имперской консолидаціи. Оно, кромѣ того, должно быть дополнено установленіемъ нѣкотораго представительнаго Со­вѣта въ метрополіи, который долженъ приводить колоніи въ постоянныя и непрерывныя отношенія съ центральнымъ правительствомъ. По моему мнѣнію, ни одинъ министръ не выполнитъ своего долга, если онъ пренебрежетъ вся­кимъ удобнымъ случаемъ для реконструкціи, насколько это возможно, нашей колоніальной имперіи*. Въ 1884 году осно­вана была лига содѣйствія имперской федераціи, Imperial Fe­deration League, много способствовавшая своею пропагандою распространенію и популярности идеи обще-имперской фе­

дераціи. Благодаря ей была созвана въ 1887 году первая междуколоніальная конференція, на которой участвовали представители автономныхъ колоній.

Съ конца XIX вѣка дѣло имперской федерализаціи начинаетъ вступать на почву попытокъ практическаго осуще­ствленія. Начинается рядъ колоніальныхъ конференцій ^[324]). Въ 1897 г. и въ 1902 г. Чемберленомъ были созваны кон­ференціи премьеръ-министровъ всѣхъ самоуправляющихся колоній, которымъ и былъ предложенъ обширный планъ имперской организаціи, — созданіе имперскаго совѣта для колоніальныхъ и имперскихъ дѣлъ, усиленіе роли тайнаго совѣта Англіи, какъ имперскаго федеральнаго суда, послѣ привлеченія въ него нѣкотораго числа колоніальныхъ судей, созданіе общей военной и таможенной политики и т. д. Но всѣ предложенія, клонившіяся къ созданію какой-нибудь обще-имперской организаціи, не нашли сочувствія въ пред­ставителяхъ колоній ни на этихъ конференціяхъ, ни на слѣ­дующихъ, собиравшихся въ 1907 и въ 1911 гг.

На конференціи 1907 г. было рѣшено однако дать этимъ совѣщаніямъ постоянную организацію, въ силу которой эти имперскія конференціи должны собираться каждые четыре года. Членами ихъ являются англійскій премьеръ-мипистръ и англійскій министръ колоній, первые министры и другіе делегаты автономныхъ колоній; причемъ каждая страна имѣетъ право лишь на одинъ голосъ. Имперская конфе­ренція есть только простое средство совѣщанія, она не мо­жетъ связывать большинствомъ голосовъ ни метрополіи, ни колоніи, безъ ихъ согласія. Опа носитъ характеръ скорѣе конгресса дипломатовъ, чѣмъ правительственнаго органа. Но даже сведенная къ такой роли, конференція оказала и

еще, вѣроятно, окажетъ большія услуги, благопріятствуя обмѣну идей, взаимнымъ уступкамъ и общему согласію по вопросамъ взаимнаго интереса.

По болѣе мелкимъ вопросамъ, какъ вопросы эмиграціи, судебной помощи, авторскаго права, почтовыхъ сношеній и т. п., эти конференціи пришли къ заключенію о возможности объединенія путемъ параллельнаго законодательства въ раз­личныхъ колоніяхъ; но болѣе сложнымъ и почти неразрѣ­шимымъ явился вопросъ объ учрежденіи обще-имперскихъ органовъ. Если привлечь колоніи къ общей оборонѣ имперіи, возложить на нихъ извѣстные расходы, вовлечь ихъ въ обще-имперскую политику, то надо дать имъ участіе въ обще-имперскомъ правленіи, при которомъ онѣ могли бы заставить считаться со своимъ мнѣніемъ при рѣшеніи во­просовъ войны и мира. Но. какъ это сдѣлать, это одна изъ труднѣйшихъ задачъ политическаго зодчества.

Федерація Англіи и ея колоніямъ нужна главнымъ образомъ коммерческая (созданіе общей таможенной уніи) и военная (организація общей защиты имперіи), но ни та, ни другая не могутъ быть осуществлены безъ федераціи конституціонной, т. е. безъ созданія обще-имперскихъ орга­новъ власти^[325]).

Среди плановъ имперской федеральной организаціи прежде всего нужно остановиться на разсмотрѣніи проектовъ созданія центральнаго обще-имперскаго парламента, который возвышался бы надъ частными центральными парламентами.

Можно проектировать двѣ системы федераціи, обѣ пред­

видящія парламентъ, въ которомъ была бы представлена вся имперія. По одной системѣ, члены, представляющіе Соеди­ненное Королевство и колоніи въ имперскомъ парламентѣ, должны быть избираемы непосредственно народомъ; по дру­гой системѣ, члены эти должны избираться англійскимъ и колоніальными парламентами, дѣйствующими, какъ избира­тельныя коллегіи. Если дѣйствуетъ послѣдняя система, каж­дый центральный колоніальный парламентъ долженъ изби­рать опредѣленное число членовъ. Такимъ образомъ по образованіи междуколоніальной федераціи, имперское пра­вительство должно стать конфедераціей федераціей.

Система выборовъ членовъ имперскаго парламента ко­лоніальными парламентами имѣла бы то преимущество, что функціонировала бы съ большой легкостью, и было бы меньше затрудненій для распредѣленія числа членовъ, которые дол­жны быть выбраны каждой провинціей или колоніей импе­ріи. Кромѣ того, представители каждой провинціи или ко­лоніи были бы въ гармоніи съ ихъ законодательными со­браніями, что не всегда возможно, если они будутъ изби­раться прямыми народными выборами. Вторая система соста­вленія имперскаго парламента, путемъ прямыхъ народныхъ выборовъ, имѣетъ эту значительную выгоду, что она при­водитъ имперскій федеральный парламентъ въ прямое со­прикосновеніе съ населеніемъ имперіи, давая ему чувство­вать, что его центральное правительство есть вполнѣ его собственное правительство. Миръ или война, совершаемыя съ одобренія такого правительства, будутъ миромъ или вой­ною всего народа имперіи; имперская защита, организо­ванная имъ, будетъ чувствоваться, какъ принадлежащая всему народу. Такое правительство могло бы прямо воти­ровать имперскіе налоги; тогда какъ если бы оно избира­лось законодательными собраніями, то оно должно было бы довольствоваться субсидіями, вотированными на имперскіе расходы этими собраніями.

Если имперскій парламентъ избирается провинціаль­ными или междуколоніальными федеральными парламен­тами, и если, кромѣ того, считается нужнымъ существованіе имперской верхней палаты, то эта послѣдняя можетъ быть составлена верхними палатами каждаго парламента, посы­лающими въ нее членовъ, подобно тому какъ нижнія па­латы дѣлаютъ это для составленія имперской нижней па­латы ; кромѣ того, и корона можетъ быть управомочена назначать въ эту палату наслѣдственныхъ пожизненныхъ перовъ; или члены ея могутъ отчасти назначаться, отчасти избираться англійскими и колоніальными парламентами. Вообще могутъ быть созданы самые различные планы образованія имперской верхней палаты. Если бы импер­скій парламентъ выбирался прямо народомъ имперіи, то въ этомъ случаѣ было бы болѣе необходимымъ существо­ваніе второй палаты, чѣмъ если избраніе идетъ отъ парла­ментовъ. Если провинціальныя палаты дѣйствуютъ въ ка­чествѣ избирательныхъ коллегій, должно быть обезпечено представительство въ имперскомъ парламентѣ ихъ мень­шинства или оппозиціи. Если принятъ принципъ пря­мыхъ народныхъ выборовъ, то вопросъ объ избирательномъ правѣ и избирательныхъ округахъ для выборовъ членовъ имперской нижней палаты долженъ быть предоставленъ на усмотрѣніе парламента въ каждой провинціи или въ между­колоніальной федераціи; при чемъ необходимо только, чтобы имперская федеральная конституція фиксировала число чле­новъ, которые должны быть избираемы каждымъ владѣ­ніемъ или провинціей ^[326]).

При обсужденіи имперскаго британскаго федерализма не слѣдуетъ забывать, конечно, что вопросъ идетъ только

объ организаціи автономныхъ англійскихъ колоній. „Можно обложить налогами, пишетъ справедливо Лоуэлль, на со­держаніе общей обороны зависимыя страны, не имѣющія самоуправленія, но ясно, что эти зависимыя страны не мо­гутъ принимать никакого участія въ управленіи имперіей. Если онѣ не умѣютъ управлять собой, то явно, что онѣ не могутъ управлять и другими". Жестокой иллюзіей было бы создать хоть подобіе ихъ участія въ управленіи. Индія и колоніи короны должны по прежнему управляться Англіей, и онѣ не могутъ принимать никакого участія въ .управле­ніи союзомъ. Британская федерація должна ограничиться лишь Англіей съ ея 42 милліонами жителей, британской Сѣверной Америкой, Австраліей и Южной Африкой въ об­щей сложности съ 13 милліонами жителей. Около же 370 милліоновъ британскихъ подданныхъ должны остаться внѣ федераціи.

Однако проекты обще-имперской парламентарной феде­раціи наталкиваются, при разсмотрѣніи, на почти непре­одолимыя препятствія и возраженія, которыя прекрасно были формулированы Лоуэллемъ ^[327]).

Первое важное затрудненіе для установленія британской федераціи заключается въ трудности приспособить парламен­тарную форму къ федеративному строю. Представители ко­лоній не могутъ быть допущены въ англійскій парламентъ, не нарушивши правильнаго функціонированія парламентар­ной машины. Исключить ихъ изъ англійскаго парламента Значило бы лишить ихъ всякаго участія въ имерскихъ дѣ­лахъ. Привлечь ихъ въ полномъ смыслѣ слова значило бы создать такое положеніе, при которомъ законы издавались бы и правительство образовывалось бы противъ ясно выражае­маго мнѣнія представителей англійскихъ острововъ, — на что не могъ бы согласиться англійскій народъ. Допустить же

колоніальныхъ депутатовъ только для обсужденіи импер­скихъ вопросовъ, значило бы предположить, что министер­ство могло бы сегодня найти большинство, завтра его поте­рять, послѣ завтра снова найти: — это же несовмѣстимо съ принципомъ министерской отвѣтственности. Да и колоніи такимъ представительствомъ нисколько удовлетворены не были бы, такъ какъ колоніальныя дѣла рѣшались бы цен­тральной властью, управляемой англійскими министрами, на выборъ и политику которыхъ колоніи не имѣли бы вліянія. Прямое представительство колоній въ парламентѣ вызвало бы, съ одной стороны, слишкомъ много вмѣшательства ко­лоній въ англійское управленіе, а . съ другой стороны слиш­комъ много вмѣшательства и англійскаго правительства въ дѣла колоній.

Но не только трудно совмѣстить британскую федерацію съ дѣятельностью парламента, но трудно представить себѣ и созданіе какого-нибудь правительственнаго органа внѣ парламента, такъ какъ въ этомъ случаѣ парламентъ могъ бы низойти до положенія второстепеннаго законодательнаго ор­гана въ вопросахъ, касающихся компетенціи этого импер­скаго федеральнаго органа; и могло бы, напримѣръ, слу­читься, что важныя дѣла имперіи рѣшались бы людьми, расходящимися во взглядахъ съ англійскими министрами.

Въ настоящее время на 42 милліона жителей Англіи приходится около 13 милліоновъ жителей въ автономныхъ странахъ. Это — соединеніе большого европейскаго государ­ства съ рядомъ отдаленныхъ мелкихъ государствъ, заклю­чающихъ въ себѣ только около одной трети жителей боль­шого. Если бы количество жителей въ колоніяхъ превзошло количество жителей въ метрополіи, то несогласіе импер­скаго совѣта и англійскаго кабинета сдѣлалось бы частымъ и очевиднымъ фактомъ. Если же представительство должно быть пропорціонально населенію, то колоніи должны имѣть четверть мѣстъ, а Англія ®/₄; но въ этомъ случаѣ важно,

какъ будутъ избираться въ имперскій совѣтъ представители Англіи, — если и оппозиція будетъ имѣть право на нѣко­торое представительство, то можетъ оказаться, что боль­шинство въ имперскомъ совѣтѣ будетъ принадлежать голо­самъ колоній вмѣстѣ съ голосами оппозиціи, и меньшинство англійскихъ членовъ будетъ диктовать свои рѣшенія главѣ палаты общинъ. Если же представители Англіи будутъ назначаться Короной, то положеніе колоній окажется вполнѣ подчиненнымъ, и онѣ не смогутъ оказать вліянія на законо­дательство, ихъ касающееся. Созданіе же какого-нибудь спеціальнаго квалифицированнаго большинства, какъ это имѣетъ мѣсто въ нѣмецкомъ союзномъ совѣтѣ, трудно со­вмѣстить съ демократическимъ правленіемъ.

Не малое затрудненіе и въ томъ, какимъ образомъ до­быть финансы для имперской федераціи. Надежда на суб­сидіи членовъ федераціи слаба, судя по примѣру сѣверо­американской и германской конфедерацій, право же прямого обложенія со стороны имперскаго совѣта по отношенію къ Англіи и къ колоніямъ, вызывало бы острые конфликты.

Вообще на пути образованія имперской федераціи стоятъ большія трудности, обойти которыя будетъ не легко даже^ большому политическому разуму англійскихъ политическихъ дѣятелей. Образованіе федераціи соединено съ жертвами, на которыя народы соглашаются нелегко и вынуждаются обыкновенно насильственными событіями. Швейцарская фе­дерація возникла послѣ войны Зондербунда; Германская Имперія создана была желѣзомъ и кровью; Американскій Союзъ образовался подъ вліяніемъ войны съ Англіей и послѣ кровавой междоусобной войны въ средѣ самого союза. Но, съ другой стороны, Англія сможетъ въ безопасности сноситься со своими колоніями и англійская имперія смо­жетъ существовать лишь при господствѣ Англіи на моряхъ. Бороться же за это господство со всѣмъ міромъ дѣлается не легко, и Англія нуждается въ регулярной и орган изо-

ванной помощи со стороны колоніи, и потому федерація необходима.

Въ силу тѣхъ затрудненій, которыя возникаютъ для образованія обще-имперскаго федеральнаго парламента, не слѣдуетъ, повидимому, предполагать, что будетъ созданъ новый организмъ, нѣчто вродѣ имперскаго сената, съ феде­ральнымъ министерствомъ, возвышающимся надъ націо­нальными парламентами, съ контролемъ надъ всѣми импер­скими дѣлами. Англійскія учрежденія создавались медленно, прогрессивно, съ постоянною заботою ничего новаго торо­пливо не вводить, производить реформы, требуемыя обстоя­тельствами, по возможности въ рамкахъ существующихъ учрежденій.

Въ настоящее время существуетъ уже совѣщательный обще-имперскій органъ въ колоніальныхъ конференціяхъ и въ комитетѣ имперской обороны. Повидимому, ему суждено сдѣлаться мало-по-малу органомъ имперской конфедераціи. Онъ состоитъ въ настоящее время изъ главъ правительствъ метрополіи и колоній. Собранія его періодичны и могутъ быть сдѣланы болѣе частыми. Рѣшенія его принимаются по единогласію; противъ нежеланія одной колоніи, нѣтъ при­нуждающей силы большинства. Это — зародышъ чисто кон- федеральной организаціи, который можетъ сыграть большую роль въ объединеніи Британской имперіи^[328])-