Б. Нидерландскій федерализмъ.

I. Конфедерализмъ эпохи Соединенныхъ Провинцій. — II. Современный нидерландскій федерализмъ.

I.

Въ теченіе долгаго времени конфедеративный строй Соединенныхъ Провинцій, процвѣтавшихъ при этой формѣ правленія, служилъ образцомъ для всякаго рода федерацій и оказывалъ не малое практическое вліяніе на политическое строительство колоній Сѣверной Америки и даже Германіи.

Федеративныя традиціи въ политическомъ устройствѣ Голландіи и Бельгіи восходятъ еще къ эпохѣ среднихъ вѣ­ковъ. Уже въ XIV вѣкѣ извѣстны союзы фландрскихъ го­родовъ, и вѣкъ Артевельде характеризуется въ исторіи этихъ странъ, какъ эпоха расцвѣта федерализма^[340]).

Когда въ концѣ XVI вѣка нидерландскія колоніи воз­стали противъ испанскаго владычества и объединились для общей защиты, то, естественно, они прибѣгли къ федера­тивному соединенію, столь для нихъ привычному и тради­ціонному. Основаніе союзу было положено на Гентскомъ за­миреніи въ 1576 г., но свою окончательную конституцію онъ получилъ въ актѣ Утрехтской уніи 1579 г.¹).

Въ силу этого акта семь сѣверныхъ провинцій объеди­нились въ Соединенныя Провинціи Нидерландъ, принявши ясно выраженную форму конфедераціи государствъ. Свое­образная особенность Нидерландской конфедераціи въ томъ, что она оказалась, вопреки общему правилу, устойчивой и, обезпечивши Нидерландамъ миръ и внутреннее процвѣтаніе, просуществовала болѣе двухъ столѣтій. И прекратила она свое существованіе не вслѣдствіе внутренняго разложенія, а лишь благодаря завоеванію французами въ 1795 г. и пре­вращенію ея въ унитарную Батавскую республику. Пріобрѣтя впослѣдствіи, съ паденіемъ Наполеона, независимость, Нидер­ланды не вернулись къ прежнему конфедеративному строю, а остались унитарнымъ государствомъ^[341][342]).

Соединенныя Провинціи имѣли два центральные органа управленія, — собраніе генеральныхъ штатовъ, органъ кон­федеративнаго объединенія, и государственный совѣтъ, ор­ганъ государственнаго единства, выражавшій собою моментъ общаго единства.

Собраніе генеральныхъ штатовъ разрѣшало всѣ обыч­ныя дѣла, при чемъ депутаты дѣйствовали по полномочіямъ и приказамъ отъ штатовъ своихъ провинцій; въ тѣхъ дѣ­лахъ, которыя касались уніи и общей защиты, рѣшенія обычно принимались по большинству голосовъ провинцій. Но такъ какъ почти всѣ статьи Утрехтской уніи, являв­шейся основнымъ закономъ государства, были составлены въ отрицательныхъ и запретительныхъ положеніяхъ, то генеральные штаты почти ничего, что касалось сущности союза, не могли рѣшить, иначе какъ по единогласному согласію всѣхъ союзниковъ^[343][344]). Такъ собраніе генеральныхъ штатовъ не могло ни предпринять войны на общія средства государства, ни взимать налоговъ, ни заключать альянсовъ,

обязывающихъ государство, т. е. всѣ Соединенныя Провинціи, иначе какъ только по нарочитому и единогласному согласію ихъ всѣхъ. Соединенное государство, предполагалось, не обра­зовывало суверенитета отдѣльнаго и отвлеченнаго отъ сувере­нитета провинцій, и оно считалось лишь постольку суверен­нымъ, поскольку составлявшія его провинціи были суверенны.

Число депутатовъ въ генеральныхъ штатахъ не было фиксировано и не было равнымъ для всѣхъ провинцій; но такъ какъ каждая провинція имѣла только одинъ голосъ, то было и не важно, сколько каждая изъ нихъ посылаетъ депутатовъ, тѣмъ болѣе что депутаты эти находились на содержаніи посылающихъ ихъ провинцій. Каждая провин­ція имѣла право предсѣдательства поочередно, въ теченіе одной недѣли. Первоначально собраніе это не было постоян­нымъ и осѣдлымъ. Провинціальные штаты посылали депу­татовъ лишь тогда, когда для чрезвычайныхъ дѣлъ ихъ при­глашалъ государственный совѣтъ. Собраніе это сдѣлалось постояннымъ лишь для борьбы съ чрезмѣрно усилившимся вліяніемъ государственнаго совѣта.

Государственный совѣтъ былъ преобразованъ въ 1588 г. Онъ представлялъ собою учрежденіе, составленное изъ де­путатовъ всѣхъ провинцій, подобно собранію генеральныхъ штатовъ, по инымъ манеромъ.

Предсѣдательство въ этомъ совѣтѣ принадлежало не каждой провинціи по очереди, а каждому совѣтнику по оче­реди, такъ какъ предполагалось, что онъ выражалъ мнѣніе не

провинціи, а свое собственное, какъ совѣтникъ государства. Поэтому же всѣ дѣла компетенціи совѣта рѣшались по большинству голосовъ. Къ компетенціи государственнаго совѣта принадлежало завѣдываніе военными дѣлами (сов­мѣстно, но, подчиняясь, генеральнымъ штатамъ) и управ­леніе обще-государственными финансами.

Такъ какъ всѣ провинціи были суверенными, то онѣ не только свободно располагали своими финансами, каж­дая въ своихъ предѣлахъ, въ обложеніи товаровъ, въ ней продаваемыхъ, и продуктовъ, въ ней потребляемыхъ, и даже лицъ, въ ней проживающихъ, но также каждая располагала и своими доходами. Правда, Утрехтская унія обязывала всѣ провинціи устанавливать одинаково извѣст­ныя обложенія, именно для взносовъ на общія нужды союза. Эта была одна изъ главныхъ статей вѣчнаго союза, считав­шаяся чрезвычайно существенной для его сохраненія. Но эта статья на практикѣ выполнялась плохо и представляла постоянно множество затрудненій, такъ какъ исполненіе ея было трудно и несправедливо: провинціи не торговыя не могли требовать со своихъ жителей столько же налоговъ, какъ тѣ, у которыхъ процвѣтала торговля и мореплаваніе.

Всѣ семь провинцій Нидерландъ, хотя и были тѣсно связаны другъ съ другомъ, однако оставались независи­мыми, абсолютными и суверенными, такъ какъ законодатель­ныя собранія (штаты) каждой провинціи не признавали надъ собою никакой высшей власти, будь это даже совокупность всѣхъ соединенныхъ провинцій.

Генеральные штаты давали иностраннымъ посламъ ау­діенціи и отвѣчали на письма иностранныхъ владыкъ. Они другого суверенитета, кромѣ того который находился въ каждой изъ составляющихъ его провинцій, „такъ какъ еслибы былъ еще другой суверенитетъ въ государствѣ, на ряду или надъ законодательными собра­ніями провинцій, то неизбѣжно слѣдовало бы или то, что эти послѣднія не были бы суверенными, или то, что было бы два суверенитета въ од­номъ государствѣ; что являлось бы какъ политическимъ, такъ и есте­ственнымъ чудовищемъ, ибо въ обычномъ порядкѣ вещей не бываетъ тѣла о двухъ головахъ (се qui formeroit un monstre en la politique aussy bien qu^,en la nature, qui dans Γordre ordinaire de son economie ne souffre pas qu^,un corps ait deux testes). Ясно также, что если бы генеральные штаты были суверенными, то это относилось бы собственно къ штатамъ всѣхъ соединенныхъ провинцій, въ случаѣ если бы они всѣ были собраны in corpore, что невозможно, а не ихъ депутаты, власть которыхъ вре­менна, такъ какъ они могутъ быть отозваны". „Но я, прибавляетъ Викѳ- фортъ, даже скажу болѣе, если бы даже можно было созвать штаты всѣхъ провинцій въ одно мѣсто, отъ этого они не сдѣлались бы всѣ вмѣстѣ суверенами государства всѣхъ провинцій вмѣстѣ. Какъ король Фран­ціи, король Испаніи и король Англіи, если бы они собрались въ однойъ изъ городовъ этихъ королевствъ, не сдѣлались бы королями и суверенами всѣхъ трехъ королевствъ вмѣстѣ; король Франціи не былъ бы королемъ Испаніи и наоборотъ, даже если бы эти три короля были столь же тѣсно соединены, какъ соединены между собою провинціи; точно также и штаты Гельдра, или Голландіи, или Зеландіи не мо­гутъ расширить своего суверенитета на другія провинціи.

заключали трактаты и союзы, объявляли войну и заключали миръ, назначали пословъ и давали имъ инструкціи, но все зто дѣлалось или во имя и съ согласія и даже чаще всего по спеціальному приказу штатовъ провинцій, т. е. всѣхъ союзниковъ, составляющихъ унію.

Положеніе, что федеративное соединеніе оставляетъ не­прикосновеннымъ суверенитетъ отдѣльныхъ государствъ, входящихъ въ союзъ, было общимъ мнѣніемъ среды голланд­скихъ писателей, занимавшихся вопросами конфедеральнаго устройства. Такъ Гуго Гроцій полагалъ, что нѣсколько наро­довъ могутъ имѣть одного главу, сохраняя вполнѣ свой госу­дарственный характеръ.

Таково же было мнѣніе и Бинкерсгука. Провинціи Ни- дерландъ суверенны, такъ какъ онѣ могутъ осуществлять всѣ верховныя права, поскольку онѣ не отказались отъ нихъ спеціально въ договорѣ¹).

Лишь Спинозѣ, повидимому, предносилось такое соеди­неніе, гдѣ государства, сохраняя собственное право, обра­зуютъ, соединяясь, федеральное государство, въ которомъ лишь одинъ союзъ суверененъ, и въ которомъ рѣшенія не зависятъ отъ воли каждаго члена^{[348][349][350]}).

п.

Организація Соединенныхъ Провинцій была разрушена событіями революціонной эпохи, и Батавская республика, занявшая мѣсто Соединенныхъ Провинцій, первая консти­туція которой относится къ 1798 г., носила строго унитар­ный характеръ. Съ 1810—1813 Батавская республика была присоединена къ Франціи. Новое конституціонное право начинается съ конституціи 1814 г., которая съ измѣне­ніями 1815, 1840, 1848, 1884 и 1889 образуетъ до сихъ поръ Основу голландскихъ политическихъ учрежденій. До 1848 г. форма правленія, по крайней мѣрѣ ея практика, была очень централистична: провинціи (сохранившія границы старыхъ соединенныхъ провинцій), какъ и коммуны, пользовались въ это время лишь очень ограниченной автономіей. Пересмотръ конституціи въ 1848 г., произведенный благодаря Торбеке (Thorbecke), величайшему изъ голландскихъ государствен­ныхъ дѣятелей XIX вѣка и въ тоже время лучшему знатоку голландскаго публичнаго права, принесъ Голландіи децентра­лизацію, какъ въ отношеніи къ провинціямъ, такъ и въ отно­шеніи къ коммунамъ. Законъ о провинціяхъ 1850 г. и за­конъ о коммунахъ 1851 г., оба дѣло того же Торбеке (пер­вое министерство котораго было въ 1849—1853 г.), развили основныя начала, заложенныя въ этомъ направленіи новой конституціей. Политическая эволюція Голландіи съ эпохи возрожденія 1813 года движется скорѣе въ направленіи къ децентрализаціи, чѣмъ федерализма, что впрочемъ вполнѣ понятно, если принять во вниманіе унитарный характеръ строя съ 1798 года.

То же надо сказать и объ отношеніяхъ трехъ голландскихъ колоній, — Остъ-Индіи, Суринама и Курасао, съ метрополіей:

нѣкогда онѣ разсматривались, какъ „dependances"метропо­ліи¹), но современная наука въ лицѣ, наир., лейденскаго профессора van Vollenhoven’a ^[351][352]), и юридическая практика относятся къ нимъ, какъ къ политическимъ союзамъ совер­шенно равнаго ранга съ метрополіей. Голландское коро­левство, по воззрѣнію голландскихъ юристовъ (напр., гро­нингенскаго профессора van Eysing), есть международ­ный союзъ, возвышающійся надъ четырьмя упомянутыми государственными союзами, органы которыхъ впрочемъ часто совпадаютъ съ органами королевства. Въ колоніяхъ точно также начало децентрализаціи оказало за послѣднее время значительные успѣхи. Такъ какъ голландскія коло­ніи не пользуются самоуправленіемъ, подобно колоніямъ англійскимъ, то въ Голландіи нѣтъ и мѣста вопросу о феде­раціи этихъ самоуправляющихся колоній съ метрополіей, этому интересному политическому явленію, характерному для современнаго публичнаго права англійской имперіи.

Нѣкоторые слѣды федерализаціи можно констатировать впрочемъ и во внутренней жизни Голландіи, метрополіи. За послѣдніе годы наблюдается здѣсь любопытное развитіе общественныхъ службъ (трамваи, центральныя электрическія станціи, водопроводы и т. д.); это развитіе толкаетъ ком­муны къ коопераціи въ отношеніи къ этимъ службамъ. Можно, пожалуй, сказать, что здѣсь имѣются федераціи ком­мунъ, преслѣдующія строго опредѣленныя цѣли. Эта между­коммунальная кооперація имѣетъ мѣсто или въ формѣ „междукоммунальныхъ договоровъ", юридическое свое осно­

ваніе находящихъ въ коммунальномъ законѣ, и въ формѣ частныхъ договоровъ.

Изъ современныхъ голландскихъ юристовъ, занимав­шихся вопросами федерализма особеннаго упоминанія за­служиваетъ Баке, конструировавшій оригинальную и очень здравую федеративную теорію. Государство только тамъ, гдѣ есть суверенитетъ: конфедерація есть родъ альянса, союзъ государствъ, но является особой международно-право­вой личностью. Федеральное же государство есть единое государство, гдѣ суверенитетъ принадлежитъ цѣлому союзу, а штаты лишь провинціи государствъ, особымъ образомъ участвующія въ образованіи общаго суверенитета^[353]).