Правовые основы энергетической политики ЕС

Сообщение Еврокомиссии от I0 января 2007 г., закрепившее план развития энергетической политики ЕС, который был частично реализован в рамках Третьего энергетического пакета'. стало в некотором роде ито­гом многолетней последовательной работы органов власти ЕС и органов власти государств-членов в сфере энергетики.

Первоначальными источниками европейского энергетического права и европейской политики в сфере энергетики стали Договор о создании Европейского объединения угля и стали[5][6] и Договор о создании Европей­ского сообщества по атомной энергии³. В ст. 3 Договора о создании Ев­ропейского объединения угля и стали закрепляются цели создания данно­го объединения, в том числе некоторые принципы современного энерге­тического права ЕС, к примеру обеспечение бесперебойных поставок энсргорссурсов. В свою очередь, Договор о создании Европейского со­общества по атомной энергии уже в преамбуле однозначно устанавливает в качестве цели «способствование общему развитию производства».

Таким образом, изначально формирование европейской энергетиче­ской политики задумывалось в целях восстановления промышленного потенциала послевоенной Европы, обеспечения безопасности на европей­ском пространстве, а также бесперебойного наличия энсргорссурсов.

В течение довольно долгого периода европейская энергетическая по­литика не представляла интереса для органов власти Сообщества, так как реализовывалась самими государствами-членами (как индивидуально, так и в рамках билатеральных соглашений)’. Действительно, на панъевропей­

ском уровне тема была поднята лишь в конце 1980-х гг., а Маастрихтский договор от 1993 г.¹ только уточнил, что Европейские сообщества должны принимать меры «в сфере энергетики, гражданской обороны и туризма» (ст. 3, §1, и). Тем не менее в данном учредительном договоре также появ­ляется положение о том, что Сообщество должно способствовать «уста­новлению и развитию трансъевропейских сетей в сферах транспорта, те­лекоммуникаций и энергетики» (ст.

Стоит отметить, что на данном этане строительства европейских ин­теграционных объединений европейское энергетическое право и полити­ка еще не являлись отдельной сферой европейской политики и отраслью права. Также стоит обратить внимание и на то, что на данном этапе за политикой и правом в сфере энергетики закрепляется лишь роль вспомо­гательных элементов обеспечения и развития экономики и общею евро­пейского рынка.

В дальнейшем, в рамках Амстердамского договора 1997 г.". энергети­ческая политика и право не получили своего развития в учредительных актах. Тем не менее здесь стоит обратить внимание на тот факт, что свое формирование энергетическое право ЕС закончило именно к середине 90-х гг. прошлого века, что произошло уже в рамках вторичною права. Это объясняется так называемой «законодательной инфляцией»', которая выразилась в принятии множества законодательных актов (как директив, так и регламентов) в сфере энергетики при отсутствии каких-либо изме­нений учредительных актов ЕС.

Таким образом, уже сформированное энергетическое право ЕС требо­вало лишь закрепления своих основных целей и принципов в учредитель­ных актах ЕС. Первая попытка в этом направлении была сделана в сере­дине первого десятилетия XXI в. Действительно, гак и никогда не всту­пившая в силу в связи с отсутствием ратификации всеми государствами- членами Европейская конституция^{[7][8][9][10]} представила довольно объемный блок норм, посвященных энергетическому праву и политике ЕС. Несмотря на провал Европейской конституции, положения ее текста, касающиеся ев­ропейской политики в сфере энергетики, были заимствованы Лиссабон­ским договором 2007 г.^[11] в практически неизмененном виде^[12].

Уже закрепленный ранее принцип конкурирующей компетенции Ев­ропейского Союза и государств-членов в сфере энергетики был интегри­рован Лиссабонским текстом в ДФЕС (ст. 4, § 2), что однозначно закре­

пило за европейским законодателем компетенцию по осуществлению законотворческой деятельности в сфере энергетики^[13].

Статья 194 ДФЕС гласит:

«1. В рамках создания и функционирования общего рынка, а также принимая во внимание требования сохранения и улучшения состояния окружающей среды, политика ЕС в сфере энергетики в духе солидарно­сти между государствами-членами нацелена на:

• гарантирование функционирования внутреннего рынка энсргорс­сурсов;

• гарантирование обеспечения Евросоюза энергоресурсами:

• способствование развитию энергоэффективности, а также разви­тию возобновляемых источников энергии:

• способствование развитию сетей, путепроводов и линий транспор­тировки энергоносителей.

2. Европарламент и Совет, нс отступая от обязанности применять другие положения договоров, в соответствии с обычной законодательной процедурой принимают меры, необходимые для реализации целей, ука­занных в предыдущем пункте. Эти меры принимаются после консульта­ций с Комитетом по экономическим и социальным вопросам, а также Ре­гиональным комитетом.

Эти меры не могут препятствовать осуществлению компетенции госу­дарств-членов по определению условий использования своих собственных энсргорссурсов и выбору видов источников используемой энергии, а также определению общей структуры своего энергетического обеспечения.

3. Совет, в отступление от предыдущею пункта, принимает едино­гласное решение в соответствии со специальной процедурой после кон­сультаций с Европарламентом, посредством которого устанавливаются меры фискального характера».

С этого момента энергетическая политика ЕС стала частью политики общего рынка, которая учитывает как необходимость обеспечения энср- горссурсами и регулярность их поставок, обеспечения свободной конку­ренции и равенства субъектов энергетического рынка, так и необходи­мость защиты окружающей среды. Таким образом, ст. 194 ДФЕС пред­ставляет новый вариант современной энергетической политики ЕС. кото­рая учитывает императивы экологической политики ЕС и свободного рынка. Об этом свидетельствуют формулировки данной статьи, которые однозначно ссылаются как на ст.

глава XX «Окружающая среда» расположена непосредственно перед гла­вой XXI «Энергетика», что свидетельствует о том, что для европейской учредительной власти эти два направления европейской политики взаи­мосвязаны и взаимозависимы.

Как свидетельствует пункт первый процитированной статьи, приня­тие нормативных актов ЕС, касающихся энергетики, осуществляется по­средством классической законодательной процедуры, в рамках которой принятие решений формализуется на основе квалифицированного боль­шинства при совместном участии Европарламента и Совета ЕС. Едино­гласно решения принимаются лишь в исключительных случаях, когда принимаемые в сфере энергетики меры оказывают влияние на стратеги­ческие интересы государств-членов. Подобным образом, как свидетель­ствует параграф третий данной статьи, единогласие требуется в отноше­нии мер фискального характера. В обоих случаях применяется специаль­ная законодательная процедура, которая в отношении Европарламента предусматривает лишь его консультацию.

Данные требования, направленные на уважение суверенитета госу­дарств-членов, были необходимы, так как энергетика остается наиболее важной стратегической сферой интересов любого государства¹. Гак, одна из деклараций межправительственной конференции’ по разработке Лис­сабонского договора уточняла, что ст. 194 Договора не должна ин терпре­тироваться в смысле сокращения прав государств-членов в отношении их собственного обеспечения энсргорссурсами, в частности в тех ситуациях, когда оно может быть под угрозой.

Стоит тем не менее отметить, что в соответствии со ст. 347 ДФЕС го­сударе іва-члены, принимающие меры, необходимые для их собственного обеспечения энергоресурсами, в сложных ситуациях должны консульти­роваться со своими партнерами.

вела к необходимости принятия мер в сфере энергетики, в частности, для обеспечения бесперебойных поставок газа¹.

Необходимо обратить внимание на другой важный для настоящего исследования факт, который напрямую касается отношений ЕС с Россией в сфере энергетики и выражается в полном отсутствии регулирования внешнеполитических аспектов энергетической политики ЕС. Действи­тельно, ст. 194 ДФЕС не упоминает данного аспекта энергетической по­литики ЕС, что, как следствие, не предполагает возможности органов власти ЕС принимать внешнеполитические решения в сфере энергетики. Это довольно странно, так как энергетическая политика такого интегра­ционного объединения, как ЕС. которое зависимо от поставок энергоно­сителей из третьих по отношению к ЕС стран, не может осуществляться в отрыве от ее внешнеполитического аспекта. На практике органы власти ЕС наряду с государствами-членами принимают участие в решении внешнеполитических вопросов в сфере энергетики.

Таким образом, в новом учредительном акте прослеживается обнов­ление энергетической политики и энергетического права ЕС. Если евро­пейская учредительная власть даже в рамках ДФЕС не учла всех аспектов энергетической политики и права, то все же стоит обратить внимание на то, что такой аспект, как связь энергетического права с экологическим правом, в частности его взаимодействие с принципами устойчивого раз­вития. получил в новом учредительном Договоре свое наиболее совер­шенное развитие. Также стоит отметить, что принцип бесперебойных поставок энергоносителей получил в новом тексте свое наиболее точное выражение. Таким образом, право и политика ЕС в сфере энергетики раз­виваются в направлении все большей интеграции и совершенствования.

Отдельным аспектом энергетической политики ЕС, как было сказано выше, была и остается атомная энергетика. Более того, данная отрасль энергетики обладает наиболее совершенным и сложным правовым регу­лированием.

Важность атомной энергетики в ЕС обусловлена тем. что в отличие от других отраслей (например, газовой) она обладает помимо регулиро­вания вторичным правом ЕС обширной базой положений учредительного права. Иначе говоря. Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии (Договор об учреждении ЕСАЭ) во всей своей сово­купности является первоисточником энергетического права ЕС в сфере атомной энергетики, о чем свидетельствует название данного учреди­тельного акта.

В соответствии с вступительными положениями первого раздела дан­ного учредительного акта создается Сообщество по атомной энергии (ЕВРАТОМ) (ст. I), которое призвано:

а) развивать исследовательскую работ)' и распространят), техниче­ские знания;

б) разрабатывать единые нормы безопасности для защиты здоровья трудящихся и всего населения и следить за их исполнением;

в) упрощать инвестиционный режим и обеспечивать, поощряя ини­циативу предприятий, создание установок для фундаментальных иссле­дований. необходимых для развития атомной энергетики в Сообществе;

г) следить за регулярным и справедливым снабжением потребителей в Сообществе ядерным топливом и рудой;

я) таран тировать путем надлежащего контроля неиспользование ядерных материалов на другие цели, кроме тех, для которых они предна­значены;

е) использовать право собственности, которое признается, на владе­ние специальными расщепляющимися материалами;

ж) обеспечить широкий сбыт и доступ к лучшим техническим средст­вам путем создания общего рынка специального оборудования и матери­ально-технического обеспечения, свободного движения капиталов для инвестиций в атомные отрасли, а также путем свободного выбора места работы специалистами внутри Сообщества;

з) устанавливать с другими странами и международными организа­циями все возможные связи, содействующие прогрессу в мирном исполь­зовании атомной энергии (ст. 2).

Как отмечается в цитированных выше положениях Договора об уч­реждении ЕСАЭ, Евратом призван реализовывать данные цели в отноше­нии так называемого мирного атома, т.с. в основном в отношении энерге­тических аспектов атомной промышленности (исключением является, например, использование атома в медицине или в исследовательских це­лях). Таким образом, атомная энергетика в энергетическом праве ЕС за­нимает привилегированное положение, так как ни одна другая отрасль энергетики не обладает собственным учредительным актом.

Как следствие, за более чем полувековую историю существования Договора об учреждении ЕСАЭ вторичное право ЕС в сфере атомной энергетики, обладая в качестве юридического основания более чем дву­мястами положениями рассматриваемого учредительного акта, выросло в геометрической прогрессии. Именно европейское энергетическое право в сфере атомной энергетики является наиболее сложным и объемным бло­ком норм и актов права ЕС, что является закономерным результатом об­ширного блока учредительных положений но атомной энергетике.

Также стоит обратить внимание и на тот факт, что вторичное право ЕС в сфере атомной энергетики в отличие от других сфер энергетическо­го нрава ЕС стало формироваться намного раньше, что также свидетель-

ствуст о том. что наличие или отсутствие положений учредительных ак­тов ЕС в той или иной отрасли права ЕС нс является условием ее форми­рования. Действительно, первые акты вторичного нрава в сфере атомной энергетики появились уже в начале 60-х гг. прошлого века¹, тогда как правовое регулирование других сфер сформировалось позднее, что объ­ясняется отсутствием на тот период положений в учредительных актах, посвященных другим сферам энергетики.

1.3.