§ 1. Организационно-правовые основы механизма кадрового обеспечения как инструмента современной кадровой политики субъектов контрольнонадзорной деятельности

Таким образом, совершенствование механизма кадрового обеспечения контрольно-надзорных органов является важнейшей стратегической задачей в условиях проведения реформы контрольно-надзорной деятельности.

Представляется целесообразным начать исследование с анализа существующих научных подходов к понятию «механизм реализации государственной кадровой политики» и его сущности в системе государственного управления, так как составной частью государственной кадровой политики является кадровая политика в системе государственной гражданской службы, в том числе кадровая политика в контрольно-надзорных органах.

Г осударственная кадровая политика, являясь составной частью государственной политики в сфере управления человеческими ресурсами, развития трудовых и кадровых ресурсов, наряду с другими видами механизмов включает в себя механизм формирования государственной кадровой политики и механизм ее реализации, осуществляющий переход концепций и программ государственной кадровой политики из теоретической плоскости в практическую деятельность.¹

В научной литературе существует несколько различных подходов к определению механизма реализации государственной кадровой политики и выделению его сущности.

Так, В.В. Черепанов определяет механизм реализации государственной кадровой политики как многокомпонентное явление, состоящее из систем кадрового обеспечения, государственных структур (учреждений и организаций), а также мероприятий, посредством которых реализуется кадровая политика. ^{[169] [170] [171]}

В свою очередь, В.И. Лукьяненко обращает внимание на направленность системы кадрового обеспечения на осуществление реформ и отмечает, что она находит свое отражение в концепции государственной кадровой политики, имеет

-э

свою законодательную базу, а также служит основой кадровой работы.

Профессор В.М. Анисимов полагает, что механизм кадровой политики в системе государственного управления включает в себя систему учреждений и мер (правовых, административно-организационных, социально-экономических, культурно-воспитательных), осуществление которых приводит к активизации кадровой политики.¹

По мнению Т.В. Щукиной, под механизмом реализации государственной кадровой политики следует понимать определенную систему, позволяющую осуществлять движение кадровых процессов в заданном направлении. Кроме того, указанный механизм имеет конкретную правовую основу и представляет собой совокупность организационных мероприятий, способствующих формированию кадрового потенциала, ротации кадров и повышению результативности прохождения государственной службы.^{[172] [173]}

Представляется справедливым мнение, согласно которому механизм реализации государственной кадровой политики определяют как кадровую деятельность субъектов кадровой политики (государственных органов, государственных организаций (учреждений), кадровых служб и уполномоченных должностных лиц), базирующуюся на концептуальной и нормативной правовой основе государственной кадровой политики, реализуемую посредством кадровоуправленческого процесса (специальных способов, мер и технологий) и направленную на объект кадровой политики (кадры). Указанная точка зрения определяет не только структуру, но и содержание государственной кадровой политики, что способствует сближению различных подходов по данному вопросу.^[174]

В рамках механизма реализации государственной кадровой политики выделяют следующие его составляющие:

- нормативно-правовое обеспечение государственной кадровой политики, в рамках которого органы государственной власти уполномочены осуществлять разработку законопроектов и подзаконных актов, их принятие и отмену;

- организационное обеспечение государственной кадровой политики, которое включает в себя все аспекты подбора и расстановки кадров, их дополнительного профессионального образования, проведения аттестации и формирования кадрового резерва, а также систему органов управления, реализующих полномочия по координации и контролю за осуществлением кадровой деятельности на различных уровнях власти;

- научно-информационное обеспечение государственной кадровой политики, которое предполагает разработку методологических основ, понятийнокатегориального аппарата, системы индикаторов кадрового потенциала и прогнозирования кадровых изменений, а также формирование банка данных;

- учебно-методическое обеспечение государственной кадровой политики, которое должно обеспечивать подготовку, профессиональную переподготовку и повышение квалификации кадрового состава.¹

Итак, механизм реализации государственной кадровой политики может эффективно функционировать только при наличии научно обоснованной концепции развития современной государственной кадровой политики; правовых, организационных, научно-информационных и учебно-методических ее основ; системы органов управления, осуществляющих реализацию государственной кадровой политики на различных уровнях власти.^{[175] [176]}

Следует отметить, что одним из направлений механизма реализации государственной кадровой политики является осуществление кадровой политики в системе государственной гражданской службы, при этом достижение целей и решение задач кадровой политики в указанной системе происходит посредством реализации механизма кадрового обеспечения государственных органов, в том числе осуществляющих контрольно-надзорные полномочия.

В настоящее время на законодательном уровне отсутствует правовое определение термина «механизм кадрового обеспечения федеральных контрольно-надзорных органов исполнительной власти». В научной литературе представлены лишь различные подходы к определению категории «механизм кадрового обеспечения».

Под механизмом кадрового обеспечения понимается совокупность методов и форм процесса реализации системы кадрового обеспечения, которому присущи фрагментарность и детализированность, способствующие оптимальному выбору инструментов для решения конкретных задач по формированию кадрового состава организации.¹

Эффективность реализации механизма кадрового обеспечения напрямую зависит от организованной системы работы с кадрами. Поэтому механизм кадрового обеспечения в системе государственной службы рассматривается как единый комплекс взаимосвязанных между собой организационных, технических и правовых действий, направленных на реализацию кадровой политики, а также структурированных по группам элементов, к которым относятся: организация работы с кадрами, непосредственное осуществление работы с кадрами, подготовка кадров; правовая и социальная защита кадров.^{[177] [178] [179]}

К основным направлениям реализации механизма кадрового обеспечения государственной службы относят: поступление на государственную службу, порядок ее прохождения и прекращения; профессиональную переподготовку и повышение квалификации государственных служащих; правовой и социальный статус государственных служащих; способы поощрения и меры ответственности государственных служащих; пенсионное обеспечение государственных

3

служащих .

При анализе и оценке механизма кадрового обеспечения государственной службы необходимо учитывать решение нескольких взаимосвязанных проблем. Во-первых, уровень обеспечения квалифицированными кадрами государственных органов. Во-вторых, формирование качественного кадрового состава гражданских служащих и его оптимизации путем пополнения, обновления и ротации кадров;

развития современных профессиональных качеств в результате непрерывного профессионального роста (профессиональной переподготовки и повышения квалификации), самообразования и самоорганизации.

С учетом вышеизложенного представляется возможным сформулировать следующее определение: механизм кадрового обеспечения федеральных контрольно-надзорных органов исполнительной власти - это комплекс форм, методов и средств кадровой работы, используемый в процессе формирования и профессионального развития кадрового состава этих органов и направленный на достижение стратегических целей кадровой политики, закрепленных в ведомственном нормативном акте каждого из указанных органов власти.

Указанное определение необходимо законодательно закрепить в статье 2 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и в проекте Федерального закона «Об основах государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации», внеся в них соответствующие изменения.

Из предложенного определения можно выделить следующие характерные признаки, присущие механизму кадрового обеспечения федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контрольно-надзорные полномочия:

1. Механизм кадрового обеспечения контрольно-надзорных органов представляет собой комплекс форм, методов и средств кадровой работы, реализация которого осуществляется посредством применения различных кадровых технологий работы с кадровым составом.

2. Эффективное использование комплекса форм, методов и средств кадровой работы обеспечит формирование профессионального кадрового состава контрольно-надзорных органов и его непрерывное профессиональное развитие.

3. Механизм кадрового обеспечения контрольно-надзорных органов выступает основным способом достижения стратегических целей и решения практических задач кадровой политики.

В научных работах под мероприятиями по кадровому обеспечению государственных органов понимают определение потребностей государственных органов в кадрах; отбор и подготовку кандидатов на должности государственной службы; взаимодействие с образовательными учреждениями, осуществляющими подготовку, профессиональную переподготовку и повышение квалификации должностных лиц государственных органов; ведение статистического и персонального учета государственных служащих; информационно-правовое обеспечение деятельности государственных органов; методическое и

организационное обеспечение психологического сопровождения различных видов государственной деятельности; создание нормативной базы прохождения государственной службы в органах власти; контроль исполнения нормативных правовых актов о служебной деятельности; аттестацию служащих и присвоение им классных чинов; мобилизационную работу; работу по защите государственной тайны и секретного делопроизводства; наградную работу и т.д.^[181]

Представляется целесообразным рассмотрение организационно-правовых основ механизма кадрового обеспечения контрольно-надзорных органов путем анализа порядка осуществления кадровой работы по формированию кадрового состава этих органов посредством использования различных кадровых технологий.

Так, в соответствии с частью 1 статьи 44 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» под кадровой работой, в том числе и в сфере контрольно-надзорной деятельности, понимается: формирование кадрового состава в целях замещения должностей государственной гражданской службы; формирование кадрового резерва и работа по его эффективному использованию; подготовка проектов актов государственного органа, связанных с поступлением на государственную гражданскую службу, порядком ее прохождения и прекращения; процедура оформления и выдачи служебных удостоверений государственных гражданских служащих; процесс ведения реестра государственных гражданских служащих в государственном органе; процесс ведения трудовых книжек государственных гражданских служащих; процесс ведения личных дел государственных гражданских служащих; организация работы по заключению договоров о целевом приеме и договоров о целевом обучении; организация и обеспечение проведения конкурсов на замещение вакантных должностей государственных гражданских служащих; организация и обеспечение проведения аттестации государственных гражданских служащих; организация и обеспечение проведения квалификационных экзаменов государственных гражданских служащих; организация получения дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих; обеспечение должностного роста государственных гражданских служащих; обеспечение работы комиссии по урегулированию конфликтов интересов; организация и обеспечение проведения служебных проверок; организация процесса проверки достоверности представляемых гражданином персональных данных и иных сведений при поступлении на гражданскую службу, в том числе процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную тайну; организация процесса проверки сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также соблюдения гражданскими служащими ограничений, установленных федеральным законодательством; проведение консультаций гражданских служащих по правовым и иным вопросам гражданской службы; подготовка и внесение представителю нанимателя предложений о совершенствовании законодательства о государственной гражданской службе.

Следует отметить, что законодатель, хотя и отразил достаточно длинный перечень составных элементов кадровой работы, при этом не учитывает настоящих реалий, которые под воздействием современных потребностей общества и государства сформировались в служебной деятельности государственных органов. Поэтому указанный перечень не следует считать актуальной версией и полагать, что он носит исчерпывающий характер. Так, учитывая современную специфику и направления реформирования системы государственной службы и сферы контрольно-надзорной деятельности, в часть 1 статьи 44 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» необходимо внести изменения, дополнив ее пунктами следующего содержания:

«20. обеспечение применения системы мотивации государственных гражданских служащих, включающую в себя материальные и нематериальные меры воздействия; 21. обеспечение применения технологий привлечения, отбора и адаптации кандидатов на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы; 22. обеспечение применения технологий «кадрового лифта» и карьерных траекторий; 23. обеспечение применения методики оценки квалификации и профессиональных качеств государственных гражданских служащих; 24. обеспечение применения методики эффективности и результативности деятельности государственных гражданских служащих; 25. обеспечение применения системы профессионального развития компетенций государственных гражданских служащих».

Следует отметить, что совершенствование методов кадровой работы как способа управления кадрами оказывает непосредственное влияние на развитие кадровых технологий, которые формируют показатели результативности профессиональной деятельности кадрового состава конкретных государственных органов.^[182]

В научной литературе представлены несколько точек зрения на определение термина «кадровые технологии».

В системе государственной службы кадровые технологии рассматриваются как комплекс задач управления кадровым составом государственного органа. Так, А.И. Турчинов рассматривает кадровые технологии в качестве средств управления качественными и количественными показателями персонала, способствующих достижению поставленных целей организации.¹

По мнению К.О. Магомедова, кадровые технологии представляют собой институт процесса эффективного управления кадрами государственных органов власти и практический показатель процесса оптимизации различных процедур кадровой работы.^{[183] [184] [185]}

Вместе с тем, кадровые технологии служат средством реализации управленческих действий, позволяющих определять уровень соответствия личностных и профессиональных качеств работников занимаемой должности и

-э

потребностям организации.

Применительно к сфере контрольно-надзорной деятельности под кадровыми технологиями предлагается понимать различные процедуры, составляющие содержание кадровой работы, направленные на управление качественными и количественными характеристиками кадрового состава контрольно-надзорных органов.

Применительно к прохождению государственной гражданской службы в контрольно-надзорном органе использование кадровых технологий регламентировано положениями Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». К их числу относят:

- конкурс, по результатам которого происходит поступление гражданина на государственную гражданскую службу в целях замещения должности или замещения иной должности государственной гражданской службы (статья 22 указанного Федерального закона);

- испытание, которое устанавливается на срок от одного месяца до одного года в целях проверки соответствия замещаемой должности, при заключении служебного контракта с гражданином, впервые поступающим на государственную гражданскую службу (статья 27 указанного Федерального закона);

- аттестация, которая проводится один раз в три года в целях установления соответствия гражданского служащего замещаемой им должности гражданской службы (статья 48 указанного Федерального закона);

- квалификационный экзамен, который проводится в целях оценки профессионального уровня гражданского служащего по его инициативе в срок не позднее чем через три месяца после дня подачи им соответствующего письменного заявления о присвоении классного чина гражданской службы (статья 49 указанного Федерального закона);

- должностной регламент, в соответствии с которым государственный гражданский служащий осуществляет свою профессиональную деятельность, ведь указанный документ является частью административного регламента государственного органа и утверждается представителем нанимателя (статья 47 указанного Федерального закона);

- кадровый резерв, который формируется из числа государственных гражданских служащих в целях замещения должностей гражданской службы различных уровней власти и управления (статья 64 указанного Федерального закона);

- ротация, которая осуществляется путем назначения государственных гражданских служащих на иные должности гражданской службы в целях повышения эффективности гражданской службы и противодействия коррупции (статья 60.1 указанного Федерального закона).

Согласно Указу Президента РФ от 07 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»¹ предусматривается применение такой кадровой технологии, как формирование кадровых резервов посредством отбора, подготовки и карьерного роста кандидатов на замещение должностей гражданской службы и их активное практическое использование.

С научно-практической и функциональной точек зрения кадровый резерв рассматривается как наиболее подготовленная и перспективная в служебном отношении, обладающая высоким профессиональным, морально-волевым, интеллектуальным потенциалом часть государственных служащих, сформированная в конкурсном или ином порядке в целях их подготовки (повышения квалификации, профессиональной переподготовки) и последующего замещения должностей гражданской службы в порядке должностного роста.^{[186] [187]}

В соответствии со статьей 64 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» кадровый резерв формируется на двух уровнях власти: федеральном и региональном (на уровне субъекта РФ).

На федеральном уровне предусмотрено формирование двух видов кадрового резерва:

1) федерального кадрового резерва, который формируется федеральным государственным органом по управлению государственной службой для замещения должностей федеральной гражданской службы высшей, главной и ведущей групп;

2) кадрового резерва федерального государственного органа, который формируется соответствующим представителем нанимателя.

Следует отметить, что ранее, в связи с отсутствием федерального нормативно-правового акта, регулирующего порядок формирования кадрового резерва государственного органа, в научной литературе рассматривались многочисленные подходы к принципам, механизмам формирования и практического использования данного кадрового резерва.

Сложившийся правовой пробел был устранен Указом Президента РФ от 01 марта 2017 г. № 96 «Об утверждении Положения о кадровом резерве федерального государственного органа»¹ (далее - Положение), в котором регламентированы различные аспекты формирования кадрового резерва государственного органа, в том числе осуществляющего контрольно-надзорные полномочия: цели, принципы, порядок формирования и порядок работы с этим резервом.

Согласно пункту 2 Положения формирование кадрового резерва государственного органа, в том числе контрольно-надзорного, происходит в целях обеспечения равного доступа граждан к федеральной государственной гражданской службе, своевременного замещения должностей этой службы, содействия должностному росту гражданских служащих и формирования высокопрофессионального кадрового состава.

В соответствии с пунктом 3 Положения принципами формирования кадрового резерва федерального государственного органа исполнительной власти, в том числе осуществляющего контрольно-надзорные полномочия, выступают:

1) гласность при формировании кадрового резерва;

2) соблюдение равенства прав гражданских служащих (граждан) при включении в кадровый резерв;

3) добровольность включения гражданских служащих (граждан) в кадровый резерв;

4) взаимосвязь должностного роста с результатами оценки

профессионализма и компетентности гражданских служащих;

5) объективность оценки профессиональных и личностных качеств гражданских служащих (граждан), претендующих на включение в кадровый резерв; ^{[188] [189]}

6) приоритетность формирования кадрового резерва на конкурсной основе;

7) учет текущей и перспективной потребности в замещении должностей федеральной гражданской службы в конкретном органе;

8) персональная ответственность руководителя органа за качество отбора гражданских служащих (граждан) для включения в кадровый резерв и создание условий для их должностного роста.

В силу пункта 8 Положения включению в кадровый резерв контрольнонадзорного органа подлежат:

1) граждане - по результатам конкурса на включение в кадровый резерв и конкурса на замещение вакантной должности федеральной гражданской службы;

2) гражданские служащие - к ним применяются аналогичные основания для включения в кадровый резерв, что и к гражданам, но существуют также дополнительные основания: по результатам аттестации и в результате увольнения с федеральной гражданской службы, в случаях, предусмотренных действующим законодательством (например, по решению представителя нанимателя в случае сокращения должностей гражданской службы в государственном органе).

На каждого гражданского служащего (гражданина), включаемого в кадровый резерв контрольно-надзорного органа, должна быть подготовлена специальная справка по утвержденной Правительством РФ форме (пункт 44 Положения). Вместе с тем, сведения о гражданских служащих (гражданах), включенных в кадровый резерв контрольно-надзорного органа, должны быть размещены на официальном сайте этого органа и информационной системы в области государственной службы в сети «Интернет» (пункт 47 Положения).

Кроме того, гражданский служащий (гражданин), состоящий в кадровом резерве этого органа, должен проходить профессиональное развитие в соответствии с утвержденным индивидуальным планом (пункт 48 Положения).

Таким образом, принятие данного Положения следует считать эффективной мерой по совершенствованию административно-правового регулирования кадрового обеспечения федеральных контрольно-надзорных органов исполнительной власти, регламентирующей основные правовые и организационные вопросы формирования кадрового резерва этих органов.

Однако, рассматриваемое Положение не регулирует порядок формирования федерального кадрового резерва и работы с ним, и это создает правовую коллизию между положениями части 11 статьи 64 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и Указом Президента РФ от 01 марта 2017 г. № 96.

На региональном уровне (на уровне субъекта РФ) предусмотрено формирование:

1) кадрового резерва субъекта РФ, который формируется государственным органом по управлению государственной службой субъекта РФ для замещения должностей гражданской службы субъекта РФ высшей, главной и ведущей групп и состоит из гражданских служащих (граждан), включенных в кадровые резервы государственных органов субъекта РФ;

2) кадрового резерва государственного органа субъекта РФ, который формируется соответствующим представителем нанимателя.

В силу части 12 статьи 64 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» порядок формирования кадрового резерва субъекта РФ и кадрового резерва государственного органа субъекта РФ и их использование утверждается нормативно-правовым актом субъекта РФ (например, Указ Губернатора Нижегородской области от 14 января 2014 г. № 1 «Об утверждении Положения о порядке формирования кадрового резерва Нижегородской области и кадрового резерва государственного органа Нижегородской области и работы с ними»^[190]).

Таким образом, формирование кадрового резерва субъекта РФ и кадрового резерва государственного органа субъекта РФ осуществляется посредством административно-правового регулирования этой сферы на региональном уровне (на уровне субъекта РФ).

Следует отметить, что утвержденный субъектом РФ порядок формирования указанных кадровых резервов может не соответствовать порядку, изложенному в Указе Президента РФ от 01 марта 2017 г. № 96.

Так, приведем основные отличия между положениями, содержащимися в Указе Президента РФ от 01 марта 2017 г. № 96 и Указе Губернатора Нижегородской области от 14 января 2014 г. № 1 (таблица № 5, приложение № 1).

Из анализа указанных нормативных актов следует, что порядок формирования кадрового резерва федерального государственного органа отличается от порядка формирования кадрового резерва государственного органа субъекта РФ. Например, отсутствие в нормативном акте субъекта РФ (в Указе Губернатора Нижегородской области от 14 января 2014 г. № 1) таких основополагающих принципов, как гласность, приоритетность формирования кадрового резерва на конкурсной основе, а также взаимосвязь должностного роста гражданских служащих с результатами оценки их профессионализма и компетентности, влечет за собой возникновение коррупционных рисков при формировании кадрового резерва государственных органов субъекта РФ. В Указе Губернатора Нижегородской области от 14 января 2014 г. № 1 не предусмотрено положение о запрете на включение в кадровый резерв государственного служащего, имеющего дисциплинарное взыскание, что можно считать прямым нарушением принципа объективности оценки профессиональных и личностных качеств гражданских служащих (граждан), имеющих право претендовать на включение в кадровый резерв. Указ Президента РФ от 01 марта 2017 г. № 96 подробно регламентирует порядок проведения конкурса на включение в кадровый резерв, в связи с чем, в отличие от Указа Г убернатора Нижегородской области от 14 января 2014 г. № 1, не возникает необходимости использования норм иных нормативных актов. Порядок работы с кадровым резервом в федеральном государственном органе, в отличие от государственного органа Нижегородской области, включает в себя подготовку справки в электронном виде на каждого гражданского служащего (гражданина), включаемого в кадровый резерв, что с организационной точки зрения систематизирует и упрощает работу с кадровым резервом.

Таким образом, по итогам проведенного анализа отличительных особенностей, изложенных в таблице № 5 (приложение № 1), в целях унификации административно-правового регулирования порядка формирования кадрового резерва на федеральном и региональном уровнях представляется целесообразным приведение содержания Указа Губернатора Нижегородской области от 14 января в соответствие с положениями, предусмотренными Указом Президента РФ от 01 марта 2017 г. № 96.

Вместе с тем, одним из важных направлений совершенствования административно-правового регулирования порядка формирования кадровых резервов на региональном уровне является принятие на федеральном уровне нормативно-правовых актов, закрепляющих единую методику организации работы по формированию и эффективному использованию этих резервов, а также подготовки и дополнительного обучения лиц, включенных в данные резервы¹.

Следует отметить, что Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» не содержится нормы, посвященной резерву управленческих кадров, находящемуся под патронажем Президента РФ. Между тем именно данный резерв используется в большинстве случаев, когда необходимо подобрать высокопрофессионального кандидата на замещение вакантной должности государственной службы.

Работа по формированию резерва управленческих кадров стала осуществляться Правительством РФ и Администрацией Президента РФ в рамках исполнения перечня поручений Президента РФ от 1 августа 2008 г. № Пр-1573 . ^{[191] [192]}

Указом Президента РФ от 09 февраля 2013 г. № 126¹ утвержден порядок деятельности Комиссии при Президенте Российской Федерации по формированию и подготовке резерва управленческих кадров.

Данный резерв представляет собой базу данных высокопрофессиональных и перспективных сотрудников федеральных органов исполнительной власти, государственных органов субъектов Российской Федерации, а также государственных корпораций и организаций (их перечень определяется Правительством Российской Федерации), рекомендованных в установленном порядке руководителем соответствующего государственного органа и организации. Федеральный резерв управленческих кадров включает в себя три уровня:

1) высший уровень — руководящий состав государственных органов федерального и регионального уровней, а также государственных корпораций и организаций;

2) базовый уровень — руководители среднего уровня государственных органов федерального и регионального уровней, а также государственных корпораций и организаций;

3) перспективный уровень — государственные служащие, а также сотрудники государственных корпораций и организаций в возрасте до 35 лет.

При этом общая численность лиц, включенных в данный резерв, по состоянию на 10 апреля 2017 года составляет 1 997 человек, из них 396 резервистов в высшем уровне; 711 - в базовом уровне; 890 - в перспективном уровне.^{[193] [194] [195]}

По мнению профессора В.М. Анисимова, в Российской Федерации впервые осуществляется масштабная работа по формированию общероссийского резерва

-э

управленческих кадров . Однако представляется целесообразным внесение

соответствующих изменений в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» относительно установления взаимосвязи резерва управленческих кадров с таким правовым институтом гражданской службы, как кадровый резерв¹.

В настоящее время государственные органы, в том числе реализующие контрольно-надзорные полномочия, могут использовать так называемые инновационные кадровые технологии, которые представляют собой новые современные способы управления кадровым составом.

Под инновационной кадровой технологией понимается итоговый результат внедрения кадровой инновации, которая влечет за собой изменение кадровой работы объекта управления и получение социального, экономического, приростного или иного вида эффекта.^{[196] [197] [198]}

Вместе с тем кадровые инновации направлены на совершенствование кадрового потенциала и повышение эффективности кадровой работы государственных органов, что обуславливает наличие следующих инновационных кадровых технологий :

- аутплейсмент, предполагающий помощь в трудоустройстве увольняемых служащих и включающий в себя несколько основных процедур, к которым относятся: оказание поддержки увольняемому в разработке стратегии поиска новой работы, рекомендации по наиболее эффективному прохождению испытательного срока на новом рабочем месте;

- ассессмент, подразумевающий под собой разработанную стандартную систему многоаспектной оценки профессиональных и личностных качеств государственных служащих, которая используется в целях подбора, направления на дополнительное профессиональное обучение и развития кадрового состава;

- аутсорсинг, предполагающий передачу определенных функций государственных органов иным организациям или специалистам, например, создание информационных систем управления, подбор и профессиональное обучение кадров, обеспечение внедрения информационных технологий и т.п.;

- компетентностный подход, в рамках которого оценка профессионализма государственных служащих осуществляется не по их квалификации, а по компетенции, т.е. по оценке диапазона имеющихся профессиональных знаний, умений и навыков, которые возможно применять в других сферах деятельности;

- информационные технологии, к которым можно отнести, например, создание государственной автоматизированной информационной системы «Управление»¹, обеспечивающей сбор, учет и обработку данных государственных органов, осуществляющих контрольно-надзорные полномочия, по количеству проверок и выявленных правонарушений, объему финансовых средств, количеству контролеров.

В целом, кадровые технологии механизма кадрового обеспечения контрольно-надзорных органов, по своей сути, выступают в качестве содержательной части кадровой работы и выполняют определенные организационно-управленческие функции. Во-первых, они осуществляют прямое воздействие на качественные и количественные показатели кадрового состава государственных органов, осуществляющих контрольно-надзорные полномочия. Во-вторых, кадровые технологии определяют уровень соответствия личностных и профессиональных качеств работников замещаемой должности государственной службы. В-третьих, посредством их применения решаются задачи управления кадровым составом контрольно-надзорных органов.

В настоящее время в качестве основных проблем процесса формирования качественного кадрового состава государственных органов^{[199] [200], в том числе осуществляющих контрольно-надзорные полномочия, можно выделить: отсутствие единой системы управления кадровым составом (отсутствие стандартов деятельности и отсутствие мер по обеспечению применения современных кадровых технологий); отсутствие инструментов ответственности и контроля за принятыми кадровыми решениями; отсутствие необходимой компетенции работников кадровых служб государственных органов.}

В части 1 статьи 60 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» закреплены основные принципы формирования кадрового состава государственной гражданской службы, которые включают:

1. Назначение на должность гражданских служащих с учетом их профессиональных заслуг в служебной деятельности и деловых качеств.

Указанный принцип был заимствован из практического опыта зарубежных стран (США и Англии), где он называется «мерит-систем», а система государственной службы там именуется «меритократией», т.е. властью заслуг и заслуженных людей.¹ Данный принцип предполагает строгий документационный учет кадровыми службами профессиональных заслуг гражданских служащих и их деловых качеств.

2. Совершенствование профессионального мастерства служащих.

«Профессиональное мастерство» является новой категорией, используемой

в содержании рассматриваемого Федерального закона, но не имеющей официального толкования. Предполагается, что введение указанного принципа формирования кадрового состава направлено на дополнение одного из базовых принципов гражданской службы «профессионализма и компетентности государственных служащих».^{[201] [202] Совершенствование профессионального мастерства гражданских служащих предполагает их непрерывное профессиональное развитие, а также ротацию, оценку результатов профессиональной деятельности посредством прохождения аттестации и сдачи квалификационного экзамена.}

Вместе с тем часть 2 статьи 60 указанного Федерального закона выделяет приоритетные направления формирования кадрового состава государственной гражданской службы, к которым относятся: подготовка специализированных кадров для гражданской службы и прохождение ими дополнительного профессионального обучения в соответствии с программами профессионального развития; оказание содействия должностному росту гражданских служащих на конкурсной основе; проведение ротации гражданских служащих; формирование на конкурсной основе кадрового резерва и его дальнейшее эффективное использование; проведение аттестации и квалификационного экзамена гражданских служащих в целях оценки результативности их профессиональной деятельности; применение современных кадровых технологий.

Кроме того, помимо законодательно закрепленных направлений по формированию кадрового состава государственной службы, в научной литературе рассматриваются различные пути по его качественному укреплению, к числу которых можно отнести:

1. Обеспечение на основе конкурса равного доступа граждан РФ к государственной службе (на основе применения различных кадровых технологий более тщательный отбор наиболее подготовленных и перспективных работников).

2. Повышение профессионализма служащих (обеспечение непрерывного профессионального образования и учет его результатов в карьерном росте).

3. Оптимизация кадрового состава (более рациональное распределение кадров на основе анализа профессионально-личностных качеств работников с учетом их интересов и потребностей государственного органа).

4. Создание системы социально-правовой защиты служащих (обеспечение более высокой оплаты труда в соответствии со степенью ответственности, стимулирование качества и эффективности служебной деятельности).

5. Создание позитивного имиджа государственной службы (повышение доверия к ней со стороны граждан, обеспечение контроля со стороны гражданского общества).

6. Формирование у служащих чувства гражданского долга и персональной ответственности за выполняемую служебную деятельность.¹

Практическая реализация указанных мер позволит обеспечить стабильность кадрового состава с учетом соблюдения баланса интересов контрольнонадзорного органа и его служащих.

Следует также отметить, что при осуществлении функций государственного органа не исключается возможность возникновения коррупционных рисков. Основой обеспечения эффективной реализации кадровой стратегии, наряду с организацией неукоснительного исполнения законодательных актов и управленческих решений в области противодействия коррупции, выступает деятельность по профилактике коррупционных правонарушений посредством выработки у гражданских служащих нетерпимого отношения к коррупции и понимания неотвратимости наказания за совершение коррупционных правонарушений.^{[203] [204] [205]}

В связи с чем при формировании кадрового состава контрольно-надзорных органов особое внимание должно уделяться проводимой кадровыми службами антикоррупционной воспитательной работе. Так как данная деятельность кадровых служб является одной из ключевых мер по профилактике коррупционных правонарушений, ее исполнение должно находиться на особом контроле. Поэтому в целях совершенствования антикоррупционных механизмов в системе гражданской службы планируется разработка и применение методики оценки эффективности деятельности кадровых служб федеральных органов исполнительной власти, в том числе осуществляющих контрольно-надзорные

-э

полномочия, по профилактике коррупционных правонарушений .

В целом эффективное применение принципов, приоритетных направлений по формированию и путей по укреплению кадрового состава способно решить главную проблему в сфере контрольно-надзорной деятельности - формирование профессионального и компетентного аппарата гражданских служащих контрольно-надзорных органов.

Особый научный интерес представляет статистическое исследование современного количественного и качественного состояния кадрового состава федеральных органов исполнительной власти, в том числе осуществляющих контрольно-надзорные полномочия.

Анализ будет осуществляться на основании официальных данных по состоянию на 1 октября 2016 г.^[206] и охватывать следующие количественные и качественные характеристики кадрового состава федеральных органов исполнительной власти: численность, пол, возраст, уровень образования.

По численности, полу и уровням управления кадровый состав федеральных органов исполнительной власти представлен в таблице № 6 (приложение № 1). В федеральных государственных органах исполнительной власти трудится 416812 человек. При этом большая часть кадрового состава представлена сотрудниками женского пола (70,8 %), мужчин меньше более чем в 2 раза (29,2 %). На федеральном уровне количество женщин в органах исполнительной власти ненамного превышает количество мужчин, разница между ними составляет 13,8 %. А на региональном уровне в указанных органах наблюдается существенное преимущество женщин (71,9 %) по сравнению с мужчинами (28,1 %).

Возрастная характеристика государственных служащих федеральных органов исполнительной власти представляет собой следующую картину, отраженную в таблице № 7 (приложение № 1). В федеральных государственных органах исполнительной власти процент молодых специалистов в возрасте до 30 лет составляет 22,9 %; от 30 до 39 - 34,5 %. Работников предпенсионного и пенсионного возраста в федеральных государственных органах исполнительной власти: от 50 до 59 лет -17,8 %; от 60 до 65 лет - 2,7 %; старше 65 - 91 человек. На федеральном уровне в органах исполнительной власти молодых специалистов в возрасте до 30 лет - 23,2 %, а предпенсионного и пенсионного возраста от 50 до 59 лет - 20,3 %; от 60 до 65 лет - 5,9 %, старше 65 лет - 0,2 %. На региональном уровне в данных органах молодых специалистов (до 30 лет) меньше, чем на федеральном уровне - 22,8 %, а также меньше лиц предпенсионного и пенсионного возраста: от 50 до 59 лет - 17,6 %; от 60 до 65 лет - 2, 5%, старше 65 лет - 26 человек.

С точки зрения стажа кадровый состав федеральных органов исполнительной власти представлен в таблице № 9 (приложение № 1). В федеральных государственных органах исполнительной власти наибольшее количество государственных служащих имеет стаж от 1 5 до 25 лет - 21,8 %; от 1 года до 5 лет - 21,7 %. Опытных кадров, имеющих стаж работы 25 лет - 10,6 %. На федеральном уровне служащих в органах исполнительной власти со стажем работы от 1 года до 5 лет - 23,2 %; от 5 до 10 лет - 21,6 %; от 25 лет и более - 15,4%. На региональном уровне в данных органах 21,6 % лиц имеют стаж от 1 года до 5 лет; 22,1 % - стаж от 15 до 25 лет; 10,3 % - стаж 25 лет и более.

По уровню профессионального образования государственных служащих сложилась следующая ситуация, представленная таблице № 9 (приложение № 1). Высшего образования имеют 92,6 % государственных служащих федеральных государственных органов исполнительной власти, среди них процент лиц, имеющих ученую степень кандидата наук, составляет 0,9 %, а доктора наук - 0,1 %. На федеральном уровне в органах исполнительной власти показатель наличия высшего образования составляет 96,9 %, чуть меньше на региональном уровне - 92,3 %. Показатели наличия ученой степени у служащих на федеральном уровне в указанных органах выше (кандидатов наук - 6,6 %; докторов наук - 0,6 %), чем на региональном (кандидатов наук - 0,4 %; докторов наук - 71 человек).

Представленная статистическая информация позволяет прийти к следующим выводам относительно фактического состояния количественных и качественных характеристик кадрового состава федеральных органов исполнительной власти, в том числе осуществляющих контрольно-надзорные полномочия:

1. Общая численность государственных служащих предполагается достаточной для обеспечения служебной деятельности, однако представляется целесообразным уравновесить численность служащих женского и мужского пола.

2. Рассматривается необходимым привлечение к исполнению служебной деятельности молодых специалистов в возрасте до 35 лет, что, в свою очередь, позволит снизить показатели среднего возраста государственных служащих.

3. Предполагается необходимым сокращение существенного разрыва между показателями стажа работы до 1 года и от 1 до 5 лет.

4. Необходимо привлекать на государственную службу наибольшее число лиц, имеющих высшее образование, в том числе ученую степень кандидата или доктора наук (особенно на региональном уровне).

Таким образом, на основе анализа приведенных статистических данных, можно говорить о том, что основной кадровой задачей федеральных органов исполнительной власти, в том числе осуществляющих контрольно-надзорные полномочия, является непрерывное совершенствование количественных и качественных характеристик их кадрового состава.

В условиях реформирования сферы контрольно-надзорной деятельности практическая реализация механизма кадрового обеспечения находит отражение в процессе оптимизации структуры и количества контрольно-надзорных органов в результате их реорганизации, а также сокращения штатной численности кадрового состава.

Предполагается, что процесс оптимизации позволит устранить системную проблему в сфере контрольно-надзорной деятельности - дублирование контрольно-надзорных функций в отношении одного и того же объекта различными государственными органами¹.

По мнению министра РФ по вопросам открытого правительства М. Абызова, деятельность указанных контрольно-надзорных ведомств в рамках реформы может быть оптимизирована, а образующаяся в результате реорганизации экономия ресурсов, в том числе финансовых средств, может быть использована в целях повышение заработной платы инспекторского состава.^{[207] [208] [209]}

Следует отметить, что в соответствии с положениями Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предполагается создание в РФ специализированного органа - федерального государственного органа по управлению государственной службой. Каждый орган государственного управления должен иметь нормативно определенную компетенцию, обеспечивающую качественное выполнение

-э

функций государственного управления . В компетенцию федерального органа по управлению государственной службой входит: оказание методологической помощи государственным органам путем формирования справочника квалификационных требований к специальностям, направлениям подготовки, знаниям и умениям, необходимым для замещения должностей гражданской службы (часть 8 статьи 12 указанного Федерального закона); утверждение примерных должностных регламентов (часть 5 статьи 47 указанного Федерального закона); координация подготовки кадров для гражданской службы (часть 3 статьи 61 указанного Федерального закона); формирование федерального кадрового резерва (часть 2 статьи 64 указанного Федерального закона) и др.

Вместе с тем в части 6 статьи 71 указанного Федерального закона устанавливается, что до образования данного органа по управлению государственной службой его задачи и функции осуществляются соответствующими государственными органами.

Каждый государственный орган, в том числе каждый федеральный контрольно-надзорный орган исполнительной власти, имеет определенную организационную структуру, которая рассматривается как совокупность его подразделений, схема распределения между ними функций и полномочий, система этих подразделений, урегулированных нормами права. В структуре органа исполнительной власти выделяют пять видов структурных подразделений: руководство, которое включает в себя руководителя (главу, начальника, председателя), его первого заместителя и заместителей, членов коллегии; отраслевые структурные подразделения, которые по предметам своего ведения наделены распорядительными полномочиями по отношению к подчиненным объектам; функциональные структурные подразделения, которые специализируются на осуществлении определенных функций внутриаппаратного управления (например, отдел кадров, бухгалтерия) и не наделены распорядительными полномочиями; контрольно-надзорные структурные подразделения, которые призваны обеспечивать законность и дисциплину в деятельности аппарата органа исполнительной власти и подведомственных ему организаций (например, контрольно-ревизионные подразделения, диспетчерские и юридические службы); вспомогательные обслуживающие подразделения, которые не отражают специфики функций и полномочий органа исполнительной власти (например, канцелярия, архив, хозяйственные подразделения или отделы).^[210]

В настоящее время функции по управлению государственной службой и кадровому обеспечению контрольно-надзорных органов, как правило,

выполняются их функциональными структурными подразделениями - кадровыми службами. Представляется возможным проанализировать положение кадровых служб в структуре центрального аппарата контрольно-надзорных органов на примере федеральных органов исполнительной власти, представленных в таблице № 10 (приложение № 1).

Анализ нормативных документов, регламентирующих организацию деятельности кадровых служб указанных органов, позволяет сделать следующие выводы:

1. Наименование кадровой службы определяется самим контрольнонадзорным органом. Полагаем, что наиболее правильным наименованием кадровой службы является Управление государственной службы и кадров, которое соотносится с наименованием федерального органа по управлению государственной службой.

2. Различаются структура и численный состав кадровых служб, которые устанавливаются контрольно-надзорными органами с учетом их штатного расписания. Например, в Ространснадзоре в административное управление входит отдел государственной службы и кадров, по сути реализующий полномочия кадровой службы (аналогичная ситуация сложилась и в Роструде). В других контрольно-надзорных органах кадровые службы представлены в качестве самостоятельных структурных подразделений этих органов, что, с учетом объема кадровой работы, представляется более логичным.

Однако концентрация функций по кадровому обеспечению контрольнонадзорных органов только в рамках их кадровых служб способствует возникновению коррупционных рисков, например, замещению государственных должностей не на основании профессиональных способностей кандидатов, а в результате личных предпочтений должностных лиц указанных органов. Кроме того, кадровые службы не всегда способны надлежащим образом обеспечить не только комплектование органов, осуществляющих контрольно-надзорные полномочия, компетентными кадрами, но и организовать их непрерывное профессиональное образование в целях повышения эффективности служебной деятельности.

С учетом вышеизложенного в условиях проведения комплексной реформы контрольно-надзорной деятельности представляется целесообразным создание в федеральном органе по управлению государственной службой в качестве отраслевого структурного подразделения специального управления (департамента) по кадровому обеспечению федеральных контрольно-надзорных органов исполнительной власти (далее - Управление).

Целью создания данного Управления является обеспечение реализации в пределах предоставленной компетенции государственной кадровой политики в федеральных контрольно-надзорных органах исполнительной власти.

Задачами Управления выступают: централизованное управление кадровым обеспечением федеральных органов исполнительной власти, наделенных контрольно-надзорными полномочиями, а также осуществление специализированного контроля за деятельностью кадровых служб указанных органов.

Под функциями Управления следует понимать основные направления его деятельности, осуществление которых позволит решить поставленные перед ним задачи¹. Функции Управления предлагается рассматривать по аналогии с основными функциями органов исполнительной власти (государственного управления), к числу которых относят: информационное обеспечение деятельности, прогнозирование и моделирование, планирование, организация, распорядительство, руководство, координация, контроль и регулирование^{[211] [212].}

Для достижения поставленной цели и решения текущих задач Управление может осуществлять следующие функции:

1. Информационное обеспечение деятельности - сбор, получение, обработка и анализ информации от кадровых служб федеральных контрольно- надзорных органов исполнительной власти, которая необходима для осуществления деятельности Управления; составление и ведение единого реестра должностей государственной службы, необходимых для замещения компетентными кадрами.

2. Прогнозирование потребности в кадрах и совершенствовании кадрового потенциала контрольно-надзорных органов.

3. Планирование количественного состава государственных служащих, которые ежегодно будут проходить профессиональную переподготовку и повышение квалификации.

4. Организацию кадрового обеспечения контрольно-надзорных органов, прохождение государственной службы в органах, наделенных контрольно- надзорными полномочиями.

5. Распорядительство - текущее регулирование отношений, возникающих в процессе осуществления деятельности Управления (например, принятие решения о реализации необходимых мер по предотвращению конфликта интересов в деятельности контрольно-надзорных органов).

6. Руководство - установление общих правил и нормативов деятельности

Управления (например, обеспечение соблюдения государственными служащими органов, осуществляющих контрольно-надзорные функции, принципов

служебного поведения).

7. Координацию - согласование деятельности кадровых служб контрольно- надзорной органов для достижения поставленной цели и решения текущих задач Управления.

8. Контроль - осуществление контроля за качеством деятельности кадровых служб контрольно-надзорных органов.

9. Регулирование - определение порядка согласования кандидатуры претендента на замещение государственной должности в контрольно-надзорном органе; определение правил работы специальной комиссии по урегулированию конфликта интересов.

В рамках рассматриваемой инициативы предлагается проанализировать зарубежный опыт управления сферой кадрового обеспечения государственной службы. Так, в США создан специализированный государственный орган - Управление кадровой службы, которое решает целый комплекс вопросов в сфере организации кадровой деятельности различных государственных органов, осуществляет подбор и отбор кандидатов для работы на соответствующих государственных должностях. В Канаде действует Комиссия по вопросам государственной службы, которая реализует исключительные полномочия по назначению лиц на государственную должность или контролю за внутренними назначениями в системе государственной службы, проводит служебные ревизии. В Великобритании решением кадровых вопросов государственной службы занимается непосредственно министр по делам государственной службы. В Японии осуществляет работу Палата по делам персонала при Кабинете министров - специализированный, созданный на уровне министерств, государственный орган, который проводит конкурсы и экзамены, назначает и увольняет государственных служащих, направляет на профессиональное обучение, применяет взыскания и защищает их интересы, осуществляет контроль за их служебным положением.^[213]

Таким образом, в настоящее время в зарубежных странах созданы и успешно функционируют государственные органы, наделенные специальным статусом и исключительными полномочиями в решении различных кадровых вопросов государственной службы. В результате своей деятельности указанные органы не только минимизируют возникновение коррупционных рисков в сфере государственного управления, но и эффективно реализуют свои полномочия по обеспечению компетентными кадрами различные государственные органы, что, в свою очередь, повышает профессиональный уровень государственной службы в целом.

На основании вышеизложенного следует признать обоснованной и целесообразной необходимость создания в России федерального органа по управлению государственной службой, специальное структурное подразделение которого бы на централизованных началах могло осуществлять регулирование в сфере кадрового обеспечения федеральных контрольно-надзорных органов исполнительной власти и проводить контрольные мероприятия в отношении деятельности кадровых служб данных органов.

Подводя итог анализу положений текущего параграфа, следует отметить, что практическая реализация механизма кадрового обеспечения контрольно - надзорных органов является сложным, многофункциональным процессом, эффективность и результативность которого может быть достигнута только при единовременном комплексном осуществлении нормативно-правовых, организационных, научно-образовательных, экономических и материальнотехнических мероприятий в сфере контрольно-надзорной деятельности.

Одним из факторов, способствующих эффективной реализации механизма кадрового обеспечения федеральных контрольно-надзорных органов исполнительной власти, является совершенствование его административноправового регулирования путем разработки рекомендаций по повышению профессионального уровня государственных гражданских служащих данных органов.