§ 1. Правовое регулирование природопользования при реализации энергетических проектов

Рассмотренные в предыдущей главе особенности правового регулирования природопользования касались в основном базовых, природных объектов - вод, леса, недр. Но рассматривать традиционные отрасли природоресурсного права в отрыве от энергетических проблем, следовательно, рационального использования недр, энергосбережения, энергетической политики в целом невозможно.

С этой позиции правовое воздействие на модернизационную политику со стороны природопользования представляет собой сложный процесс осуществления правовой действительности в конкретной обстановке и конкретной правовой доминанте, обусловленной особенностями самого предмета правового регулирования. Например, мы не можем в силу скорости происходящих перемен в полной мере представить основные контуры новой биотехнологии, информационных технологий. Именно по причине быстрых и часто малопредсказуемых последствий научно-технических инноваций право обязано специфическими средствами стимулировать модернизацию экономики, создавая юридический "скелет" модернизации.

Проблемы охраны окружающей среды и рационального природопользования в топливно-энергетическом комплексе не новы для юридической науки, хотя и имеют важное значение. Этими вопросами занимались такие видные исследователи, как М.И. Васильева, П.Г. Лахно, А.К. Голиченков и др. По мнению М.И. Васильевой, энергетика как система видов деятельности, преобразующих природные ресурсы в энергию, решающим образом зависит от количественных, видовых, качественных характеристик природных ресурсов и законодательно установленных условий их использования.

--------------------------------

См.: Васильева М.И. Охрана окружающей среды в топливно-энергетическом комплексе (организация правового регулирования) // Энергетика и право. Вып. 2 / Под ред. П.Г. Лахно. М., 2009. С. 296 - 308; Она же. Природоресурсные факторы энергетики в российском законодательстве. М., 2010.

Правовой режим земельных участков, предоставленных для размещения энергетических объектов, определяется законами и подзаконными нормативными правовыми актами. Следует заметить: правовые режимы земельных участков, занимаемых объектами ТЭК, весьма разнообразны.

Существует проблема отграничения земель энергетики, занятых гидроэлектростанциями, от земель водного фонда. Согласно п. 2 ч. 1 ст. 102 ЗК РФ к землям водного фонда относятся земли, занятые гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах. Поэтому на практике возможны трудности с отнесением данных земельных участков к той или иной категории.

Субъектами прав на землю первого подвида являются организации и предприятия, осуществляющие строительство и эксплуатацию гидроэлектростанций, атомных станций и других электростанций, а субъектами прав на землю второго подвида - организации и предприятия, осуществляющие строительство и эксплуатацию линий энергетических сетей и связи. Земельные участки предоставляются им в постоянное (бессрочное) пользование и во временное пользование на период строительства. Трассы электросетей и линий связи зачастую прокладывают вдоль существующих сетей, дорог, границ полей севооборота.

Порядок предоставления земель для нужд энергетики (для строительства и последующего функционирования энергетических предприятий) характеризуется также следующими особенностями. В связи с тем что строительство (тем более функционирование) ТЭЦ, АЭС, гидроэлектростанций и других энергетических предприятий, как правило, осуществляется очередями, выделение земельных участков тоже происходит поочередно: сначала для строительства первой очереди, затем по окончании строительства первой очереди (а это иногда определяется несколькими годами) выделяются земли и для строительства второй очереди и т.д. До начала функционирования энергетического предприятия земельный участок выделяется дирекции его строительства. Именно дирекция выступает в начальной стадии субъектом права пользования земельным участком, выделенным для будущего энергетического предприятия.

Наиболее распространенными энергетическими объектами являются воздушные линии электропередачи, поэтому определение размера земельных участков для этих целей приобретает особое значение.

--------------------------------

СЗ РФ. 2003. N 33. Ст. 3276.

Земельное и природоресурсное законодательство составляет важнейший сегмент правового регулирования деятельности топливно-энергетического комплекса. По мнению М.И. Васильевой, земельная и другие природоресурсные отрасли права, регулирующие отношения по использованию и охране земли и иных природных ресурсов как основы жизни и деятельности, являются самостоятельными правовыми отраслями, включающими в себя и все нормы, регулирующие земельные и природоресурсные отношения в целях обеспечения деятельности объектов ТЭК. Такого рода цели имеют значение функциональных задач и в этом смысле характеризуют лишь отдельные, хотя и, безусловно, важные, направления действия правовых норм, не переходящих при этом в энергетическое законодательство как условную интеграцию нормативных правовых актов различной отраслевой принадлежности по признаку секторальной (хозяйственной) общности сферы существования регулируемых ими отношений .

--------------------------------

См.: Васильева М.И. Природноресурсовые факторы энергетики в российском законодательстве.

К числу базовых законов, обеспечивающих правовое регулирование энергетики, включая использование природных и энергетических ресурсов, относятся в первую очередь Закон РФ "О недрах", Федеральные законы от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" , от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" , от 27 июля 2010 г.

--------------------------------

СЗ РФ. 2003. N 13. Ст. 1177.

СЗ РФ. 2009. N 48. Ст. 5711.

СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4159.

На реализацию предусмотренных Энергетической стратегией требований энергосбережения и энергоэффективности при использовании энергетических ресурсов направлен Федеральный закон "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Согласно данному Закону под энергосбережением понимается реализация организационных, правовых, технических, технологических, экономических и иных мер, направленных на уменьшение объема используемых энергетических ресурсов при сохранении соответствующего полезного эффекта от их использования (в том числе объема произведенной продукции, выполненных работ, оказанных услуг). Энергетическая эффективность - характеристика, отражающая отношение полезного эффекта от использования энергетических ресурсов к их затратам, произведенным в целях получения такого эффекта, применительно к продукции, технологическому процессу, юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю.

Для достижения энергоэффективности и энергосбережения проводится энергетическое обследование, включающее сбор и обработку информации об использовании энергетических ресурсов в целях получения достоверной информации об их объеме, показателях энергетической эффективности, выявления возможности энергосбережения и повышения энергетической эффективности с отражением полученных результатов в энергетическом паспорте. Для выполнения названных работ заключается энергосервисный договор (контракт), предметом которого является осуществление исполнителем действий, направленных на энергосбережение и повышение энергетической эффективности использования энергетических ресурсов заказчика.

Для правового регулирования использования природных и энергетических ресурсов актуальна проблема совершенствования различных отраслей законодательства, посредством которых осуществляется правовое обеспечение топливно-энергетического комплекса.

Регулирование земельных отношений, связанных с размещением объектов, в частности трубопроводного транспорта, осуществляется нормами Гражданского кодекса РФ, Земельного кодекса РФ и другими нормативными правовыми актами. В связи с установлением разных форм собственности на земельные участки, в том числе частной, и распространением на земельные правоотношения норм гражданского законодательства на практике при необходимости приобретения земельных участков в целях размещения объектов транспорта возникают проблемы, связанные с определением цены. Кроме того, необходимо урегулировать вопросы определения конкретных сроков согласования землеотвода, возможных оснований отказа в предоставлении земельного участка, а также связанные с порядком расчета компенсаций (ущерба) при изъятии земель для целей размещения объектов транспорта, в том числе с порядком отчуждения земельных участков для государственных нужд.

Применительно к Закону РФ "О недрах" нерешенными остаются следующие проблемы:

- соблюдение требований, стимулирующих полную и комплексную отработку месторождений путем вовлечения в разработку глубоких горизонтов и прилегающих залежей;

- введение института конкурсов на право пользования недрами с инвестиционными условиями;

- обеспечение получения государством всего объема геологической информации, имеющейся у пользователя недр;

- уточнение и конкретизация порядка досрочного прекращения права пользования недрами;

- санкционирование возможного отступления от уровней добычи полезных ископаемых, установленных лицензией и (или) техническим проектом на разработку месторождения полезных ископаемых (в пределах, предусмотренных проектом на разработку).

Для правового регулирования использования природных и энергетических ресурсов в ТЭК необходимо принятие Закона "О добыче, переработке и транспортировке по магистральным трубопроводам нефтяного сырья и продуктов его переработки" в целях создания правовых основ экономических отношений в сфере нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей промышленности, включая вопросы транспортировки по магистральным трубопроводам нефтяного сырья и продуктов его переработки. Законопроектом предусматриваются следующие права и обязанности юридических и физических лиц, осуществляющих деятельность в указанной сфере:

- обязанность по развитию организациями нефтяного комплекса базовых проектов в сферах добычи, переработки и транспортировки по магистральным трубопроводам нефтяного сырья и продуктов его переработки;

- право изменения объемов добычи нефтяного сырья в зависимости от складывающейся на рынке ценовой конъюнктуры;

- обязанность публичного раскрытия организациями нефтяного комплекса перечня информации о своей деятельности;

- обязанность по выполнению требований в области охраны окружающей среды и обеспечению промышленной безопасности опасных производственных объектов при проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации нефтедобывающих производств, объектов переработки и транспортировки нефтяного сырья и продуктов его переработки;

- право доступа (включая подключение) организаций, осуществляющих добычу и переработку нефти, к магистральным нефте- и нефтепродуктопроводам и др.

Правовое обеспечение использования природных и энергетических ресурсов для нужд населения и экономики в контексте Энергетической стратегии требует совершенствования и других законов и подзаконных нормативных правовых актов.

Для обеспечения использования природных и энергетических ресурсов, освоения сырьевой базы ТЭК, реализации других положений Энергетической стратегии, касающихся энерго- и ресурсосбережения, энергетической и экологической эффективности и т.д., важное значение имеют нормативно-правовые, налоговые, институциональные и иные условия.

Не менее важным и существенным условием реализации положений Энергетической стратегии в части использования природных и энергетических ресурсов для нужд населения и экономики является их оценка во взаимосвязи с другими основными документами стратегического и программно-целевого планирования. В первую очередь необходимо учитывать взаимосвязи в исследуемом контексте с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года, а также Долгосрочным прогнозом развития экономики России до 2030 года. Это обусловлено тем, что цели и этапы реализации Энергетической стратегии, включая использование природных и энергетических ресурсов, должны исходить из общей экономической и социальной стратегии государства. Кроме того, положения Энергетической стратегии должны быть увязаны с отраслевыми стратегиями и планами развития, в том числе в природоресурсной сфере, а также отдельных отраслях энергетики (газовой, нефтяной, атомной отраслях, электроэнергетике).

Применение системного комплексного подхода при анализе Энергетической стратегии позволяет оценить реальные условия использования природных и энергетических ресурсов для нужд населения и экономики, определить эффективность законодательно закрепленных механизмов реализации поставленных целей и задач в рамках данного направления, а также обосновать предложения по их совершенствованию.

Как показывает анализ Энергетической стратегии и Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года, их положения в области энергетики являются взаимосвязанными. В Концепции признается необходимость укрепления потенциала российского топливно-энергетического комплекса, его модернизации, развития ресурсной базы и инфраструктуры. Так же как и Энергетическая стратегия, Концепция базируется на взаимосвязи природоресурсной, экономической, социальной и экологической составляющих развития государства, признании энергетической отрасли в числе базовых отраслей промышленности, занимающей ключевые позиции в развитии экономики и обеспечении благополучия населения, необходимости обеспечения ресурсосбережения, энергоэффективности и безопасности топливно-энергетического комплекса. Так, среди направлений перехода к инновационному социально ориентированному типу экономического развития в Концепции предусматривается переход от экспорта первичных сырьевых и энергетических ресурсов к экспорту продукции их глубокой переработки.

В числе приоритетов социальной и экономической политики выделена экологическая составляющая - развитие экологически чистых способов производства энергии.

В Концепции предусматривается целый комплекс мер, в том числе затрагивающих область энергетики, направленных на выполнение задачи обеспечения соответствия объема комфортного жилищного фонда потребностям населения и формирование комфортной городской среды и среды сельских поселений. К таким мерам отнесено внедрение ресурсосберегающих технологий и создание условий для более широкого использования малой энергетики и возобновляемых видов топливно-энергетических ресурсов.

Энергетическая составляющая нашла отражение и в основных направлениях обеспечения экологической безопасности экономического развития и улучшения экологической среды жизни человека, указанных в Концепции. Например, экология производства должна достигаться за счет поэтапного сокращения уровней воздействия на окружающую среду всех антропогенных источников, в том числе за счет расширения использования возобновляемых источников энергии. В рамках данного направления предусмотрено стимулирование процессов модернизации производства, ориентированных на снижение энерго- и материалоемкости, а также сокращение и вторичное использование отходов, разработка и внедрение новых эффективных технологий производства электрической и тепловой энергии, сопряженных с экологически безопасной утилизацией отходов этих производств, сдерживание объемов антропогенной эмиссии парниковых газов.

В Концепции определены цели и показатели государственной политики в области атомной энергетики, других базовых отраслях промышленности - энергетического, нефтегазового, горно-металлургического комплексов и проч. При этом в числе задач развития энергетического комплекса, в частности, указаны:

- расширение масштабов и повышение эффективности добычи и переработки нефти, газа и угля;

- реализация мер стимулирования энергосбережения: стимулирование использования предприятиями всех отраслей экономики возобновляемых источников энергии, а также экологически и энергоэффективных технологий.

Среди показателей, достижение которых обеспечивается принятием таких мер, названы, например:

- создание дополнительного энергетического потенциала развития;

- снижение уровня негативного воздействия на окружающую среду не менее чем на 20% к 2015 г.

В большей степени положения Энергетической стратегии в части использования энергетических природных ресурсов для развития экономики и нужд населения согласуются с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации в части целей, задач и направлений развития отдельных отраслей ТЭК, в которых отражена и экологическая составляющая. Так, одной из целей государственной политики в сфере электроэнергетики является увеличение эффективности производства, передачи и потребления электроэнергии на основе новейших высокоэффективных экологически чистых технологий.

В Концепции поставлены задачи, направленные на достижение цели надежного обеспечения потребителей страны электроэнергией и теплом, в том числе осуществление поэтапного сокращения уровня воздействия на окружающую среду объектов электроэнергетики за счет внедрения наилучших экологически безопасных мировых технологий при строительстве новых и реконструкции существующих предприятий электроэнергетики.

Государственная политика в нефтегазовом комплексе в большей степени ориентирована на использование энергетических ресурсов наряду с экономическими ориентирами в целях развития сырьевой базы, транспортной инфраструктуры, перерабатывающих мощностей и увеличения доли продукции с высокой добавленной стоимостью в производстве и экспорте нефтегазового комплекса. В числе приоритетных направлений развития нефтегазового комплекса указаны:

- реализация перспективных проектов строительства трубопроводов;

- стимулирование инвестиций в разработку месторождений и развитие транспортной инфраструктуры;

- формирование и развитие новых крупных центров добычи нефти и газа;

- разработка месторождений на шельфе;

- повышение эффективности использования энергетических ресурсов в отраслях экономики;

- стимулирование внедрения перспективных технологий добычи и переработки нефти и газа;

- стимулирование использования природного газа в качестве моторного топлива;

- развитие переработки газа в жидкое моторное топливо.

Для использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе имеют значение и положения Концепции в сфере природопользования.

Основной целью в сфере природопользования для России, обладающей уникальным природным потенциалом, является реализация конкурентных преимуществ за счет сохранения качества, повышения эффективности использования природных ресурсов и сокращения негативного воздействия на окружающую среду. Как было показано выше, данная цель реализуется в энергетических отраслях экономики.

В Энергетической стратегии и Концепции имеются и другие взаимосвязанные положения, имеющие важное значение для обеспечения рационального и эффективного использования природных и энергетических ресурсов в целях экономического и социального развития Российского государства в целом и отдельных регионов. Реализация Энергетической стратегии, включая использование природных и энергетических ресурсов, должна осуществляться в рамках утвержденных программных документов. Кроме того, положения Энергетической стратегии в данном направлении необходимо оценить в соответствии со Стратегией инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 8 декабря 2011 г. N 2227-р . Цели, задачи, этапы Стратегии ориентированы и на энергетику как одну из приоритетных отраслей экономики, требующих перевода на инновационный путь развития. В Стратегии, в частности, указывается необходимость опережающего развития отдельных специфичных направлений научных исследований и технологических разработок, включая экологически чистую энергетику.

--------------------------------

СЗ РФ. 2012. N 1. Ст. 216.

В рамках содействия инновационному развитию секторов экономики первоочередное внимание должно уделяться внедрению лучших доступных технологий, экономии ресурсов, повышению экологичности производства и уровня переработки сырья, переходу на современные виды сырья и топлива, а также развитию энергетики, основанной на использовании альтернативных и возобновляемых источников энергии, что должно стать важнейшим фактором инновационного развития в смежных секторах и экономики в целом. Важным инструментом решения задач модернизации сырьевых секторов станут инновационные программы крупных компаний государственного сектора, технологические платформы в энергетической сфере.

Существенное значение для рационального и эффективного использования природных и энергетических ресурсов имеют Основы государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования, утвержденные распоряжением Правительства РФ от 21 апреля 2003 г. N 494-р , Стратегия развития геологической отрасли Российской Федерации до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 21 июня 2010 г. N 1039-р , и ее согласование с положениями Энергетической стратегии.

--------------------------------

СЗ РФ. 2003. N 17. Ст. 1637.

СЗ РФ. 2010. N 26. Ст. 3399.

В числе основных целей государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования указаны:

- обеспечение воспроизводства и эффективного освоения минерально-сырьевой базы Российской Федерации в целях обеспечения устойчивого экономического развития России, повышения благосостояния ее граждан;

- организация рационального и комплексного использования минерально-сырьевых ресурсов в интересах нынешних и будущих поколений граждан РФ.

Геологическая отрасль неразрывно связана с деятельностью отраслей, осуществляющих добычу, первичную переработку, транспортировку и реализацию минерального сырья, использование минерального сырья производителями энергии, т.е. также имеющих непосредственное отношение к ТЭК. Соответственно, Стратегия развития геологической отрасли направлена на стимулирование геологического изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы и рационального недропользования и содержит для достижения этих целей комплекс правовых, организационных, финансовых и других мер.

Не менее важным условием обеспечения использования природных и энергетических ресурсов для нужд экономики и населения является взаимосвязь и согласованность положений Энергетической стратегии и Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года. Такая взаимосвязь прослеживается лишь в общих положениях. Так, одной из задач государственной политики в области экологического развития в Основах указано обеспечение экологически ориентированного роста экономики и внедрения экологически эффективных инновационных технологий.

При решении данной задачи предусмотрено использование следующих механизмов:

- формирование эффективной, конкурентоспособной и экологически ориентированной модели развития экономики, обеспечивающей наибольший эффект при сохранении природной среды, ее рациональном использовании и минимизации негативного воздействия на окружающую среду;

- внедрение инновационных ресурсосберегающих, экологически безопасных и эффективных технологий на базе единой технологической платформы с активным участием государства, бизнес-сообщества, организаций науки и образования, общественных объединений и некоммерческих организаций;

- учет абсолютных и удельных показателей эффективности использования природных ресурсов и энергии, негативного воздействия на окружающую среду при государственном регулировании природоохранной деятельности и планировании мероприятий по охране окружающей среды, а также при оценке эффективности экономики в целом и по отраслям.

Несомненно, указанные задача и механизмы, обеспечивающие ее выполнение, должны в полной мере распространяться на ТЭК.