§ 1. Организационно-правовые аспекты реализации компетенции Европейского Союза в области защиты прав потребителей.

Как уже отмечалось нами в первой главе настоящего исследования, защита прав потребителей в ЕС относится к совместной компетенции ЕС и государств-членов. Это дает право государствам-членам осуществлять компетенцию по защите прав потребителей в той мере, в какой ею не воспользовался ЕС.

Прежде чем приступать к анализу правового статуса специализированных органов и учреждений ЕС в области защиты прав потребителей, мы считаем необходимым обратиться к структуре институционального механизма ЕС. ЕС реализует свою компетенцию с помощью институтов, органов и учреждений. Система институтов ЕС является единой и закрепляется в учредительных документах ЕС.

Система органов и учреждений Европейского Союза, в отличие от институтов, является открытой: наряду с органами, предусмотренными в учредительных договорах, Европейский парламент, Совет и Европейская комиссия могут учреждать новые органы Европейского Союза, число которых постоянно возрастает184.

Для большинства органов и учреждений Европейского Союза главным

источником правового статуса выступают нормативные акты институтов.

Необходимо отметить, что наряду с органами и учреждениями ЕС как самостоятельными элементами его организационного механизма существуют

184 Подробней см.: Право Европейского Союза. В 2 т. Т. 2. Особенная часть: учебник для бакалавров / под ред. С.Ю. Кашкина. 4-е изд. – М.: Издательство Юрайт, 2013. - 647 с.

также органы, выступающие подразделениями других институтов или органов.

В настоящее время система специализированных органов и учреждений ЕС в области защиты прав потребителей – это совокупность подразделений институтов и самостоятельных органов и учреждений ЕС, которые осуществляют консультационные и координационные функции в отношении реализации компетенции ЕС в области защиты прав потребителей.

Европейская комиссия в качестве координационного органа разрабатывает общую для ЕС политику защиты прав потребителей, которая отражается в принимаемых программах и стратегиях. Программы, принимаемые Европейской Комиссией, будут рассмотрены нами в следующем параграфе настоящей главы.

Организационным подразделением Европейской комиссии, в сфере защиты прав потребителей является Генеральный директорат в области здоровья и защиты потребителей.

Прежде чем приступать к анализу деятельности Генерального директората в области здоровья и защиты потребителей мы считаем необходимым проанализировать правовой статус генеральных директоратов в системе исполнительных органов ЕС.

Как утверждают авторы книги «Европейская комиссия двадцать первого века»185 Генеральные директораты Комиссии – эквивалентные министерствам структуры, работающие под политическим руководством Коллегии Комиссаров.

Генеральные директораты разрабатывают законодательные и незаконодательные предложения, так как Европейская комиссия является институтом, уполномоченным на правотворческую инициативу. Необходимость разработки законодательных предложений обуславливает

185 Bauer M. W., Connolly S., Dehousse R., etc. European commission of Twenty first century / Oxford University Press, 2013. – p.74

взаимосвязь генеральных директоратов со службами и агентствами ЕС, которые осуществляют научные, технологические и иные виды экспертиз, собирают статистические данные.

Кроме этого, внутри Европейской комиссии происходит взаимодействие между генеральными директоратами, так как без соответствующей скоординированной деятельности невозможно было бы решать комплексные задачи, которые ставит Европейская комиссия перед собой и другими институтами ЕС.

Так как в научной литературе Европейскую комиссию называют

«политической машиной»186 ЕС, генеральные директораты могут именоваться движущей силой этой «политической машины».

В области защиты прав потребителей Европейская комиссия выполняет свои функции посредством Генерального директората в области здоровья и защиты потребителей.

С 1981 г. по 1989 г. полномочия в сфере защиты прав потребителей осуществлял Генеральный директорат по окружающей среде и атомной энергетике.

С 1989 г. политика защиты прав потребителей осуществлялась службой по потребительской политике при Европейской комиссии, которая не имела статуса Генерального директората.

В 1995 г. был образован Генеральный директорат по защите прав потребителей, в порядке трансформации службы потребительской политики в Генеральный директорат XXIV, во главе с Э. Бонино. Изначально Генеральный директорат исполнял те же функции, что и предшествующая

186 Bauer M. W., Connolly S., Dehousse R., etc. European commission of Twenty first century / Oxford University Press, 2013. - p. 76

ему в организационном смысле и административных полномочиях служба. Таким образом, основанный в 1995 г. Генеральный директорат был слабой административной единицей, которая не могла осуществлять функции по координации сотрудничества в сфере защиты прав потребителей, но в любом случае создание соответствующего Генерального директората было очередным шагом на пути развития политики защиты прав потребителей в ЕС. Дальнейшие изменения в статусе Генерального директората произошли в 2001 г. вместе с рядом других организационных изменений, с этого времени он стал именоваться Генерального директората в области здоровья и защиты потребителей (далее кратко - DG SANCO). В настоящее время DG SANCO является одним из самых многочисленных по количеству служащих административных подразделений Европейской комиссии.

Необходимо отметить, что ЕС в официальных источниках не публикует информацию о работе генеральных директоратов, кроме как информацию об их организационной структуре.

Относительно организационной структуры DG SANCO необходимо отметить, что генеральный директорат состоит из директоратов, каждый из которых ответственен за определенное направление деятельности генерального директората. В соответствии со схемой, опубликованной на официальном сайте Европейской комиссии187, в структуре DG SANCO функционируют 7 директоратов: директорат по общим вопросам, директорат по делам потребителей, директорат по вопросам здоровья, директорат по системам и продуктам здравоохранения, директорат по безопасности пищевой цепи, служба продуктов питания и ветеринарии, директорат по ветеринарии и международным делам. Каждый из директоратов подчиняется одному из заместителей генерального директора, которые в свою очередь

187 Health and Consumers (SANCO) [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://ec.europa.eu/dgs/health_consumer/chart.pdf. Дата обращения: 09.04.2012 г.

подчиняются генеральному директору DG SANCO. Директорат по общим вопросам подчиняется напрямую генеральному директору DG SANCO.

Подчеркнем, что в настоящий момент в структуре административных подразделений Европейской Комиссии, разрешение вопросов относительно защиты прав потребителей объединено с разрешением вопросов относительно здоровья. Считаем такое сочетание круга разрешаемых вопросов уместным, так как защита прав потребителей включает защиту здоровья и обеспечения безопасности потребителей, объединяя таким образом многие аспекты защиты прав потребителей с защитой здоровья граждан ЕС. Аналогичное выделение смежных политик прослеживается и в другом административном подразделении структуры Европейской комиссии

– Исполнительном агентстве в сфере здоровья и потребителей (кратко называемое EAHC от англ. Executive Agency for Health and Consumers) .

Необходимо отметить, что исполнительные агентства в структуре Европейской комиссии не являются подразделениями Генеральных директоратов, а функционируют отдельно.

По утверждению Европейской комиссии основная причина необходимости учреждения агентств (а таких в составе Европейской комиссии довольно много) это «независимость их технических и/или научных оценок», а основное преимущество агентств заключается в том, что

«их решения основаны на высококачественных технических оценках и не находятся под влиянием политических или личностных соображений»188. Как отмечают авторы книги «Административное право и политика Европейского Союза» политическая нейтральность агентств оспорима. Жан-Доминик Маджон

188 Communication from the Commission the operating framework for the European Regulatory Agencies. COM (2002) 718 final [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://eur-lex.europa.eu/legal- content/EN/TXT/?qid=1404034387582&uri=CELEX:52002DC0718: Дата обращения: 13.12.2011 г.

отмечает, что политические полномочия переданы Европейскому Союзу в основном для повышения уверенности в проводимой политике, которая не могла бы проводиться без делегирования полномочий. Однако это возможно только для регулятивных полномочий, а не для распорядительных, которые могут выполняться непредставительными органами, так как они достаточно независимы от политического вмешательства. В качестве причин передачи полномочий агентствам Ж.Д. Маджон называет «недостаток адекватной административной структуры на европейском уровне» для эффективного применения законодательства внутреннего рынка, а также серьезные

проблемы в доверии к «стилю правового регулирования сообщества»189,

которые не могут быть разрешены стандартными методами комитологии, и несогласованность поставленных перед институтами ЕС задач высокой степени сложности с предоставляемыми в их распоряжение административными инструментами.

Необходимо также отметить, что агентство в силу своих полномочий

189 Цит. Rowe G. C., Hofmann H. C.H., Tür A. H. Administrative Law and Policy of the European Union // Oxford University Press, 2011. – p. 285.

190 См. Там же.

тесно сотрудничает с DG SANCO.

Европейская комиссия осуществляет свои исполнительные полномочия на основании ст. 202 ДЕС. В каждом законодательном акте излагается круг исполнительных полномочий, возлагаемых на комиссию Советом в связи с принятием данного акта.

Однако такое наделение полномочиями может привести к подмене воли законодателя и несоблюдению принципа разделения властей191. В связи с этим был создан «особый процедурный механизм»192, который носит название комитилогия (от англ. Comitology).

Термин "комитология" означает процедуры, в соответствии с которыми Европейская комиссия осуществляет исполнительные полномочия, возложенные на нее законодательными институтами Европейского союза, с помощью комитетов, состоящих из представителей государств − членов ЕС. Суть его заключается в том, что при передаче исполнительных полномочий Европейской комиссии Совет создает специальный комитет, состоящий из национальных экспертов. Функции комитета обусловлены той сферой правового регулирования, в которой Европейской комиссии предоставляются

полномочия.

В рамках защиты прав потребителей также применяются соответствующие механизмы комитологии. Например, исполнительные полномочия Европейской комиссии в отношении генно модифицированных продуктов питания могут издаваться только при наличии разрешения, издаваемого по предложению Европейского органа по безопасности продуктов питания. Кроме того перед тем, как дать свое разрешение Европейская комиссия должна получить поддержку постоянного комитета по пищевой цепи и здоровью животных, учрежденного при Европейской комиссии в соответствии со ст. 58 Регламента 178/2002.

191 Принцип разделения властей был разработан Дж. Локком и Ш. Монтескье. Подробней о применении принципа разделения властей в современных государствах см. Энтин Л. М. Разделение властей: Опыт современных государств. М.: Юрид. лит., 1995. — 176 c.

192 Подробней см. Право Европейского Союза. В 2 т. Т. 1 Общая часть: учебник для бакалавров /под ред. С.Ю. Кашкина. – 4-е издание. М.: Издательство Юрайт, 2013. - 647 с.

Необходимо отметить, что данный комитет заменил несколько ранее действовавших в ЕС комитетов: Постоянный комитет по продовольственным товарам, Постоянный комитет по кормам и Постоянный ветеринарный комитет, Постоянный фитосанитарный комитет.

Правовое регулирование комитологии осуществляется посредством регламента 182/2011 от 16 февраля 2011 года устанавливающим правила и общие принципы относительно механизмов осуществления контроля государствами-членами выполнения Европейской комиссией исполнительных полномочий193.

Еще одним элементом системы специализированных органов ЕС в

области защиты прав потребителей является формация Совета по трудовой, социальной политикам, здоровью и потребителям.

Необходимо отметить, что официальный статус понятие «формация» Совета получило с момента вступления в силу Лиссабонского договора. По мнению профессоров Кашкина С.Ю. и Четверикова А.О. под формациями понимаются «разные способы комплектования Совета в зависимости от профиля заседающих в нем министров». Однако, хотелось бы отметить, что способы комплектования зависят скорей от вопросов, которые необходимо разрешать, а не от присутствия конкретных министров в той или иной формации.

В соответствии со ст. 16 Договора о ЕС основными формациями являются Совет по общим вопросам и Совет по иностранным делам. Остальные формации в соответствии со ст. 236 ДФЕС утверждает Европейский Совет, постановляя квалифицированным большинством.

Относительно формации, в которую входит сфера защиты прав потребителей, отметим, что круг вопросов, которые охватывает соответствующая формация, шире круга вопросов, который разрешается

193 Regulation (EU) No 182/2011 of the European Parliament and of the Council of 16 February 2011 laying down the rules and general principles concerning mechanisms for control by Member States of the Commission’s exercise of implementing powers // OJ L 55, 28 February 2011. - p. 13–18

специализированными органами Европейской комиссии в отношении защиты прав потребителей: в Совете к формации относятся трудовая и социальная политики, помимо здоровья и защиты потребителей, которые в совокупности рассматриваются Генеральным директоратом по защите здоровья и потребителям Европейской комиссии. По нашему мнению группирование этих четырех политик в одну формацию Совета может быть связано со следующими факторами:

· отсутствием единообразной системы министерств в государствах-членах ЕС, что создает пересечение полномочий различных министерств в сферах указанных политик.

· отсутствием у Совета таких сложных и многоуровневых задач, которые отведены на разрешение Европейской Комиссии, что позволяет рассматривать эти четыре сферы совместно без ущерба для интересов граждан ЕС.

Отметим, что в соответствии со ст. 14 ДЕС Европейский парламент это единственный институт ЕС, который избирается всеобщим прямым свободным и тайным голосованием. Организационная структура Европейского парламента аналогична структурам национальных парламентов: обсуждение законодательных предложений Европейской комиссии происходит в постоянно действующих комитетах, которые подготавливают отчет по соответствующему законопроекту. Далее отчет представляется на пленарном заседании Европарламента, где в соответствии с отчетом члены Европарламента принимают решение по законопроекту.

В свою очередь Европейский парламент реализует свою компетенцию в сфере защиты прав потребителей с помощью постоянно действующего комитета по внутреннему рынку и защите потребителей (сокращенное название IMCO от англ. Internal Market and Consumer Protection.- внутренний рынок и защита потребителей). Указанный комитет функционирует на

основании ст. 183 Правил процедур Европейского парламента194, в которой закреплено общее положение относительно формирования постоянно действующих комитетов Европейского парламента. Сфера ответственности комитета IMCO закреплена в ст. 10 приложения 7 к Правилам процедуры Европейского парламента и устанавливает во что комитет IMCO ответственен, в частности, и за содействие и защиту экономических интересов потребителей, не включая вопросы здравоохранения и продовольственной безопасности, в контексте учреждения внутреннего рынка.

Комитет Европейского парламента по внутреннему рынку и защите потребителей рассматривает предложения Европейской Комиссии в отношении защиты прав потребителей. Отметим, что в структуре Европейского парламента, защита прав потребителей объединена с политикой, проводимой в отношении внутреннего рынка, то есть экономической политикой, а не социальной, как в формациях Совета, и не политикой здравоохранения, как в Европейской комиссии. По нашему мнению, отсутствие согласованности в этом вопросе между институтами обусловлено, во-первых, тем, что каждый институт сам устанавливает свою организационную структуру и выбирает те конфигурации структурных подразделений, которые считает наиболее приемлемыми для совместного обсуждения и эффективного разрешения своих задач. Во-вторых, политика защиты прав потребителей, действительно, многогранная и многоуровневая, что позволяет сводить вопросы защиты прав потребителей к здравоохранению и социальной политике, либо расширять их до обсуждения в контексте свобод внутреннего рынка.

Комитет IMCO состоит из 76 членов, включая председателя комитета и четырех его заместителей. IMCO – самый многочисленный по своему

194 Rules of Procedure of the European Parliament. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+RULES- EP+20140113+0+DOC+PDF+V0//EN&language=EN. Дата обращения: 30.06.2011 г.

составу комитет в Европейском парламенте.

Отметим, что ранее до начала 2000-х годов комитет именовался Internal Market Committee – Комитет по внутреннему рынку и только в 2002 поменял свое названии на современное и использующиеся в настоящий момент, в котором отдельно указывается защита прав потребителей.

Помимо IMCO в Европейском парламенте учрежден Комитет по окружающей среде, здоровью и безопасности продуктов питания (сокращенное название ENVI – от англ. «Environment» - окружающая среда). Комитет ENVI рассматривает вопросы непосредственно в отношении защиты здоровья потребителей и продовольственной безопасности, которые не входят в круг вопросов комитета IMCO, что прямо указано в ст. 10 приложения 7 к Правилам процедур Европейского парламента. Положения относительно сферы ответственности комитета ENVI закреплены в ст. 8 приложения 7 к Правилам процедур Европейского парламента и включают в себя среди прочих аспекты здравоохранения (пункт 2 ст. 8) и продовольственной безопасности (пункт 3 ст. 8).

Таким образом, в организационной структуре Европейского Парламента мы видим четкое разделение политик ЕС на политику защиты прав потребителей и политику здравоохранения и продовольственной безопасности. По нашему мнению такое разделение политики защиты прав потребителей необходимо с целью более эффективной реализации Европарламентом своих полномочий, так как вопросы защиты здоровья и экономические вопросы в отношении потребителей действительно являются специализированными и разрешаться должны специалистами в соответствующих областях. Кроме того отметим, что такая дифференциация полностью соответствует системе законодательства ЕС о защите прав потребителей, приведенной нами во второй главе настоящего исследования.

Как указано в статьях 114 и 169 ДФЕС Европейский парламент, и Совет принимают решения относительно политики защиты прав потребителей после проведения консультаций с Экономическим и

социальным комитетом (далее - ЭКОСОК). Экономический и социальный комитет был учрежден Римским договором в 1957 году в качестве консультационного органа для обсуждения вопросов в отношении внутреннего рынка. Члены Экономического и социального комитета это представители работодателей, работников и иных групп граждан, среди которых и представители потребителей. Отметим, что это единственный орган, который представляет институтам ЕС мнение представителей отдельных категорий граждан ЕС, в том числе и представителей потребителей.

Организация работы в комитете строится по секциям: каждая секция рассматривает определенный круг вопросов, вынесенных на обсуждение Европейским парламентом, Советом или Европейской комиссией. Рассмотрение вопросов защиты прав потребителей осуществляется в секции Внутреннего рынка, Производства и потребления, а также в Обсерватории (наблюдательный совет) по внутреннему рынку с участием представителей потребителей. Обсерватория по внутреннему рынку была создана на базе ЭКОСОК в качестве вспомогательного органа секции внутреннего рынка, производства и потребления. Обсерватория осуществляет вспомогательные функции в отношении координации работы с Европейской комиссией, консультативные функции и разрабатывает методологию и подходы к изучению определенных аспектов внутреннего рынка.

Помимо указанных подразделений институтов ЕС в рамках реализации компетенции ЕС в сфере защиты прав потребителей создаются учреждения, которые обеспечивают надлежащее исполнение институтами ЕС и их подразделениями своих полномочий.

В 2002 году в соответствии с Регламентом (ЕС) № 178/2002 был учрежден Европейский Орган по безопасности продуктов питания. Сокращенное наименование EFSA от английского названия European Food Safety Authority.

Основная деятельность EFSA – обеспечение институтов ЕС

экспертным мнением относительно продовольственных товаров. В рамках своей деятельности EFSA проводит научные исследования в области продовольственных товаров и кормов, разрабатывает методику оценки рисков, координирует и обеспечивает функционирование организаций, относящихся к сети, занимающейся продовольственными товарами и правовым регулированием в этой сфере.

Ранее функции этого органа осуществлялись несколькими комитетами: Научным комитетом по проблемам питания, Научным комитетом по кормам, Ветеринарным научным комитетом, Научным комитетом по пестицидам, Научным комитетом по растениям и Ведущим научным комитетом.

По запросу Европейской Комиссии либо по своей собственной инициативе EFSA предоставляет научные заключения по вопросам продовольственного права ЕС.

Кроме того, в деятельность EFSA входит получение сообщений в рамках взаимодействия с иными организациями в системе быстрого предупреждения, о которой речь пойдет в третьем параграфе настоящей главы.

В Регламенте 178/2002 в статье 53 также раскрыты полномочия Европейской Комиссии и EFSA в случае возникновения чрезвычайных ситуаций на продовольственном рынке ЕС.

Чрезвычайными в понимании Регламента 178/2002 являются те ситуации, при которых степень риска для здоровья и жизни людей является серьезной, а преодолеть такой риск мерами, принимаемыми одним или несколькими государствами-членами, невозможно. В таких ситуациях Европейская Комиссия сама принимает меры, открытый перечень которых указан в статье 53 Регламента.

Действия в чрезвычайных ситуациях предполагают слаженную работу системы быстрого предупреждения, а также совместную деятельность Европейской Комиссии и органа EFSA.

Таким образом, совокупность структурных подразделений институтов

и органов и учреждений ЕС в сфере защиты прав потребителей реализуют компетенцию ЕС, которой Союз наделен в соответствии с учредительными документами.

В заключение отметим, что помимо указанных органов, каждое государство-член также имеет свою систему органов и учреждений, реализующих остаточную компетенцию в области защиты прав потребителей. Национальные органы и учреждения взаимодействуют с наднациональными, создавая многоуровневый организационный механизм, деятельность которого направлена на защиту прав потребителей в ЕС.