§ 2. Программы действий Европейского Союза в области защиты прав потребителей.

В целях повышения качества своей правотворческой и правоприменительной деятельности ЕС, как и современные государства (в том числе и РФ) использует метод ее долгосрочного и среднесрочного программирования.

В сфере защиты прав потребителей разработка специальных (кратко- средне- или долгосрочных) программ прямо не предусмотрена учредительными документами. Тем не менее, Европейская комиссия сделала выбор в пользу разработки программ и в этой сфере общественных отношений. Причем программирование сначала осуществлялось на краткосрочной основе (почти все программы принимались на 3-4 года), а далее приобрело среднесрочный характер (последняя программа была принята на 7 лет).

Институты, органы и учреждения ЕС реализуют свою компетенцию, руководствуясь стратегиями, планами действий и программами, издаваемыми Европейской комиссией.

Отметим, что первые предварительные программы учреждались с помощью резолюций Совета, в дальнейшем Европейская комиссия стала самостоятельно принимать программы действий в сфере защиты прав потребителей.

Программы действий не являются законодательными актами, но имеют большое значение для планирования деятельности ЕС в области защиты прав потребителей, так как являются способом анализа деятельности, а также

своего рода подведением промежуточных итогов деятельности ЕС в области защиты прав потребителей. Программы являются своего рода закреплением целей и оказывают большое влияние на формирование политики ЕС в области защиты потребителей.

Программы, принимаемые Европейской комиссией, стали первыми документами ЕС, в которых защита прав потребителей обозначалась как отдельная сфера компетенции ЕС.

Первая программа - программа 1975 года, разработанная Европейской комиссией и принятая резолюцией Совета195, закладывала положения относительно реализации компетенции ЕС в сфере защиты прав потребителей и устанавливала в качестве обязанностей Сообщества координацию действий по защите здоровья и безопасности потребителей, а также по защите экономических интересов потребителей.

Координация действий предусматривает помимо сближения законодательств, которое на момент принятия предварительной программы 1975 года уже осуществлялось196, разработку приоритетных направлений деятельности в области защиты прав потребителей.

Предварительная программа 1975 года заложила 5 основных направлений развития компетенции Европейского Союза в области защиты прав потребителей. К ним относились следующие:

1. Эффективная защита здоровья и обеспечение безопасности потребителей.

2. Эффективная защита экономических интересов потребителей.

3. Применение надлежащих средств правового регулирования для советов, помощи и компенсаций потребителям.

195Council Resolution of 14 April 1975 on a preliminary programme of the European Economic Community for a consumer protection and information policy // OJ C 92, 25.4.1975. - p. 1.

196 См. § 2 гл. 1 относительно принятия правовых актов гармонизирующего характера в 60-70-е гг.

4. Информация и образование для потребителей.

5. Консультационные мероприятия с участием потребителей при принятии решений, затрагивающих их интересы.

Программа 1975 года открыла перед Европейской комиссией новую перспективу реализации полномочий, а именно сферу защиты прав потребителей.

Вторая предварительная программа была принята резолюцией Совета в 1981 году и развивала положения первой предварительной программы 1975 года.

Вторая предварительная программа 1981 года принималась для развития положений первой предварительной программы 1975 года, а также для выработки условий для более эффективного взаимодействия с представителями потребителей и предпринимателей.

Необходимо отметить, что в данной программе Европейская комиссия заложила идею, ставшую основой для современной статьи 12 ДЕС:

«Как правило, Европейская комиссия стремится учитывать интересы потребителей, при разработке любой политики, влияющей на потребителей, в частности, в отношении сельского хозяйства, конкуренции и промышленной политики»198.

Отметим, что данные программы стали первыми актами Европейских

сообществ общего характера в отношении защиты прав потребителей.

197 Council Resolution of 19 May 1981 on a second programme of the European Economic Community for a consumer protection and information policy // OJ C 133, 3.6.1981. - p. 1–12.

198 См. § 8 Introduction of Council Resolution of 19 May 1981 on a second programme of the European Economic Community for a consumer protection and information policy // OJ C 133, 3.6.1981. - p. 1–12.

Другие акты, которые принимались до 1985 года, имели отношение только к отдельным категориям продукции и услуг.

В 1989 году Совет принял Резолюцию, в соответствии с которой Совет призывает Комиссию Европейских сообществ, учитывая приоритеты для возобновления политики защиты прав потребителей и интересов потребителей, принять трехлетний план действий в отношении политики защиты прав потребителей199.

В 1990 году Европейская комиссия, исполняя резолюцию Совета от

1989 года, приняла первый трехлетний план действий в отношении политики защиты прав потребителей в Европейских Экономических Сообществах. Отметим, что предварительные программы принимались резолюциями Совета, тогда как последующие программы действий принимались Европейской комиссией (на момент принятия первого трехлетнего плана именовавшуюся Комиссия Европейских сообществ).

Основными направлениями деятельности в отношении защиты прав потребителей, которые были обозначены в Первом трехлетнем плане действий 1990 года, являлись следующие:

1. Представительство потребителей;

2. Потребительская информация;

3. Безопасность потребителей;

4. Сделки с участием потребителей.

Соответствующие направления деятельности были определены как основополагающие для увеличения степени доверия и уверенности потребителей в приобретаемых ими на Общем рынке продукции и услугах.

Последовавший за Первым трехлетним планом Второй трехлетний план действий на период 1992-1995 годов носил подзаголовок «Ставим Общий рынок на службу европейским потребителям». План действий

199 Council Resolution of 9 November 1989 on future priorities for relaunching consumer protection policy. // OJ C 294, 22 November 1989. - p. 1–3.

декларировал необходимость заострить свое внимание на ключевых проблемах, мешавших заручиться поддержкой потребителей при построении Общего рынка

Очевидно, что к концу 1992 года процесс формирования общего рынка не был закончен. Европейская комиссия, как пишет С. Везерилл, «сама признается в том, что «внутренний рынок никогда не будет завершен»»200. По заявлению Европейской комиссии «попытка привести в соответствие деятельность Внутреннего рынка – это процесс, а не событие»201.

Среди основных вопросов, поставленных на разрешение Европейской комиссией во Втором Трехлетнем Плане 1992 года, были следующие: потребительская информация, доступ к правосудию, а также жизнь и здоровье потребителей.

В 1994 году развитие всемирных компьютерных сетей достигло уровня домашнего использования и зародилась электронная коммерция: многие товары и услуги стали предлагаться потребителям с помощью средств удаленной связи. Третий трехлетний План действий охватывал период 1996- 1998 годов и среди прочего содержал тезис о необходимости достижения взаимопонимания на национальном и наднациональном уровнях в вопросах внутреннего рынка. Этот план действий подтвердил важность обеспечения преимуществ внутреннего рынка, однако его основным посылом стала необходимость двигаться дальше от достижений 1992 года, в котором завершился первоначальный этап построения внутреннего рынка. В плане утверждалось, что ст. 129 Договора о ЕЭС (в настоящее время 169 ДФЕС, посвященная защите прав потребителей) охватывает широкий круг общественных отношений, регулируемых Сообществом, а не только те из них, которые касаются Внутреннего рынка и места потребителей в его функционировании. В плане действий 1996-1998 годов Европейская

200 Weatherill St. EU Consumer Law and Policy // Elgar European Law, 2005. - p. 24.

201 Internal Market Scoreboard No 11, November 2002 [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://europa.eu.int/comm/internal_market/en/index.html. Дата обращения: 14.03.2012 г.

Комиссия выделила десять приоритетных направлений своей деятельности, к которым относятся:

· улучшение образования и информированности потребителей;

· особое внимание гарантиям соблюдения интересов потребителей на Внутреннем рынке;

· потребительские аспекты финансовых услуг;

· защита интересов потребителей при предоставлении услуг жилищно-коммунального хозяйства;

· меры, способствующие использованию возможностей, предоставляемых информационным обществом;

· меры, направленные на увеличение степени доверия потребителей к пищевым продуктам;

· поощрение практического подхода к устойчивому потреблению; усиление и увеличение степени представительства потребителей;

· содействие государствам-членам в развитии политики защиты потребителей;

· наконец, содействие в развитии политики защиты потребителей в развивающихся странах.

Необходимо отметить, что План действий 1996-1998 годов выделяется среди прочих и тем, что в нем прослеживается недостаток конкретных законодательных предложений от Европейской Комиссии.

Внимание в Плане действий 1996-1998 годов уделено отдельным категориям услуг, которые, в свете развития электронной коммерции, становятся доступными посредством дистанционной покупки:

«Технологические изменения производят революцию в маркетинге и способах продаж. Это будет иметь существенное влияние на маркетинг и продажи услуг. Путешествия, развлечения и финансовые услуги будут в увеличивающемся количестве продаваться через почтовые службы, телефонную связь либо новые медиа-средства».

«Возрастающая комплексность услуг будет также отражаться на политике в отношении потребителей. Необходимы дальнейшие действия для разрешения ситуаций при которых непрофессионал и потенциально уязвимый потребитель покупает все более сложные финансовые услуги».

Последовавшие далее документы, издаваемые Европейской комиссией в рамках политики защиты потребителей – План действий 1999-2001, отчет о проделанной работе по Плану действий за 1999-2001 годы, Общее рамочное решение о действиях в отношении политики защиты потребителей 1999-2003 годов делали акцент на те преимущества, которые потребитель должен получать от Внутреннего рынка. Во всех представленных документах Европейская комиссия развивает идеи более широкого правового регулирования политики защиты потребителей и нетерпимость к однобокому применению тех правил, которые были разработаны ранее и имели отношение по большей части к защите прав потребителей в контексте Внутреннего рынка.

Европейская комиссия начинает воспринимать защиту прав потребителей не только как часть внутреннего рынка, но и как самостоятельную политику, которую необходимо не просто приводить в соответствие с внутренним рынком, но и развивать сближение законодательств и координацию сотрудничества самостоятельно в рамках реалий потребительских нужд и проблем.

На наш взгляд, именно в этот период времени возникли предпосылки к дальнейшему пересмотру достижений в сфере защиты прав потребителей, о котором речь пойдет далее в нашем исследовании.

Началом нового этапа становится принятие Стратегии потребительской политики 2002-2006 годов202. Обратим внимание, что ранее принятые документы носили наименование «план действий» (от англ. Action plan).

Стратегия политики защиты потребителей 2002-2006 защищает

202 Council Resolution of 2 December 2002 on Community consumer policy strategy 2002-2006 // OJ C 011 , 17

February 2003. - p. 1 -2.

позицию более последовательного правового регулирования, нежели ситуацию, при которой в государствах-членах ЕС принимаются различные правовые акты, объединенные общими целями.

Отметим, что Европейская Комиссия в своих заявлениях в отношении защиты прав потребителей делает упор на необходимость такого правового регулирования, которое реально действует, а не только закреплено на бумаге. В сообщении Европейской Комиссии от мая 2003 года «Стратегия развития внутреннего рынка: приоритеты 2003-2006»203 говорится и о политике защиты прав потребителей, в контексте того, что «Свободное передвижение товаров (и услуг) на внутреннем рынке в первую очередь основано на уверенности. Уверенности представителей бизнеса, в том, что они могут продавать свои продукты в открытом и предсказуемом правовом поле. Уверенности государств-членов ЕС в том, что нормы права уважаются и подлежат выполнению на всей территории ЕС, а в случае их несоблюдения

компетентные органы ЕС адекватно отреагируют на нарушение. И, конечно же, уверенности потребителей в своих правах и в том, что продукты, которые они покупают, безопасны для них и окружающей среды».

В Стратегии Политики защиты потребителей 2002-2006 годов Европейская Комиссия выделяло только три приоритетных направления деятельности, в отличие от предшествующего стратегии плана действий, в котором выделялось десять приоритетных направлений: высокий общий уровень защиты потребителей; эффективное применение норм права, включая административное взаимодействие, а также ответственность в виде компенсаций и возмещений; вовлеченность потребительских общественных организаций в процесс формирования политики защиты потребителей. Отметим, что установление таких направлений является более широким, нежели в плане действий 1996-1998 годов и охватывает больший круг

203 Commission Communication of May 2003, Internal Market Strategy, Priorities 2003-2006, COM (2003) 238 final [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://eur-lex.europa.eu/legal- content/EN/TXT/?qid=1404034492580&uri=CELEX:52003DC0238. Дата обращения: 23.07.2012 г.

вопросов, поставленных к разрешению для ЕС и государств-членов в период 2002-2006 годов.

Отметим, что создание более эффективного и конкурентоспособного рынка в Европе, несомненно, выгодно потребителям. Нормы права, установленные в отношении свобод Внутреннего рынка и защиты конкуренции, в этом смысле действуют на благо потребителям в ЕС. Действия Сообщества, направленные на сближение законодательств государств-членов ЕС повлекут за собой установление общих правил в отношении защиты прав потребителей, которые необходимы для обеспечения дополнительного импульса для более эффективного функционирования Внутреннего рынка. Однако развитие политики защиты прав потребителей в ЕС в форме гармонизации мер, направленных на защиту экономических интересов потребителей, началось еще в 60-е годы и основывалось на допущении, что минимальное правовое регулирование это эффективная форма взаимодействия и необходимая мера вторжения Европейского Сообщества в деятельность государств-членов ЕС. Такой подход породил наличие смешанного правового регулирования во многих областях общественных отношений, где используются как нормы, установленные Сообществом, так и нормы государств-членов ЕС, которые намного более строгие и менее диспозитивные. Такое положение вещей создает препятствия для свободного передвижения товаров и услуг, что негативно сказывается на конкурентной среде внутреннего рынка.

Новый подход в гармонизации законодательства построен на принципе полной гармонизации законодательства посредством сближения законодательств государств-членов и предоставление самим государствам- членам возможности минимальной диверсификации в правовом регулировании. Такой подход получил название «полная гармонизация» (от англ. «full harmonization», которое используется в научной литературе и

периодике204 и документах ЕС.

Отметим, что предположение о том, что максимальная гармонизация производится в интересах как предпринимателей, так и потребителей весьма спорно. Предприниматели заинтересованы в общих правилах для более эффективной деятельности на территории всего Внутреннего рынка, которая достигается уменьшением транзакционных издержек. Это без сомнения положительно влияет на потребителей. Однако, при максимальном сближении законодательств на территории ЕС существует риск, что для некоторых групп потребителей произойдет снижение стандартов защиты их прав и законных интересов.

В случае использования модели полной гармонизации, необходимо учитывать, что качество и эффективность принимаемых ЕС стандартов становится наиболее важным аспектом для определения уровня качества товаров и услуг на Внутреннем рынке. Задача ЕС в такой ситуации – учитывать мнения потребителей и предпринимателей на всей территории ЕС, чтобы установить именно такие стандарты, которые не выходили бы в разрез с ожиданиями большинства потребителей и предпринимателей, исключая нарушение прав и законных интересов большей группы потребителей и предпринимателей на территории всего Внутреннего рынка. Кроме этого ЕС необходимо постоянно находиться во взаимодействии, в диалоге с потребителями и предпринимателями, отслеживать изменения в общественных отношениях, которые необходимо также отражать в правовом регулировании. Сложность здесь заключается в наднациональной сущности ЕС и практической невозможности на уровне ЕС удовлетворить потребности всех групп, участвующих в отношениях, регулируемых потребительским правом.

204 Подробней см. Smits J. Full Harmonization of Consumer Law? A Critique of the Draft Directive on

Consumer Rights / European Review of Private Law. 2010. № 9. - p. 5-14; Twigg-Flessner C. and Metcalfe D., ‘The Proposed Consumer Rights Directive-Less Haste, More Thought?’ / European Review of Contract Law, 2009.

- p. 368; Loos M. Full Harmonization As a Regulatory Concept and its Consequences for the National Legal Orders. The Example of the Consumer Rights Directive / University of Amsterdam, Centre for the Study of European Contract Law, Working Paper 2010/03 p. 28.

Решение поставленных Стратегией 2002-2006 годов задач невозможно без изменения правового регулирования. В стратегии 2002-2006 Европейская Комиссия установила причины и четкие рамки необходимого пересмотра достижений потребительского права (англ. «Review of Consumer Acquis»).

В соответствии со Стратегией 2002-2006 годов пересмотру подлежат правовые акты в сфере экономических интересов потребителей, среди них Директивы о таймшерах, о пакетных туристических предложениях, пересмотр общего законодательства в сфере потребительских договоров, в частности приведение к единообразию периодов ожидания в совокупности действующих директив, пересмотр норм и обновление правового регулирования в сфере потребительских кредитов.

Следующей программой действий, принимаемой на современном этапе развития координации сотрудничества государств-членов ЕС в области защиты прав потребителей является Стратегия потребительской политики 2007-2013 (далее – Стратегия 2007-2013). Отметим, что стратегии, принимаемые Европейской Комиссией в области защиты прав потребителей на современном этапе, уже являются долгосрочными и охватывает период уже не 3-4 года, а 7 лет.

Основные цели Стратегии 2007-2013:

· Повышение уровня качества защиты потребителей, особенно посредством повышения качества предоставляемой потребителям информации о товаре, более тщательные консультации с потребителями и повышение эффективности работы системы получения мнений потребителей о качестве защиты потребителей.

· Эффективное применение мер по защите потребителей, особенно посредством кооперации между властями и потребительскими организациями, а также с помощью имплементации законодательства по защите потребителей, обучению, разрешению споров.

Цели, поставленные Стратегией 2007-2013 отражают высокую степень

связанности с предыдущими политическими документами Европейской Комиссии и свидетельствуют о непрерывности деятельности Европейской Комиссии в отношении защиты прав потребителей и достижения поставленных целей.

Однако Стратегия 2007-2013 все же имеет ряд отличий. В частности, цели Стратегии 2007-2013 намного более тесно связаны с другими политиками Европейского Союза, чем цели предыдущих программных документов Европейской Комиссии в сфере защиты прав потребителей.

Также программа предусматривает более тесную кооперацию между государствами-членами ЕС, таким образом, отражая растущую взаимозависимость между общеевропейской и национальными политиками.

Для достижения целей программы 2007-2013 Европейская Комиссия считает необходимым сосредоточить свою деятельность на следующих приоритетных сферах:

1) Улучшение контроля и надзора в сфере потребительских рынков и политик защиты потребителей в государствах-членах ЕС.

Необходимость совершенствования правового регулирования обуславливает развитие инструментов мониторинга, контроля и надзора за общественными отношениями, которые выстаиваются в процессе функционирования рынка в интересах потребителей.

Институты ЕС также нуждаются в более глубоком понимании поведения потребителей для разработки более совершенного и всеобъемлющего правового регулирования. Инструменты мониторинга рынка необходимы для выявления первостепенных результатов, таких как уровень безопасности рынков, удовлетворенности сторон взаимоотношений, стоимости товаров и основных недостатков правового регулирования, а кроме этого для отслеживание процессов, построенных на взаимосвязи правового регулирования Внутреннего и национальных режимов защиты прав потребителей в государствах-членах ЕС с точки зрения эффективности взаимодействия наднационального и национального режимов.

2) Совершенствование правового регулирование защиты потребителей. Существующие нормы защиты потребителей в ЕС обеспечивают потребителей основополагающими средствами защиты прав и интересов на всей территории ЕС. Во многом эти нормы ложатся в основу национального правового регулирования защиты прав потребителей в государствах-членах ЕС.

Стратегия 2007-2013 продолжает курс Европейской Комиссии, заложенный в стратегии 2002-2006, относительно пересмотра достижений в сфере защиты прав потребителей. За последние годы было принято и пересмотрено несколько важных для потребительского права документов, среди которых одним из важнейших достижений мы считаем принятие Директивы о защите потребителей (2011/83/ЕС).

Таким образом, на современном этапе деятельность Европейской Комиссии по координации сотрудничества государств-членов ЕС в области защиты прав потребителей сосредоточена вокруг сближения законодательств и достижения единообразия правового регулирования защиты прав потребителей на всей территории ЕС.

Следующим этапом исторического развития реализации компетенции ЕС в области защиты прав потребителей станет принятие и реализация программы 2014-2020, предложение к принятию которой было опубликовано Европейской комиссией в ноябре 2011 года205.

Как указано в предложении к принятию программы 2014-2020,

становится очевидным, что в настоящее время, когда Европе необходимы новые источники роста и развития, потребительская политика это одна из тех областей, которая может внести существенный вклад в достижение целей, поставленных программой Европа 2020.

В соответствии с предложение Европейской Комиссии целью

205 Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on a consumer programme 2014-2020.

/* COM/2011/0707 final - 2011/0340 (COD) */ [Электронный ресурс]. Режим доступа:: http://eur- lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1404034583626&uri=CELEX:52011PC0707. Дата обращения: 23.07.2012 г.

внутреннего рынка с помощью политических инструментов. Программа 2014-2020 также уделяет большое внимание всем предоставленным учредительными документами правам потребителей.

Для достижения поставленных целей Европейская комиссия в предложении по принятию программы выделяет следующие основные действия:

· Действия в отношении безопасности потребителей: развитие механизмов надзора за рынком в целях повышения эффективности обеспечения безопасности продукции.

· Действия в отношении прав потребителей на информацию и образование: улучшение образования, информированности и осведомленности потребителей о своих правах, развивать базы фактических данных для потребительской политики и оказывать поддержку потребительских организаций.

· Действия в отношении прав потребителей и компенсационных мероприятий: консолидировать права потребителей, в частности, посредством регуляторных мер и улучшение доступа к компенсационным выплатам в том числе посредством дальнейшего развития механизма альтернативного разрешения споров.

· Действия в области реализации прав потребителей: дальнейшее развитие и усиление координации сотрудничества между национальными органами правоприменения государств-членов ЕС, а также предоставления потребителям советов и консультаций по реализации их прав.

Таким образом, новая программа 2014-2020, в качестве современного механизма реализации компетенции ЕС в области защиты прав потребителей продолжает курс Европейской комиссии, заложенный в предыдущих программах, а также развивает те области деятельности ЕС в рамках политики защиты прав потребителей, которые были заложены в предыдущий

потребителей.

Союза в области защиты прав потребителей.

Еще в 19-м веке Ф.Ф. Мартенс высказывал следующее мнение относительно необходимости и эффективности координации и сотрудничества государств в экономическом аспекте: «Государства должны, ввиду экономического общения, их соединяющего, определить законами и трактатами условия взаимных экономических оборотов, порядок пользования путями и средствами международных сообщений, право промышленной собственности, общую монетную систему, систему мер и весов и пр.»206. На современном этапе развития ЕС реализованы практически все указанные Ф.Ф. Мартенсом способы сближения и унификации законодательств государств, осуществляющих тесное экономическое сотрудничество.

С момента основания Сообществ вся деятельность институтов ЕС была направлена на достижение единообразия в экономической и политической жизни государств-членов при их разнообразии на национальном уровне. Не случайно девизом Европейского Союза в 2000 году был избран девиз

«Единство в многообразии».

Однако достижение продвинутого сотрудничества и кооперации государств-членов ЕС между собой – это трудоемкий и долгий процесс, внедрение каждого элемента которого в политическую и экономическую жизни государств-членов – достижение институтов ЕС.

Координация сотрудничества ЕС в области правового регулирования защиты прав потребителей достигла определенных результатов, благодаря четко проработанному механизму принятия решений институтами ЕС и дальнейшей имплементации принятых решений государствами-членами ЕС в национальное законодательство.

Координация сотрудничества при последующем применении правового

206 Мартенс Ф.Ф. Современное международное право цивилизованных народов. В 2-х томах, Т. 2. - 5-е изд.,доп. и испр. С.-Пб.: Тип. А. Бенке, 1905. – с. 126.

регулирования государствами-членами осуществляется Европейской комиссией и национальными органами.

Центральное место среди законодательных актов, осуществляющих правовое регулирование координации сотрудничества государств-членов при применении правового регулирования в области защиты прав потребителей, занимает Регламент (ЕС) № 2006/2004 от 27 октября 2004 года о сотрудничестве между национальными органами власти, ответственными за применение законодательства о защите прав потребителей207.

Как указано в преамбуле к Регламенту (ЕС) № 2006/2004 Решение

Совета от 08 июля 1996 года о кооперации между административными органами в целях применения законодательства на внутреннем рынке установило, что для скоординированного сотрудничества между государствами-членами по вопросам применения права на внутреннем рынке необходимы продолжительные усилия национальных органов и Европейской Комиссии.

По мнению европейского законодателя, изложенному им в преамбуле к Регламенту (ЕС) № 2006/2004, существовавшие до принятия Регламента 2006/2004 способы координации в отношении защиты прав потребителей не в полной мере адаптированы к проблемам правоприменения на внутреннем рынке и в связи с этим не являются эффективными.

Регламент (ЕС) № 2006/2004 принят в целях установления надлежащего правового регулирования взаимодействия государств-членов между собой и с Европейской Комиссией в отношении применения законодательства о защите коллективных интересов потребителей.

Таким образом, Регламент (ЕС) № 2006/2004 не применяется к нарушениям индивидуальных интересов потребителей, а охватывает только нарушения их коллективных интересов.

207 Regulation (EC) No 2006/2004 of the European Parliament and of the Council of 27 October 2004 on cooperation between national authorities responsible for the enforcement of consumer protection laws (the Regulation on consumer protection cooperation) // OJ L 364, 9 December .2004. - p. 1–11

Как указано в ст. 3 Регламента (ЕС) № 2006/2004 «коллективные интересы потребителей» это интересы определенного количества потребителей, которые нарушаются или могут быть нарушены.

Регламент (ЕС) № 2006/2004 устанавливает общие условия и принципы взаимодействия и кооперации национальных органов по защите коллективных интересов потребителей. Регламент (ЕС) № 2006/2004 направлен на урегулирование ситуаций, при которых коллективные интересы потребителей при трансграничных отношениях с предпринимателями на внутреннем рынке находятся под угрозой. Для разрешения таких ситуаций европейский законодатель в Регламенте (ЕС) № 2006/2004 уполномочивает национальные органы осуществлять взаимодействие между собой и с Европейской Комиссией в целях предотвращения соответствующих нарушений.

В соответствии с Регламентом координация сотрудничества называется европейским законодателем «взаимопомощью» государств-членов (от англ. mutual assistance – взаимопомощь). В рамках взаимопомощи государства- члены ЕС осуществляют обмен информацией между собой. Необходимо отметить, что Регламент (ЕС) № 2006/2004 устанавливает правовое регулирование предоставления информации одним государством-членом по запросу другого государства-члена, распространение информации между государствами-членами без запроса, а также обмен информацией при координации мероприятий по надзору за рынком и применению законодательства и защите прав потребителей. Регламент в статье 10 устанавливает обязанность Европейской комиссии вести электронную базу данных для обмена соответствующей информацией.

Таким образом, взаимопомощь государств-членов ЕС в рамках сотрудничества по применению законодательства в области защиты прав потребителей это мероприятия по обмену данными, проводимые государствами-членами самостоятельно между друг другом с применением электронной базы данных, на ведение которой уполномочена Европейская

Комиссия.

Кроме взаимопомощи, которая осуществляется государствами-членами в большой степени самостоятельно, Регламент (ЕС) № 2006/2004 также предусматривает обязанность государств-членов ЕС осуществлять обмен информацией относительно своей деятельности в интересах Сообщества. К такой информации относится информация о применении законодательства, сбор и классификация жалоб потребителей, развитие специализированных сетей, развитие инструментов взаимодействия и информационного обмена, и административная информация, такая как советы потребителям, помощь деятельности потребительских организаций, помощь в доступе потребителей к правосудию.

Таким образом, основой сотрудничества, или взаимопомощи, как законодатель в Регламенте (ЕС) № 2006/2004 называет действия государств- членов и Европейской комиссии, производимые в рамках сотрудничества государств-членов в рамках защиты прав потребителей являются действия по обмену информацией разного содержания в отношении защиты прав потребителей.

Для целей осуществления деятельности, которая заложена в Регламенте (ЕС) № 2006/2004, национальные органы, ответственные за применение законодательства о защите прав потребителей к защите коллективных интересов потребителей, организуются в единую сеть кооперации по защите потребителей - Consumer Protection Cooperation Network (сокращенное название - система CPC Network).

Национальные органы, входящие в состав сети CPC Network, наделены соответствующими полномочиями по проведению проверок и применению законодательства. Каждый год национальные органы, входящие в систему CPC-Network, в рамках реализации Регламента (ЕС) № 2006/2004 определяют приоритеты в области правоприменения в отношении защиты коллективных интересов потребителей и проводят соответствующие мероприятия.

Примером реализации сотрудничества государств-членов в соответствии с Регламентом (ЕС) № 2006/2004 может служить проведение проверок или зачисток (от англ. sweep – «зачистка») сайтов в сети Интернет в отношении соблюдения законодательства о защите прав потребителей. Такие проверки проводятся в отношении сайтов, содержащих предложения о продаже товаров и оказании услуг для потребителей. В настоящий момент такие проверки проводятся в отношении сайтов, содержащих информацию по продаже авиабилетов, прав на использование приложений для мобильных устройств и иного цифрового контента, электроники и техники, оказывающих услуги по предоставлению потребительских кредитов. Эти периодические «зачистки» заключаются в проверке соответствия контента сайта законодательству ЕС о защите прав потребителей, выявлению нарушений либо возможных нарушений, а также применению законодательства в отношении таких нарушений. Отметим, что указанные проверки проводятся с 2007 года. Европейская Комиссия, которая координирует соответствующие проверки, размещает на своем официальном сайте информацию по их результатам.

Отметим, что в настоящий момент правовое регулирование сотрудничества в сфере защиты прав потребителей является объектом пересмотра, инициированного Европейской Комиссией в связи с отсутствием эффективности в деятельности национальных органов в соответствии с Регламентом (ЕС) № 2006/2004, а также появлением на рынке новых услуг, таких как мобильная коммерция, что ставит под сомнение достаточность и эффективность мер, установленных Регламентом (ЕС) № 2006/2004.

Помимо указанной сети национальных органов, сфера применения которой ограничивается коллективными трансграничными нарушениями прав потребителей, в ЕС существует ряд иных систем взаимодействия, которые также включают в себя национальные и наднациональные органы, ответственные за применение законодательства о защите прав потребителей в ЕС. На современном этапе важную роль в сотрудничестве государств-

членов ЕС играют системы взаимодействия государств-членов ЕС между собой и с Европейской Комиссией.

Отметим, что такие системы взаимодействия применяются во многих сферах компетенции ЕС, так как наличие трансграничного элемента обуславливает необходимость единообразного применения законодательства ЕС.

Среди таких систем взаимодействия отметим в первую очередь системы быстрого оповещения об опасной продукции.

Общая система оповещения о некачественной продукции была создана в 1984 году Решением Совета 84/133/ЕЭС208, а в дальнейшем положения относительно деятельности системы оповещения были инкорпорированы в Директиву 92/59/ЕЭС об общей безопасности продукции209. Такая система включала в себя как продовольственные, так и непродовольственные товары, что затрудняло и снижало эффективность работы системы. Кроме того система не была электронной на момент ее создания и использования, так как технологии мгновенной передачи информации не были доступны для широкого использования. В настоящее время Директива 92/59/ЕС заменена Директивой 2001/95/ЕС210, которая также содержит положения относительно использования системы РАПЕКС в целях сотрудничества государств-членов ЕС для защиты потребителей непродовольственных товаров.

Сокращенное наименование системы – РАПЕКС происходит от ее названия на английском языке – System for Rapid Exchange of information on dangerous products, в переводе на русский язык - система быстрого обмена информацией об опасных продуктах.

В 2004 году Европейская Комиссия выпустила руководящие принципы для управления системой РАПЕКС и осуществления уведомлений в

208 Council Decision of 2 March 1984 introducing a Community system for the rapid exchange of information on dangers arising from the use of consumer products 84/133/EEC // OJ L 70, 13 March 1984. - p. 16–17.

209 Council Directive 92/59/EEC of 29 June 1992 on general product safety // OJ L 228, 11 August 1992. - p. 24–

32.

210 Directive 2001/95/EC of the European Parliament and of the Council of 3 December 2001 on general product safety. // OJ L 11, 15 January 2002. - p. 4–17

соответствии с Директивой 2001/95/ЕС211. В 2009 году Европейская Комиссия приняла новые руководящие принципы управления системой РАПЕКС212.

В соответствии с Директивой 2001/95/ЕС и руководящими принципами, установленными Европейской Комиссией, Система РАПЕКС – система быстрого оповещения обо всех опасных продуктах, кроме пищевых продуктов, фармацевтических товаров, и медицинского оборудования. Система предусматривает быстрый обмен информацией между государствами-членами ЕС через центральные контактные пункты, а Европейская Комиссия осуществляет обмен информацией о мерах, принятых для предотвращения и запрета использования продукции, которая является опасной для здоровья покупателей. РАПЕКС охватывает как меры, принимаемые национальными органами государств-членов ЕС, так и меры, принимаемые добровольно самими производителями и дистрибьюторами продукции.

Основная цель системы РАПЕКС: гарантировать, что информация о небезопасных товарах будет доведена до сведения всех государств- участников РАПЕКС.

Объектами системы РАПЕКС являются все виды продукции, кроме пищевой продукции, фармацевтической и медицинской. Не входят в объекты системы РАПЕКС следующие группы товаров:

1) Профессиональные товары, которые не продаются в свободной продаже, необходимы только для определенного круга лиц;

2) Товары second-hand

3) В отношении пищевых продуктов в ЕС действует «система быстрого предупреждения», правовое регулирование которой производится

211 Commission Decision of 29 April 2004 laying down guidelines for the management of the Community Rapid Information System (RAPEX) and for notifications presented in accordance with Article 11 of Directive 2001/95/EC 2004/418/EC // OJ L 151, 30 April 2004. - p. 83–117.

212 Commission Decision of 16 December 2009 laying down guidelines for the management of the Community Rapid Information System RAPEX established under Article 12 and of the notification procedure established under Article 11 of Directive 2001/95/EC (the General Product Safety Directive) (notified under document C(2009) 9843)

// OJ L 22, 26 January 2010. - p. 1–64

на основании Регламента (ЕС) № 178/2002, о которой речь пойдет далее в настоящем параграфе.

4) Медицинские товары.

Все государства-члены ЕС являются участниками системы РАПЕКС. Кроме них в РАПЕКС участвуют три государства-члена Европейской ассоциации свободной торговли: Исландия, Лихтенштейн и Норвегия. В государствах-участниках системы РАПЕКС выделяются органы надзора за рынком («Market surveillance authorities»), таможенные органы, производители и непосредственные продавцы непродовольственных товаров, которые отслеживают и уведомляют других участников системы об опасной продукции.

Критерии уведомления – это те основные характеристики, которыми должен обладать соответствующий товар, чтобы он был добавлен в систему РАПЕКС:

1) непродовольственные товары - все товары, являющиеся объектами РАПЕКС - непродовольственные и подпадают под действие директивы 2001/95/ЕС (все вышеперечисленные категории товаров)

2) высокая степень риска причинения вреда здоровью и безопасности потребителей. Существует специальная система оценки риска вреда здоровью, так как система РАПЕКС функционирует только для передачи информации о рисках высокой степени (серьезные риски – serious risk). Если риск не может быть оценен как риск высокой степени (не серьезные риски - non-serious risk), то информация о таком товаре не подлежит размещению в системе РАПЕКС. Можно выделить следующие группы рисков: химический риск, риск получения повреждений, травм риск удушения, асфиксии, риск получения ожогов, риск получения удара током, риск получения вреда для глаз, микробиологическое отравление.

3) Меры по предотвращению или запрету, наложенные либо органом власти (обязательные меры) либо самими предпринимателями (добровольные меры). Проанализировав уведомления и отчеты системы

РАПЕКС, которые доводятся до сведения потребителей на официальном сайте Европейской Комиссии в сети Интернет213, мы считаем необходимым выделить следующие меры по предотвращению и запрету, применяемые государствами-членами ЕС:

4) трансграничное влияние на безопасность потребителей – риск для здоровья и безопасности потребителей должен либо может иметь трансграничный эффект, то есть затрагивать более чем одно государство- участника РАПЕКС. В случае, если государство-участник РАПЕКС не имеет оснований полагать, что товар мог оказаться за пределами государства, то нет необходимости сообщать об этом через систему РАПЕКС.

Таким образом, при наличии всех вышеуказанных критериев товар попадает в очередной еженедельный отчет об уведомлениях в системе РАПЕКС, который публикуется Европейской Комиссией каждую пятницу на официальном сайте. Эти отчеты содержат информацию, полученную Европейской Комиссией от государств-членов ЕС и ЕАСТ за прошедшую неделю. Важно также отметить, что Европейская Комиссия не несет

213 [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://europa.eu.int/comm/internal_market/en/index.html. http://ec.europa.eu/consumers/safety/rapex/alerts/main/index.cfm?event=main.listNotifications. Дата обращения: 28.02.2012 г.

ответственности за информацию, предоставленную государствами- участниками РАПЕКС, а только передает информацию одного государства- участника другому. Ответственность за информацию несет лицо, от которого получено соответствующее уведомление.

Аналогичным системе РАПЕКС механизмом сотрудничества государств-членов в сфере защиты прав потребителей, но использующимся в отношении продуктов питания, является система быстрого оповещения о безопасности продуктов питания и кормов. Сокращенное наименование системы – РАСФФ от английского названия системы - Rapid Alert System for Food and Feed, в переводе на русский язык - система быстрого оповещения для продуктов питания и кормов.

Как уже было пояснено нами ранее, эта система являлась частью первой системы быстрого оповещения о небезопасной продукции в соответствии с Директивой 92/59/ЕС.

В настоящее время система РАСФФ является самостоятельной системой, правовое регулирование функционирования и использования которой осуществляется посредством Регламента 178/2002/ЕС и Регламентом Европейской Комиссии № 16/2011 от 10 января 2011 года устанавливающим правила применения Системы быстрого оповещения относительно продуктов питания и кормов214.

Система RASFF построена аналогичным системе РАПЕКС образом,

однако действует в отношении продуктов питания и кормов для животных.

Основные цели работы системы быстрого предупреждения РАСФФ – уведомление о прямых и косвенных рисках здоровья людей, вызываемых продовольственными товарами или кормами. Система объединяет в единую сеть все государства-члены ЕС, Европейскую Комиссию и агентство EFSA.

Суть работы системы заключается в том, что информация о продовольственных продуктах, которые находятся в группе риска,

214 Commission Regulation (EU) No 16/2011 of 10 January 2011 laying down implementing measures for the Rapid alert system for food and feed Text with EEA relevance. // OJ L 6, 11 January 2011. - p. 7–10

передается от национального органа, уполномоченного координировать работу системы Европейской Комиссии, которая незамедлительно направляет эту информацию всем остальным членам системы для того, чтобы они могли принять необходимые меры.

Отметим, что системы РАПЕКС и РАСФФ выполняют функции оповещения об опасных товарах разных категорий. Обе эти системы нацелены на сотрудничество государств-членов для предотвращения попадания на рынок опасных товаров и обмен информацией внутри систем является уже не просто элементом сотрудничества, а обязательным условием предотвращения возникновения опасностей для потребителей на внутреннем рынке.

Помимо двух систем быстрого оповещения, сотрудничество государств-членов осуществляется и в рамках обеспечения защиты прав потребителей посредством сети европейских потребительских центров – European Consumer Centers Network или сокращенно система ECC-Net. Система ECC-Net была учреждена в 2005 году.

Система ECC-Net включает государства-члены ЕС, а также Норвегию и Исландию. Основная задача данной системы – предотвратить нарушение прав потребителей, а также осуществить юридическую поддержку потребителей в случае нарушения их прав.

Система ECC-Net финансируется Европейской Комиссией и государствами-членами, что позволяет предоставлять консультации и осуществлять помощь потребителям на безвозмездной основе.

Система ECC-Net уполномочена по запросу граждан предоставлять информацию относительно законодательства ЕС и государств-членов по защите прав потребителей, информировать граждан о способах внесудебного урегулирования споров, давать советы потребителям по интересующим их вопросам, связанным с трансграничными покупками и возникающими у потребителей проблемами, связанными с трансграничными покупками, в том числе способствовать установлению контакта с предпринимателем в целях

урегулирования спорных ситуаций, взаимодействовать с другими сетями ЕС в целях осуществления эффективного сотрудничества как между государствами-членами, так и между органами и институтами ЕС.

Этот элемент системы сотрудничества является способом разрешения спорных ситуаций либо предотвращения возникновения таких спорных ситуаций и его деятельность не только способствует повышению уровня уверенности потребителей в предоставленных им правах и гарантиях, но и ускоряет и упрощает решение спорных ситуаций, а это необходимо не только самим потребителям, но и судебным органам, которые уполномочены разрешать соответствующие споры при отсутствии иных способов урегулирования конфликта.

Важно отметить, что Система ECC-Net также распространяет свою деятельность на трансграничные взаимоотношения потребителя и предпринимателя, как и система CPC-Net, о которой нами говорилось ранее в настоящем параграфе. Однако Система ECC-Net осуществляет поддержку потребителей только в случае индивидуальных жалоб, тогда как CPC- Network нацелена именно на разрешение конфликтов, которые затрагивают коллективные интересы потребителей.

В каждом государстве-члене функционирует один координационный орган, который обеспечивает взаимодействие с другими органами, ответственными за защиту прав потребителей. Перечень таких органов установлен Европейской комиссией215.

Таким образом, сотрудничество государств-членов ЕС в области

защиты прав потребителей является взаимодействием уполномоченных национальных и наднациональных органов ЕС в целях единообразного применения законодательства ЕС о защите прав потребителей. Такое взаимодействие при условии трансграничных отношений на внутреннем

215 Commission communication pursuant to Article 5(2) of Regulation (EC) No 2006/2004 of the European Parliament and of the Council on cooperation between national authorities responsible for the enforcement of consumer protection laws, concerning the competent authorities and single liaison offices. // OJ C 185, 23 June 2012. - p. 1–62

рынке производится посредством формирования систем органов, или, как принято называть такие системы в ЕС, «сетей». Указанные сети наиболее эффективно и оперативно распространяют информацию по всей территории ЕС, а при необходимости доводят информацию и до сведения третьих стран.

Важно отметить, что формирование и функционирование таких сетей является новацией Европейского Союза среди механизмов сотрудничества органов власти, принятых во всем мире.