§ 2. Законодательство и судебная практика Европейского Союза в области защиты здоровья и безопасности потребителей.

Одной из важнейших задач, стоящих перед Европейским Союзом в этой сфере, является содействие охране не только экономических интересов потребителей, но также их здоровья и безопасности ((см.

В первом параграфе настоящей главы мы уже писали о том, что формулировка статьи 169 ДФЕС в отношении защиты здоровья и безопасности потребителей является неточной и не в полной мере отражает современную систему правового регулирования защиты здоровья и безопасности потребителей в ЕС. В предыдущих главах нами также было установлено, что исторически первыми законодательными актами ЕС в области защиты прав потребителей являлись именно акты, направленные на защиту их здоровья и безопасности от вредных воздействий определенных видов продукции.

Используя терминологию российского права и российского правовой науки, это акты в области технического регулирования.

Следует отметить, что понятие «техническое регулирование» как отдельная сфера правового регулирования не известно правовой системе ЕС. Вместо этого понятия европейская правовая доктрина и законодательные акты ЕС используют другие категории – «продовольственное законодательство» (от англ. «Food law») и «законодательство о безопасности продукции» (от англ. «Product safety law»)135.

Термин «законодательство безопасности продукции» применяется в

отношении непродовольственных товаров, хотя из буквального смысла

135 В английском языке слово «law» может быть переведено не только как «право», но и как

«законодательство».

самого термина этого и не следует.

Таким образом, можно обозначить следующее разграничение сфер правового регулирования: продовольственное законодательство – сфера правового регулирования в отношении защиты прав потребителей продовольственных товаров. Законодательство о безопасности продукции – сфера правового регулирования в отношении защиты прав потребителей непродовольственных товаров.

Таким образом, российскому понятию техническое регулирование в контексте защиты здоровья и безопасности потребителей в праве Европейского Союза корреспондируют две сферы правового регулирования.

Рассмотрим основные положения законодательства ЕС в каждой из указанных сфер правового регулирования.

Продовольственное законодательство ЕС – это комплексная отрасль законодательства, которая включает в свой состав правовое регулирование защиты здоровья и безопасности потребителей продовольственных товаров в качестве института.

Продовольственное законодательство ЕС наиболее тесно взаимосвязано с сельскохозяйственной политикой ЕС и политикой здравоохранения. Их кооперация и взаимодействие были рассмотрены нами в предыдущей главе.

Говоря об историческом развитии продовольственного законодательства, можно отметить следующие этапы его формирования:

1. 60-70 – е годы: принятие актов в отношении отдельных продовольственных товаров, наиболее многочисленны акты в отношении мясных продуктов. Отметим, что такая же тенденция прослеживается в США, где первыми актами 1906 года в сфере продовольственного законодательства стал Закон об инспектировании мясной продукции136.

136 Federal Meat Inspection Act (FMIA) [Электронный ресурс]. Режим доступа:http://www.fda.gov/RegulatoryInformation/Legislation/ucm148693.htm. Дата обращения: 05.01.2012 г.

2. В 1975 году Предварительная программа Европейского экономического сообщества о защите прав потребителей и информационной политике провозгласила право на здоровье и безопасность потребителей, а также впервые в праве ЕС ввела принципы, необходимые для установления мер по защите здоровья потребителей.

3. В 1985 г. была принята Директива 85/374/ЕЭС об ответственности за некачественную продукцию, анализ которой проведен нами в 1 параграфе настоящей главы. Данный документ установил лиц, которые при соответствующих обстоятельствах могут быть ответственными за некачественную продукцию, а также ввел конкретные процедуры привлечения таких лиц к ответственности.

4. Далее среди нормативно-правовых актов, имеющих ключевое значение для развития сферы правового регулирования защиты здоровья потребителей, считаем необходимым выделить Директиву 87/357/ЕЭС от 25 июня 1987 г. о сближении законодательств государств-членов относительно продукции, которая не является той, за которую ее принимают, что подвергает опасности здоровье и безопасность потребителей137. Директива 87/357/ЕЭС ввела общий запрет на ввоз и распространение такой продукции на территории ЕС.

5. В период с 1988 г. по 2002 г. принимались акты в различных сферах продовольственного законодательства, в основном они относились к принятию торговых стандартов и необходимостью предотвращения попадания на внутренний рынок продуктов питания, которые могут негативно отразиться на здоровье потребителей. Среди них Директива 89/108/ЕЭС от 21 декабря 1988 года о сближении законодательств государств-членов в отношении быстрозамороженных продуктов питания

137 Council Directive 87/357/EEC of 25 June 1987 on the approximation of the laws of the Member States concerning products which, appearing to be other than they are, endanger the health or safety of consumers. // OJ L 192, 11 July 1987. - p. 49–50

для употребления человеком138, Директива 90/496/ЕЭС от 24 сентября 1990 года о маркировке продуктов питания139, Регламент 1601/91 от 10 июня 1991 года устанавливающий общие правила определения, описания и представления ароматизированных вин, напитков на основе ароматизированных вин, коктейлей на основе ароматизированных вин140, Директива 93/5/ЕЭС от 24 февраля 1993 года о содействии и сотрудничестве государств-членов при проведении научных исследований в отношении продуктов питания141.

Современную основу продовольственного законодательства ЕС образует кодифицирующий акт - Регламент (ЕС) № 178/2002 об установлении общих принципов и предписаний продовольственного права, об учреждении Европейского органа по безопасности продуктов питания и о закреплении процедур в отношении безопасности продовольственных товаров142.

Регламент (ЕС) № 178/2002 содержит основополагающие принципы и

цели, а также термины и определения, применяемые по отношению ко всему массиву продовольственного законодательства. На наш взгляд Регламент (ЕС) № 178/2002 выступает в качестве lex generalis по отношению к другим актам, принимаемым в сфере защиты здоровья потребителей. Таким образом, при систематизации законодательных актов Регламент (ЕС) № 178/2002 составляет общую часть продовольственного законодательства ЕС, тогда как другие акты в сфере продовольственного законодательства являются актами, отнесенными к особенной части.

138 Council Directive 89/108/EEC of 21 December 1988 on the approximation of the laws of the Member States relating to quick-frozen foodstuffs for human consumption // OJ L 40, 11 February 1989. - p. 34–37

139 Council Directive 90/496/EEC of 24 September 1990 on nutrition labelling for foodstuffs // OJ L 276, 6 October 1990. - p. 40–44

140

Council Regulation (EEC) No 1601/91 of 10 June 1991 laying down general rules on the definition, description

and presentation of aromatized wines, aromatized wine- based drinks and aromatized wine-product cocktails // OJ L 149, 14 June 1991. - p. 1–9.

141 Council Directive 93/5/EEC of 25 February 1993 on assistance to the Commission and cooperation by the Member States in the scientific examination of questions relating to food. // OJ L 52, 4 March 1993. - p. 18–21.

142 Regulation (EC) No 178/2002 of the European Parliament and of the Council of 28 January 2002 laying down the general principles and requirements of food law, establishing the European Food Safety Authority and laying down procedures in matters of food safety.

Регламент (ЕС) № 178/2002 в статье 2 определяет понятие

«продовольственное законодательство» как «законодательные, регламентарные и административные положения, регулирующие продовольственные товары в целом и, в частности, их безопасность на уровне ЕС или на национальном уровне. Продовольственное законодательство распространяет действие на все этапы производства, переработки и сбыта продовольственных товаров, а также кормов, предназначаемых или даваемых животным-производителям продовольственных товаров».

Под продовольственными товарами понимаются не только все товары, правовое регулирование покупки и потребления которых осуществляется с помощью продовольственного законодательства ЕС. Отдельной категорией продовольственных товаров законодатель выделяет корма для животных- производителей продовольственных товаров.

Таким образом, законодатель подчеркивает необходимость охватить всю цепочку производства и потребления продовольственных товаров в целях защиты здоровья потребителя.

Это же положение закреплено в статье 4 Регламента 178/2002, которая открывает главу 2 под названием «Общее продовольственное законодательство»: «Настоящая глава распространяет действие на все этапы производства, переработки и сбыта продовольственных товаров и кормов, предназначенных или даваемых животным-производителям продовольственных товаров».

Ст. 5-10 Регламента (ЕС) № 178/2002 закрепляют общие принципы, применяемые к отношениям в сфере продовольственного права. К ним относятся:

1. Общие цели (Ст. 5). К общим целям Регламент относит, во- первых, высокий уровень защиты жизни, здоровья и интересов людей. Во- вторых, продовольственное законодательство ЕС нацелено на реализацию свободы передвижения товаров на Внутреннем рынке. Третья немаловажна

цель продовольственного законодательства – соответствие европейского законодательства признанным в ЕС международным стандартам.

2. Анализ рисков (Ст. 6). Продовольственное законодательство базируется на оценке рисков, которые могут возникнуть при потреблении продовольственных товаров.

3. Принцип предосторожности (Ст. 7). При наличии возможности наступления неблагоприятных последствий, ЕС оставляет за собой право применять временные ограничительные меры. Такие меры должны быть разумными с точки зрения опасности, риска наступления неблагоприятных последствий. Особо отмечается, что ограничения на торговлю должны быть соразмерными возможным неблагоприятным последствиям и не выходить за рамки допустимого.

4. Защита интересов потребителей (Ст. 8). Продовольственное законодательство стремится защищать интересы потребителей и, соответственно, направлено на предотвращение: а) мошеннической или обманной практики; b) подделки продовольственных товаров; с) любых иных практик, способных вводить потребителя в заблуждение.

5. Принципы прозрачности (Ст. 9-10). Эти принципы вынесены в отдел 2 главы 2. Под прозрачностью подразумевается предоставление гражданам достаточной информации по продовольственному законодательству, а также обязательное проведение консультаций с гражданами при подготовке новых актов, входящих в продовольственное законодательство.

Далее законодатели устанавливают общие обязанности, которые должны соблюдаться на Внутреннем рынке, а также устанавливает общий запрет на выпуск на рынок опасных продуктов и кормов, перечень признаков, характеризующих опасные продукты и корма, вводит запрет на введение потребителя в заблуждение посредством указаний ложных

сведений на упаковках товаров, а также устанавливает общие обязанности предпринимателей и обязанности, налагаемые на отдельные группы предпринимателей.

Регламент не определяет меры ответственности предпринимателей, так как этот вопрос в полной мере раскрыт в Директиве 85/374/ЕЭС о сближении законодательных, регламентарных и административных положений государств-членов по вопросам ответственности за некачественную продукцию143.

Одним из важнейших достижений Регламента (ЕС) № 178/2002, на наш

взгляд, является учреждение Европейского органа по безопасности продуктов питания (далее - Орган).

Основная деятельность Органа – обеспечение органов и Институтов ЕС экспертным мнением относительно продовольственных товаров. В рамках своей деятельности Органа проводит научные исследования в области продовольственных товаров и кормов, разрабатывает методику оценки рисков, координирует и обеспечивает функционирование организаций, относящихся к сети, занимающейся продовольственными товарами и правовым регулированием в этой сфере.

По запросу Европейской Комиссии либо по своей собственной инициативе Органа предоставляет научные заключения по вопросам продовольственного права ЕС.

Кроме того, в деятельность Органа входит получение сообщений в рамках взаимодействия с иными организациями в системе быстрого предупреждения, о которой речь пойдет в следующей главе нашего исследования.

Регламент уделяет особое внимание системе быстрого предупреждения (Rapid Alert System of Food Safety - РАСФФ). Эта система позволяет ее

143 § 1 Директива Совета Европейских Сообществ от 25 июля 1985 г. N 85/374/ЕЭС "О сближении законов, регламентов и административных положений государств-членов, применяемых к ответственности за неисправную продукцию". Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

участникам – государствам-членам и иным присоединившимся государствам, быстро получать и эффективно реагировать на информацию о некачественной продовольственной продукции на всей территории ЕС.

Основные цели работы системы быстрого предупреждения – уведомление о прямых и косвенных рисках здоровья людей, вызываемых продовольственными товарами или кормами. Система объединяет в единую сеть все государства-члены ЕС, Европейскую Комиссию и Органа по безопасности продуктов питания.

Суть работы системы заключается в том, что информация о продовольственных продуктах, которые находятся в группе риска, передается от национального органа, уполномоченного координировать работу системы Европейской Комиссии, которая незамедлительно направляет эту информацию всем остальным членам системы для того, чтобы они могли принять необходимые меры.

В Регламенте (ЕС) № 178/2002 в статье 53 также раскрыты полномочия Европейской Комиссии и Органа в случае возникновения чрезвычайных ситуаций на продовольственном рынке ЕС.

Чрезвычайными в понимании Регламента являются те ситуации, при которых степень риска для здоровья и жизни людей является серьезной, а преодолеть такой риск мерами, принимаемыми одним или несколькими государствами-членами ЕС, невозможно. В таких ситуациях Европейская Комиссия сама принимает меры, открытый перечень которых указан в ст. 53 Регламента.

Действия в чрезвычайных ситуациях предполагают слаженную работу системы быстрого предупреждения, а также совместную деятельность Европейской Комиссии и Органа.

Относительно применения на практике положений Регламента (ЕС) №

178/2002 - примером судебной практики может служить дело Karl Berger v

Freistaat Bayern (Карл Бергер против Баварии)144.

Суть дела заключалась в следующем: компания Berger Wild производила мясные продукты, которые после проведенной немецкими органами по санитарии оказались непригодными для употребления в пищу. Эта информация была доведена до сведения общественности, после чего компания Wild Berger понесла значительные убытки и разорилась. Основатель компании Карл Бергер посчитал, что действия властей по доведению информации до сведения общественности являются превышением должностных полномочий, так как по его мнению статья 10 предусматривает случай доведения информации о продукции и производителе до сведения общественности только в случае наличия опасности для здоровья, которой по его мнению в продуктах компании Wild Berger не было.

В своем преюдициальном запросе Земельный суд Мюнхена указал, что выявленные нарушения в технологии производства и хранения мясных продуктов не были опасны для здоровья, а были непригодными для употребления в пищу. Сомнения Земельного Суда Мюнхена заключались в наличии необходимости доведения информации до сведения потребителей в случае, если продукты не опасны для здоровья.

Разъясняя положения законодательства относительно применения ст. 10 Регламента (ЕС) № 178/2002 суд ЕС также обратился к другим положениям Регламента и немецкого нормативно-правового акта, интерпретирующего положения Регламента (ЕС) № 178/2002.

В соответствии со ст. 14 Регламента (ЕС) № 178/2002 продукция является небезопасной в случае, если она признана непригодной к употреблению в пищу. Такая продукция определяется в п. 5 ст. 14 Регламента и таким образом может расцениваться в качестве угрожающей

144 Case C-636/11 Karl Berger v Freistaat Bayern [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://eur- lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1404034070253&uri=CELEX:62011CJ0636. Дата обращения: 13.12.2011 г.

здоровью потребителей.

Суд ЕС также обратил внимание на то, что статья 10 Регламента (ЕС) № 178/2002 не запрещает государствам-членам и их органам принимать иные информационные меры по своему усмотрению.

Таким образом, действия баварских властей не могут быть классифицированы в качестве превышения полномочий, так как были направлены на установление должного уровня защиты здоровья потребителей и не противоречили действующему законодательству ЕС и Германии.

В 2011 году был принят Регламент (ЕС) № 1169/2011 от 25 октября 2011 года о предоставлении потребителям информации о продуктах питания145.

Регламент (ЕС) № 1169/2011 в ст. 2 вводит понятия продовольственная информация (food information) и законодательство о продовольственной информации (food information law).

Регламент (ЕС) № 1169/2011 устанавливает принципы законодательства о продовольственной информации, среди которых можно выделить следующие: соответствие продовольственной информации нормам законодательства о продовольственной информации, запрет вводящей в заблуждение продовольственной информации, ответственность за продовольственную информацию лица, указанного в качестве производителя продукта, принцип полной гармонизации.

В целях осуществления правового регулирования предоставления продовольственной информации, законодатель подразделяет весь массив продовольственной информации на обязательную продовольственную информацию и дополнительную продовольственную информацию и устанавливает правилам предоставления относительно каждого указанного

145 Regulation (EU) No 1169/2011 of the European Parliament and of the Council of 25 October 2011 on the provision of food information to consumers, amending Regulations (EC) No 1924/2006 and (EC) No 1925/2006 of the European Parliament and of the Council, and repealing Commission Directive 87/250/EEC, Council Directive 90/496/EEC, Commission Directive 1999/10/EC, Directive 2000/13/EC of the European Parliament and of the Council, Commission Directives 2002/67/EC and 2008/5/EC and Commission Regulation (EC) No 608/2004. // OJ L 304, 22 November 2011. - p. 18–63.

вида информации.

В отношении реализации в законодательстве о продовольственной информации принципа полной гармонизации необходимо отметить, что Регламент (ЕС) № 1169/2011 предусматривает общий запрет на введение государствами-членами иных мер, нежели предусмотренных законодательством о продовольственной информации, а также устанавливает перечень изъятий в отношении общего запрета принятия иных мер. В соответствии со ст. 45 Регламента (ЕС) № 1169/2011 иные меры могут быть введены только после получения положительного ответа от Европейской Комиссии, которая уполномочена разрешать такого рода вопросы.

На основании проведенного анализа исторического развития продовольственного законодательства ЕС можно сделать вывод о том, что система продовольственного законодательства ЕС включает в себя общую и особенную части.

К общей части относится Регламент (ЕС) № 178/2002, который на наш взгляд является единственным правовым актом, устанавливающим основополагающие принципы продовольственного законодательства ЕС в целом. Правовым актом, на основании которого осуществляется регулирование предоставления потребителям информации о продуктах, является Регламент (ЕС) № 1169/2011. Отнести его к общей части продовольственного законодательства нам представляется неверным, так как сфера правового регулирования Регламента (ЕС) № 1169/2011 сужена до информационного права. Исходя из проанализированных нами в настоящем параграфе правовых актов, мы можем сделать вывод о том, что законодательство о продовольственной информации в ближайшем будущем может стать подотраслью продовольственного законодательства ЕС, общие принципы которого будут закреплены в Регламенте (ЕС) № 1169/2011, а особенную его часть будут составлять иные нормативно-правовые акты, конкретизирующие положения законодательства о продовольственной информации.

Особенная часть продовольственного законодательства представляет собой совокупность законодательных актов, регулирующих отдельные сферы продовольственного законодательства. Многие из них, как следует из приведенного нами выше исторического анализа развития продовольственного законодательства, появились ранее Регламента (ЕС) № 178/2002, что позволяло сделать вывод о характере возникновения продовольственного законодательства: появление общих норм правового регулирования, основанных на принятых ранее частных (специальных) нормах правового регулирования.

Среди сфер правового регулирования особенной части мы считаем необходимым выделить следующие группы законодательных актов:

1. Законодательство о ГМО. С целью обезопасить здоровье потребителей от генетически модифицированной продукции. В странах Евросоюза в 2003 г. был принят Регламент (ЕС) № 1829/2003 от 22 сентября 2003 года о генно модифицированных продуктах питания и кормах146, в соответствии с которым маркировка о наличии ГМО в продуктах питания обязательна на всей территории ЕС. Этим законом введена строжайшая экспертиза импортируемых продуктов питания. Разрешается немаркированный импорт только той продукции, в которой содержание ГМО составляет не более 0,9%. Европейская комиссия считает, что европейский потребитель должен самостоятельно решать считает ли он генно модифицированную продукцию безопасной и пригодной в пищу или нет.

2. Законодательство о гигиене. Совокупность законодательных актов в отношении гигиены составляют общий законодательный акт – Регламент (ЕС) № 852/2004 от 29 апреля 2004 года о гигиене продуктов питания147. Этот документ устанавливает общие правила для предпринимателей в отношении гигиены продуктов питания. Специальным

146 Regulation (EC) No 1829/2003 of the European Parliament and of the Council of 22 September 2003 on genetically modified food and feed. // OJ L 268, 18 October 2003. - p. 1–23

147 Regulation (EC) No 852/2004 of the European Parliament and of the Council of 29 April 2004 on the hygiene of foodstuffs. // OJ L 139, 30 April 2004. - p. 1–54

законодательством по отношению к Регламенту (ЕС) № 852/2004 является Регламент (ЕС) № 853/2004 от 29 апреля 2004 года о специальных правилах гигиены в отношении продуктов питания животного происхождения148, является Директива 2004/41/ЕС149, заменяющая соответствующие директивы в отношении гигиены продуктов питания и условий защиты здоровья при производстве и предложению к продаже определенных продуктов животного

происхождения, предназначенных для потребления человеком.

Помимо двух указанных сфер правового регулирования специальное законодательство в области продовольственного права также может быть систематизировано по продуктам питания, к которым применяются законодательные акты, однако на наш взгляд, рассмотрение каждой группы продуктов питания в качестве объекта отдельного правового регулирования не уместно в рамках настоящего исследования.

Проведя анализ законодательства ЕС актов в сфере продовольственного законодательства, мы считаем необходимым выделить основные тенденции развития продовольственного законодательства ЕС на современном этапе:

1. Строгость мер в отношении продовольственных продуктов.

По мнению А. Сзайковской, «Пища, признанная небезопасной подпадает под категорию res extra commercium (вещь, выведенная из гражданского оборота). Другими примерами res extra commercium является оружие, части человеческого тела, запрещенные медицинские препараты и res publicae (вещи для публичного пользования (- прим. автора) общественная вода и т.д.)»150

Таким образом, применение к небезопасной продовольственной

продукции таких строгих мер является своего рода ограничением свободы

148 Regulation (EC) No 853/2004 of the European Parliament and of the Council of 29 April 2004 laying down specific hygiene rules for food of animal origin. // OJ L 139, 30 April 2004. - p. 55–205.

149 Directive 2004/41/EC of the European Parliament and of the Council of 21 April 2004 repealing certain Directives concerning food hygiene and health conditions for the production and placing on the market of certain products of animal origin intended for human consumption and amending Council Directives 89/662/EEC and 92/118/EEC and Council Decision 95/408/EC. // OJ L 157, 30 April 2004. - p. 33–44.

150 Szajkowska A. Regulating Food Law // Wageningen academic publishers, Netherlands, 2012. - p. 12.

выбора для потребителей. Однако такое ограничение свободы выбора основано на отсутствии профессионализма потребителя в области продуктов питания и невозможности потребителя достоверно оценить риски, которые представляет для него опасная продукция.

По нашему мнению, которое находит подтверждение в юридической литературе151, необходимость ограничения потребителя в данной сфере отсутствием свободы выбора продукции является необходимой мерой, которая применяется в целях защиты его здоровья и не может расцениваться как ущемление потребителя к его правах.

2. Выделение в отдельную категорию законодательства о продовольственной информации. В научной литературе последних лет продовольственное законодательство ЕС подразделяется на Продовольственное право и Право продовольственной информации. Такое разделение массива законодательства по нашему мнению не является оправданным, хотя и может быть использовано. Информация о продуктах, которая указывается на упаковке, относится к любым продуктам питания и охватывает таким образом продовольственные продукты любого типа и назначения. По нашему мнению выделение отдельной сферы продовольственной информации не требуется, так как эта сфера относится к общей части продовольственного права, тогда как специальное законодательство охватывает правовое регулирование отдельных категорий продовольственных продуктов, а не отдельные категории общественных отношений.

3. Принцип предосторожности был впервые законодательно установлен в ст. 7 Регламента (ЕС) № 178/2002 в качестве общего принципа продовольственного права. Унификация норм в отношении принципа предосторожности – одно из важнейших достижений продовольственного

151 Подробнее см. Goodburn K. EU Food Law: A Practical Guide / Woodhead Publishing, 2001. – p. 27-29; Holland D., Pope H. EU Food Law and Policy / Kluwer Law International, 2004 - p. 197.

права, так как применение принципа предосторожности может вызвать негативные последствия для внутреннего рынка в виде установления временных ограничений. В связи с этим достижение единообразия в применении принципа предосторожности в продовольственном праве ЕС направлено как на защиту прав потребителей, так и на гарантию надлежащего функционирования Внутреннего рынка.

Законодательство о безопасности продукции осуществляет правовое регулирование защиты здоровья и безопасности потребителей при производстве, выпуске на рынок и потреблении непродовольственных товаров.

Правовое регулирование взаимоотношений с потребителями в связи с покупкой и потреблением непродовольственных товаров производится в первую очередь на основании Директивы 2001/95/ЕС об общей безопасной продукции152. Необходимо отметить, что данная Директива до вступления в силу Регламента (ЕС) № 178/2002 применялась как к продовольственным, так и к непродовольственным товарам, что подтверждается не только положениями Директивы, но и на практике доказано применением положений Директивы Судом ЕС при рассмотрении споров, объектами которых являются продовольственные товары. В настоящий момент Директива 2001/95/ЕС применяется к продовольственным товарам только в той части, правовое регулирование которой не произведено Регламентом (ЕС)

№ 178/2002. Таким образом, Директива 2001/95/ЕС была актом общего законодательства ЕС в сфере защиты здоровья и безопасности потребителей, а впоследствии стала актом специального законодательства в отношении безопасности продукции.

Как указано в п. 5 преамбулы к Директиве «Очень сложно издать законодательство Сообщества для каждого отдельного вида продукции, который существует в настоящее время или может быть создан».

152 Directive 2001/95/EC of the European Parliament and of the Council of 3 December 2001 on general product safety // OJ L 11, 15 January 2002. - p. 4–17.

Законодатель в данном параграфе объясняет, почему принимается общий законодательный акт и какие проблемы он призван решать: 1) невозможно описать критерии и признаки безопасности для каждого продукта; 2) невозможно при каждом появлении на рынке нового продукта издавать отдельный правовой акт в отношении этого продукта. В связи с этим принимается Директива, устанавливающая общие критерии безопасности и ответственности изготовителей за соблюдение установленных критериев безопасности.

В статье 2 Директивы приводится определение продукции. Необходимо обратить внимание на то, что к продукции в контексте Директивы отнесены не только любая потребительская продукция, но и следующие категории товаров:

· продукция, сопутствующая предоставляемым услугам;

· продукция, которая способна использоваться потребителями, даже если она им не предназначена;

· продукция на любом этапе ее эксплуатации – новая, отремонтированная либо поддержанная.

В связи с наличием в составе объектов, на которые направлено действие Директивы, продукции, сопутствующей предоставляемым услугам, Директива 2001/95/ЕС может быть ошибочно отнесена к общему законодательству ЕС о защите прав потребителей. Однако мы считаем такой подход не верным, так как сопутствующие услугам товары в любом случае являются продукцией, и неблагоприятные последствия, которые могут возникнуть вследствие их использования, будут рассматриваться не в контексте защиты экономических интересов потребителей, а именно в отношении защиты здоровья и безопасности самой продукции для потребителя.

В Директиве 2001/95/ЕС законодатель полностью раскрывает понятие

«безопасная продукция», а определение опасной продукции сводит к

несоответствию такой продукции определению безопасной продукции. Необходимо отметить изменение подхода к определению степени опасности продукции, по сравнению с более ранним законодательным актом – Директивой 85/374/ЕЭС об ответственности за качество продукции.

В соответствии со ст. 3 Директивы 2001/95/ЕС продукция признается безопасной, если она соответствует европейским стандартам либо аналогичным национальным стандартам, принятым на основании европейских стандартов, которые были опубликованы в официальном источнике (официальном журнале Европейского Союза, который является официальным источником всех нормативных актов ЕС).

На основании ст. 4 Директивы 2001/95/ЕС Европейская Комиссия принимает решение, содержащее указание на требования к безопасности продукции, которые должны быть заложены в европейском стандарте. Европейские организации по стандартизации153 разрабатывают соответствующий стандарт, и Европейская комиссия своим решением в соответствии с порядком распределения полномочий утверждает стандарт и публикует его в официальном журнале Европейского Союза.

Необходимо отметить, что принятое Европейской комиссией решение об утверждении стандарта не является само по себе гарантией безопасности продукции, которая выпускается в соответствии с этим стандартом. Однако при оценке степени безопасности продукции соответствие стандарту принимается во внимание, так же как и другие факторы и критерии, установленные Директивой 2001/95/ЕС.

Отметим, что правовое регулирование стандартизации в ЕС осуществляется посредством Регламента (ЕС) № 1025/2012 от 25 октября 2012 года о европейской стандартизации154, который также имеет общее значение

153 CEN (European Committee for Standardisation), CENELEC (European Committee for Electro-technical Standardisation), and ETSI (European Telecommunications Standards Institute).

154 Regulation (EU) No 1025/2012 of the European Parliament and of the Council of 25 October 2012 on European standardisation, amending Council Directives 89/686/EEC and 93/15/EEC and Directives 94/9/EC, 94/25/EC, 95/16/EC, 97/23/EC, 98/34/EC, 2004/22/EC, 2007/23/EC, 2009/23/EC and 2009/105/EC of the European

для законодательства о безопасности продукции и для продовольственного законодательства, как и Директива 2001/95/ЕС.

Субъектный состав лиц, ответственных за безопасность продукции, анализировался Судом ЕС в деле Lidl Magyarorszag Kereskedelmi bt v Nemzeti Hirkozlesi Hatosag Tanacsa155.

В соответствии с ответом Cуда ЕС на преюдициальный запрос Муниципального Суда Венгрии, лицо, которое продает продукцию, может рассматриваться в качестве производителя только при условиях, указанных в п. (e) ст. 2 Директивы 2001/95/ЕС. Таким образом, для применения мер ответственности к продавцу необходимо соблюдение критерия относимости деятельности продавца к той деятельности, которая может влиять на характеристики безопасности продукции.

А в случае, если это лицо только распространяет продукцию, то оно является торговым посредником в соответствии с п. (f) ст. 2 Директивы 2001/95/ЕС: «под «торговым посредником» понимается любой профессионал сбытовой цепи, чья деятельность не оказывает влияния на характеристики безопасности продукции».

Таким образом, в соответствии с указанными нормами и толкованием Суда ЕС субъектный состав лиц, к которым могут быть применены меры ответственности, ограничен критерием влияния данных лиц на безопасность продукции.

Стоит отметить, что Директива показала изменение подхода законодателя к роли потребителя в отношениях с предпринимателями. Изначально потребитель воспринимался в качестве слабой стороны взаимоотношений, которой необходима эффективная государственная поддержка. Однако, с развитием рыночных отношений, законодатель стал делать упор на пропорциональность и объективность налагаемых мер

Parliament and of the Council and repealing Council Decision 87/95/EEC and Decision No 1673/2006/EC of the European Parliament and of the Council. // OJ L 316, 14 November 2012. - p. 12–33

155 Case C-132/08. Lidl Magyarorszag Kereskedelmi bt v Nemzeti Hirkozlesi Hatosag Tanacsa [2009] ECR- I-

03841 // OJ C 153, 04/07/2009, p. 12–13

ответственности в рамках потребительских взаимоотношений.

В целях обеспечения безопасности потребителей и их защиты от рисков, представляемых продукцией, Директива 2001/95/ЕС также фиксирует обязанности и полномочия государств-членов, а равно Европейской комиссии по осуществлению надзора и контроля над потребительским рынком. Среди предусмотренных мер – правила, регулирующие функционирование специальной системы «РАПЕКС» (от англ. Rapid Exchange System – система быстрого обмена, сокращенное наименование на английском - РАПЕКС), предназначенной для быстрого обмена между государствами-членами и Европейской Комиссией информацией о серьезных рисках для потребителей. Участие в этой системе открыто и для государств, не входящих в состав Европейского Союза, в том числе России (см. п. 4 статьи 12 Директивы 2001/95/ЕС).

Организационная структура и деятельность европейских и национальных органов, образующих и обеспечивающих функционирование системы РАПЕКС будет рассмотрена нами в следующей главе.

Дополнительное правовое регулирование безопасности потребителей осуществляется с помощью Регламента № 66/2010 от 25 ноября 2010 года об Эколейбле Европейского Союза156. Регламент № 66/2010 является кодифицирующим актом, отменяющим и изменяющим ряд ранее принятых нормативно-правовых актов в сфере экологических продуктов и их маркировки.

В отношении защиты здоровья и безопасности потребителей отдельных видов непродовольственной продукции необходимо отметить, что помимо указанной Директивы 2001/95/ЕС правовое регулирование осуществляется в специальных областях непродовольственных товаров. Необходимость отдельного правового регулирования некоторых специфических групп товаров на наш взгляд обусловлена их свойствами,

156 Regulation (EC) No 66/2010 of the European Parliament and of the Council of 25 November 2009 on the EU Ecolabel // OJ L 27, 30 January 2010. - p. 1–19

субъектами их потребления, а также повышенной степенью риска нанесения вреда потребителю.

Среди таких групп товаров, правовое регулирование покупки и потребления которых осуществляется с помощью специальных законодательных актов, мы считаем необходимым выделить косметические товары, товары для детей, взрывоопасные товары. Правовое регулирование этих групп товаров рассмотрено нами в Приложении № 3 к настоящему исследованию.

Кроме обозначенных нами выше групп непродовольственных товаров специальное правовое регулирование осуществляется также в области Средств самообороны, медицинских товаров, транспортных средств, низковольтового оборудования. Отметим, что правовое регулирование данных сфер обеспечения безопасности продукции построено по аналогичной схеме, которая заложена в проанализированных нами правовых актах:

наличие общего законодательства в виде Директивы 2001/95/ЕС и европейских стандартов, имплементированных в национальное законодательство;

установление запрета на выпуск на рынок продукции не соответствующей критериям безопасности;

наложение ответственности на лиц, обязанных обеспечить безопасность продукции;

наделение полномочиями по проверке соответствия критериям безопасности продукции национальные органы.

Проведя анализ законодательства Европейского Союза относительно безопасности продукции, мы можем сделать вывод о том, что развитие законодательства ЕС в этой области обусловлено многими факторами, среди которых считаем необходимым особо выделить научно-технический прогресс и изменение в общем подходе Европейского Союза к осуществлению правового регулирования.

Изменение общего подхода минимальной гармонизации на максимальную гармонизацию влияет на форму выражения норм права.

В данный момент происходит пересмотр принятых ранее правовых актов в области законодательства о безопасности продукции, основная цель такого пересмотра заключается в приведении правового регулирования в соответствие с научно-техническими достижениями последних 20 лет. Отметим, что многие акты в сфере непродовольственной продукции принимались еще в конце 70-х – начале 80-х годов, в связи с этим они устарели и нуждаются в принятии новых актов, которые будут осуществлять современное правовое регулирование защиты здоровья и безопасности потребителей непродовольственной продукции.

Однако немаловажным является и необходимость внедрения концепции полной гармонизации, которая оказывает существенное влияние на новые и переработанные правовые акты. Такой подход к сближению законодательств объясняется необходимостью достичь единообразия правового регулирования в отношении продукции, которая поступает на внутренний рынок, что по мнению законодателя будет способствовать повышению общего уровня безопасности продукции и защиты здоровья потребителей.