2.3.2. Аграрна політика держави в контексті забезпечення продовольчої безпеки

Як уже зазначалося, реформування аграрної сфери і формування нових економічних відносин в АПК України зумовили необхідність створення механізму державного регулювання, що включає комплекс засобів впливу держави на процеси, що відбуваються в сільськогоспо­дарському секторі.

АПК України в умовах ринку посідає особливе місце, що не до­зволяє йому повною мірою брати участь у міжгалузевій конкуренції. Сільське господарство, залежне від природних чинників, має сезонний, циклічний характер виробництва, є більш відсталим у технологічному плані і статичною галуззю порівняно із промисловістю. Саме тому сільське господарство повільніше за інші галузі пристосовується до новітніх економічних і технологічних умов. Разом із тим саме рівень сільськогосподарського виробництва прямо впливає на стан продо­вольчої безпеки держави.

Перетворення сільського господарства у високопродуктивну галузь сьогодні є найважливішою умовою технічного, економічного та соці­ального прогресу суспільства. Саме тому на сучасному етапі розвитку необхідно розробити концепцію державного регулювання АПК, що забезпечила б у першу чергу не тільки формування ринкового механіз­му, а й державну підтримку села при його переході до ринку.

У більшості країн з ринковою економікою діють розвинені системи державного регулювання. Їхні основні завдання — підтримка стабіль­ної економічної ситуації в сільському господарстві, стабілізація рин­кової кон’юнктури і коливань прибутковості у галузі, запобігання не­бажаним міграційним процесам. Досвід США, Канади, країн ЄС та інших країн з розвиненим сільським господарством і ринковою еконо­мікою свідчить про те, що держава відіграє важливу роль у регулюван­ні виробництва та реалізації продукції. Тут і регулювання шляхів збуту, і застосування контрактів із визначенням обсягів, строків по­ставок продуктів та ціни. Практикуються також покриття збитків фермерів за рахунок бюджету, економічне стимулювання сільськогос­подарського виробництва і збуту через ціни, податки, дотації, кредити та ін.

Крім того, взаємодія ринкового механізму із плановим державним впливом передбачає підтримку продовольчої безпеки, фінансування програм скорочення виробництва, допомогу в адаптації до нових умов, захист внутрішнього ринку та забезпечення конкурентоспроможності національних товаровиробників у міжнародному поділі праці. Для регулювання продовольчого ринку держава здійснює закупівельні і товарні інтервенції на ринку продовольства, використовуючи різні форми пільгового кредитування та митне регулювання.

Наприклад, політика держав ЄС і США спрямована на те, що ви­робництво сільськогосподарської продукції розглядається їхніми уря­дами не тільки як найважливіша умова національної стабільності, а й як чинник, що впливає на рівень продовольчої безпеки. Національну політику цих держав у секторі агропромислового виробництва спря­мовано на захист сільського виробника через встановлення і застосу­вання торговельних бар’єрів та фінансування нових технологій для АПК. Крім цього, держава забезпечує пільгове кредитування, виділяє бюджетні асигнування, використовує шкалу низького оподатковування, здійснює цінову підтримку, застосовує інші інструменти і важелі для підтримки доходів сільських товаровиробників.

На відміну від цих держав система державної підтримки в сфері АПК в Україні не має системного характеру. Її численні елементи за­конодавчо не оформлені, а тому не можуть слугувати товаровиробни­кам чіткими орієнтирами на майбутнє. Основними недоліками системи підтримки АПК, характерними для всього періоду українських реформ, є її нелегітимність, непрогностичність, розпорошеність, а також не­своєчасність і неритмічність. Саме тому принципового значення в су­часних умовах набувають питання розроблення та реалізації заходів щодо збільшення конкурентного потенціалу сільськогосподарських товаровиробників. Слід також заохочувати кооперування сільськогос­подарських товаровиробників з підприємствами перероблення та по­середницькими фірмами.

На нашу думку, основними напрямками довгострокових завдань в аграрній політиці мають бути такі.

По-перше, умовою пожвавлення аграрного виробництва треба вважати чітке, адекватне сучасним умовам і раціональне розмежуван­ня функцій держави та всіх учасників економічного процесу. Якщо на початку аграрних перетворень перерозподіл юридичних прав власнос­ті на землю та інші засоби виробництва було обрано як головну кон­структивну дію, то тепер стало очевидно, що центр зміщується у сфе­ру змістовного розмежування прав і обов’язків власника та держави, що покликана ці права і обов’язки гарантувати. У розвинених краї­нах — і там, де панує державна власність на землю, а виробник є орен­дарем, і там, де основною є приватна власність, — величезну роль відіграє розумно побудована система аграрного законодавства.

По-друге, умовою пожвавлення виробництва є відновлення обо­ротних коштів підприємств, у тому числі за рахунок пільгових креди­тів у межах нормативів, податкові канікули для сільгоспвиробників, інвестиції у виробництво.

Наступна умова пожвавлення аграрного виробництва стосується подальшого розвитку фермерського сектору та особистих селянських господарств. Як свідчить практика, ці форми господарювання дають ефект там, де вдається налагодити їхнє співробітництво з великими акціонерними, кооперативними та іншими колективними господар­ствами, що виникли на базі колишніх колгоспів і радгоспів.

Отже, найважливішими елементами системи державного регулю­вання сільського го сподарства на сучасному етапі, на наш погляд, повинні стати: підтримка загального рівня прибутковості у галузі через надання державної підтримки селу і стимулювання платоспроможно­го попиту населення; антимонопольне регулювання міжгалузевого обміну; підвищення конкурентного потенціалу галузі; розвиток рин­кової інфраструктури; підтримка стабільної сприятливої кон’юнктури на ринку шляхом проведення державних аграрних інтервенцій; забез­печення села доступними кредитами; проведення політики розумного протекціонізму і забезпечення вітчизняним товаровиробникам умов для нормальної конкуренції із зовнішнім ринком.

Аграрна реформа, що покликана повністю реалізувати принципи ринкових відносин і створити необхідні умови для сільськогосподар­ської економіки, де визначальними критеріями повинні стати ініціати­ва та підприємництво, не отримала належного розвитку. Основною причиною цього, на наш погляд, є несумісність ринку сільськогоспо­дарської продукції з його регулюванням у тому вигляді, як це здійсню­валося у процесі реформування. Все це відбувалося на тлі необґрун- тованого та активного реформування великої і середньої ланок у сіль­ськогосподарському виробництві, приватизації галузей переробної промисловості та сфер обслуговування АПК із однією лише метою — сформувати клас приватних власників і забезпечити домінуючу роль приватного сектору в структурі суб'єктів ринку. Руйнування багатьох великих сільськогосподарських підприємств у свою чергу негативно позначилося на формуванні фермерства. Розрив напрацьованих раніше господарсько-економічних зв'язків і дезінтеграція сільського госпо­дарства з переробними підприємствами АПК призвели до зміни пріо­ритетів у реформуванні агропромислового виробництва. Формування сучасної виробничої бази і науково-технічний прогрес не стали пріо­ритетними напрямками, а визнавалися другорядними чинниками. За­значений підхід обумовив фактичне припинення інвестиційної та ін­новаційної діяльності в АПК.

Обов'язкова умова переходу до ринку — формування основних базисних юридичних та економічних інститутів, що дають змогу при­ватному сектору функціонувати як елемент діючої ринкової економіч­ної системи. Однак надмірна увага з боку законодавця до всього «при­ватного» призвела до переоцінювання можливостей приватного сіль­ськогосподарського сектору. Незважаючи на те, що фермерські господарства стали відігравати істотну роль у структуризації галузі, їхні можливості були перебільшені. Кількість приватних селянських господарств виявилася набагато меншою, ніж це прогнозували, а їхній внесок у виробництво валової продукції був значно менше передбачу­ваного.

Досить важливою умовою активізації нормальної діяльності ринку є наявність фінансового механізму кредитування та страхування всіх комерційних операцій на ринку. Відсутність такого механізму в цей час призводить до підвищення частки неплатоспроможного попиту, виникнення елементів стагнації. Створення такого механізму є одним із тих завдань державного рівня, які за всіма параметрами слід відно­сити до проблеми продовольчої та економічної безпеки країни.

Найважливішим напрямком регулювання ринків сільгосппродукції і продовольства в Україні є вжиття заходів щодо встановлення пари­тетних відносин у товарному обміні сільського господарства з іншими галузями народного господарства. Для цього на підприємства з пере­роблення та товарного оброблення сільгосппродукції і підприємства, що забезпечують матеріально-технічну оснащеність АПК, повинні поширюватися вимоги антимонопольного законодавства. Для стабілі­зації продовольчого ринку держава має визначати замовників, що ор­ганізують проведення закупівельних і товарних інтервенцій. Це у свою чергу сприятиме організованому продажу сільгосппродукції й продо­вольства з державних фондів з метою стабілізації ринкової кон’юнктури, ліквідації дефіциту продукції та зниження рівня цін.

Для створення вітчизняним товаровиробникам нормальних умов конкуренції на внутрішньому і зовнішньому ринках продовольства державі слід проводити політику розумного державного протекціоніз­му шляхом застосування мита, податків та зборів.

Формування ефективного механізму регулювання ринку продо­вольства і сільгосппродукції вимагає врахування змін у структурі його суб’єктів. Останніми роками основні зміни зумовлені головним чином падінням обсягів виробництва в сільськогосподарських підприємствах, що не компенсується зростанням обсягів виробництва в інших секто­рах — особистих селянських господарствах, фермерських господар­ствах, різного роду асоціаціях та кооперативах.

Основу економічного механізму ринкових відносин становить система ціноутворення. Цінові еквіваленти в період проведення реформ складалися вкрай несприятливо для агропромислового виробництва. Найбільш важливими причинами цього були: лібералізація цін на матеріально-технічні ресурси і послуги; обмеження у формуванні цін на сільськогосподарську продукцію через монополізацію переробних підприємств, заготівельних і торговельних структур, зниження плато­спроможного попиту населення та ін.

Цінове регулювання не орієнтоване тільки на внутрішньодержавні цілі. Його механізм активно задіяний і в зовнішньоторговельній сфері та стосується насамперед захисту внутрішніх ринків і вітчизняного виробництва.

Цікавим є досвід держав — членів ЄС у цій галузі^[423]. Функціонуван­ня ринків сільськогосподарських продуктів у рамках ЄС являє собою складну систему, в якій провідні позиції займає система державного регулювання. Причому втручання держави, її вплив на внутрішній ринок мають систематичний характер і здійснюються за різними на­прямками. При державних закупівлях сільськогосподарських продук­тів або реалізації їх із державних запасів органи втручання виступають як безпосередній ринковий агент.

В Україні ж становлення ефективного ринку стримує і діюча прак­тика розрахунків та кредитування. Банківський кредит через високу відсоткову ставку і неплатоспроможність більшості господарств пере­став бути основним джерелом покриття нестачі коштів у сільгоспто- варовиробників.

Таким чином, жоден з основних важелів економічного механізму в сільському господарстві останніми роками не функціонує ефективно, якщо розглядати його як систему відносин, спрямованих на підвищен­ня ефективності виробництва і стимулювання праці. Розбалансованість міжгалузевих відносин і спричинений нею диспаритет цін на сільсько­господарську і промислову продукцію привели до дисбалансу попиту та пропозиції.

Відсутність державного регулювання в межах суспільно припус­тимих параметрів і обґрунтованості в пропорціях обміну призводить до криміналізації економіки, дискредитації самої сутності реформи як системи заходів, покликаних підвищити суспільне виробництво на всіх рівнях господарської діяльності країни.

Розвиток міжрегіонального ринку істотно стримує відсутність єдиної державної системи інформаційного забезпечення, ефективної маркетингової служби в управлінських структурах АПК, які надавали б допомогу місцевим сільськогосподарським виробникам і споживачам продовольства у своєчасному реагуванні на зміну кон’юнктури ринку, визначенні найбільш вигідних каналів реалізації продукції. Не скла­лася й система середньо- і довгострокового прогнозування та орієнту­вання суб'єктів ринку, без чого ускладнено раціональну господарську діяльність та інвестування виробництва.

Отже, сільськогосподарський ринок України у процесі проведе­них реформ став відкритим і без ефективних захисних засобів з боку держави увійшов у світовий економічний простір. Процеси, що від­буваються при цьому, виявилися далеко не однозначними. До числа позитивних результатів конкуренції можна віднести головним чином розвиток перероблення сільськогосподарської продукції, розширен­ня асортименту продовольства, поліпшення певною мірою яко сті товарів.

Разом із цим відсутність ефективної протекціоністської політики стосовно вітчизняного сільського товаровиробника (якщо врахувати вступ України до СОТ) вже призвела до виникнення ще більшої за­лежності внутрішнього ринку від імпорту продовольства з розвинених країн.

Ринок, як відомо, являє собою специфічний механізм взаємозв'язків економічно самостійних суб'єктів господарювання, заснований на ви­користанні товарно-грошових відносин і конкуренції. Найбільш іс­тотними функціями ринку є забезпечення (в першу чергу правове) організаційно-економічних відносин між виробниками і споживачами продукції на основі обліку попиту та пропозиції, визначення корис­ності продукції, її ціни, стимулювання використання досягнень науково- технічного прогресу, підвищення якості товарів і послуг.

Теоретичні моделі ринкових відносин, що сформувалися в розви­нених країнах, розрізняються переважно за соціальною орієнтованістю господарської діяльності, місцем і роллю держави в економічному регулюванні цього процесу. При оцінюванні цих моделей слід мати на увазі, що на практиці не існує так званого вільного ринку. В тих ви­падках, коли ринкові відносини виходять за межі припустимих значень, виникають кризові ситуації, негативні наслідки яких визначаються ступенем їхнього вияву.

В Україні після набуття незалежності було прийнято модель рин­кових відносин, засновану на лібералізації економічних відносин, насамперед системи ціноутворення, самоусуненні держави від регу­лювання міжгалузевих зв'язків, скороченні соціальних гарантій. Як свідчить практика, її ре алізація викликала низку негативних організаційно-економічних та соціальних наслідків.

Склалося спрощене розуміння ринку і ринкових відносин як елемен­тарної системи, заснованої на вільній купівлі-продажу, що виключає будь-яке державне регулювання. На практиці це призвело до порушення міжгалузевих відносин, різкого погіршення паритетності цін на сіль­ськогосподарську і промислову продукцію, стійкого зниження і неви­гідності виробництва у більшості господарств. У дійсності ринкові відносини являють собою більш складну організаційно-економічну систему, ніж планово-директивна, оскільки вони істотно підсилюють прямий і непрямий вплив економічних важелів на кожного суб'єкта ринку. Крім того, стверджувалося, що на вільному ринку можуть ефек­тивно функціонувати тільки приватні власники. Багато в чому це стало підставою для ухвалення нормативно-правових актів^[424] про прискорену реорганізацію великих державних і колективних підприємств без ура­хування їхньої реальної ефективності, масового створення фермерських господарств, перебільшення ролі особистого селянського господарства в продовольчому забезпеченні країни. У той же час вітчизняна та зару­біжна практика підтвердила думку про те, що на ринку може ефективно функціонувати будь-який власник — приватний, колективний, коопера­тивний, державний. Досвід останніх років показує, що найбільш до­цільною є багатоукладна структура ринку, оскільки вона створює умови для здорової конкуренції. Важливо, аби продавець був реальним влас­ником реалізованого товару і одержуваного доходу, міг ухвалювати само­стійні рішення про реалізацію продукції та встановлювати ціни на неї.

На нашу думку, основу ефективності агропромислового виробни­цтва в ринкових умовах визначають не стільки інституціональні зміни, скільки рівень і масштаби використання досягнень науково-технічного прогресу, виробничого потенціалу, кваліфікація працюючих, їхня за­цікавленість у досягненні високих кінцевих результатів. Недооціню­вання цих чинників призвело до того, що практично було згорнуто інвестиційну діяльність, відновлення виробничих потужностей, особ­ливо техніки і устаткування. Тому й при ринкових відносинах потріб­ні визначення пріоритетів на кожному етапі розвитку агропромисло­вого виробництва, а також матеріальне і фінансове забезпечення їхньої реалізації. Виконання цих завдань неможливе без удосконалення всьо­го масиву законодавства, що регулює відносини в цій сфері.

Практика переходу до ринку в аграрній сфері України показала недосконалість і неприйнятність низки методів (як правових, так і еко­номічних) формування ринкової економіки на селі. Тому поряд із за­гальними принципами і підходами в АПК України, на нашу думку, слід використовувати такі: поєднання саморегуляції ринку з державним втручанням; створення рівних умов участі на аграрному ринку суб'єктів усіх форм власності; поступовість економічних перетворень як най­більш доцільний метод адаптації сільськогосподарських товаровироб­ників до ринкових відносин у поєднанні зі створенням дійсно дієвої правової бази.

Без радикального підвищення ефективності діяльності сільсько­господарських підприємств усіх форм власності і організації виробни­цтва, їх цілеспрямованої соціально-економічної і екологічно спрямо­ваної реструктуризації на основі вдосконалення ринкових відносин неможливо домогтися переведення регіональних АПК на модель ста­лого розвитку і динамічного зростання. Цілком очевидно, що держав­на аграрна політика має бути не підпорядкована частковій чи тимча­совій підтримці розвитку окремих ланок аграрної сфери, а спрямована на здійснення системних перетворень у ній.

Стратегічною метою та поточними цілями сталого функціонуван­ня національного і регіональних АПК є стабільне та постійне забез­печення вітчизняного продовольчого ринку необхідними обсягами продуктів харчування згідно з попитом. Це по суті є розв'язанням проблеми продовольчої безпеки держави, під якою слід розуміти пев­ний рівень національного виробництва продовольства, якого достатньо для самозабезпечення населення основними продуктами харчування і забезпечення державних резервів відповідно до науково обґрунтова­них норм. Це визначається наявністю в державі необхідних у часовому та територіальному параметрах продовольчих фондів, спеціальних запасів і резервів продуктів харчування. З цього й слід виходити, роз­робляючи довгострокову стратегію та тактику розвитку агропромис­лового виробництва, його трансформування відповідно до вимог мо­делі сталого функціонування.

Переведення національного і регіональних АПК на принципи ста­лого розвитку неможливе без відповідного розв'язання соціальних та екологічних проблем. Тому вкрай необхідними і першочерговими ма­ють стати завдання щодо прискореного соціального розвитку і еколо­гічно спрямованої трансформації сільських поселень і територій. Сільське господарство та сільські території в сучасних умовах глоба­лізації та євроінтеграційних процесів мають розвиватися на основі таких фундаментальних принципів і підходів:

- створення сільському населенню в усіх аграрних регіонах країни рівних можливостей для забезпечення належного рівня життя та задо­волення найважливіших життєвих потреб;

- збереження в нормальному стані довкілля та екологічної рівно­ваги на всіх сільських територіях держави, насамперед в агроланд­шафтах;

- формування в усіх землеробних регіонах країни раціональної з погляду вимог економічної, продовольчої та екологічної безпеки сільської мережі;

- створення необхідних соціально-економічних та юридично- нормативних засад для забезпечення суспільної рівноваги в різних землеробських регіонах на основі недопущення поглиблення поля­ризації і наростання диспропорцій у розвитку окремих сільських територій;

- істотне підвищення ефективності та конкурентоспроможності продукції аграрного виробництва відповідно до вимог аграрної полі­тики та розвитку сільських територій.

Таким чином, з позицій сьогодення актуальним та значущим для України залишається питання належного правового та економічного забезпечення продовольчої безпеки держави. Для реалізації стратегії та концепцій забезпечення продовольчої безпеки держави як нормативно- правових документів, що регламентують цю сферу, необхідно запрова­дити системний підхід до встановлення шляхів виконання положень щодо державної аграрної політики в цілому. Продовольча безпека як складова економічної безпеки держави повинна бути об'єктом постій­ного моніторингу з боку законодавця, органів державної влади та управ­ління, органів місцевого самоврядування за їх функціональним призна­ченням з урахуванням розподілу обов'язків щодо реалізації положень аграрної політики України. Необхідність створення системи норматив­них приписів у зазначеній сфері викликана й беззаперечною значущістю аграрного сектору для економіки держави в цілому. Саме належне право­ве і економічне забезпечення продовольчої безпеки держави дозволить, на нашу думку, належним чином вирішити питання інтеграції України в економічне співтовариство держав світу в умовах глобалізації, посісти гідне місце у світовому господарстві.

2.4.