Проблеми організаційно-правового забезпечення продовольчої безпеки у зарубіжних країнах

Компетенція органів державної влади США в аграрному секторі економіки характеризуються високим рівнем спеціалізації. Якість та безпека продовольства, ефективний менеджмент і наукові дослідження в галузі забезпечення продовольчої безпеки є пріоритетними напрямами роботи Департаменту сільського господарства США.

Країни з розвинутою економікою мають достатній потенціал, сприятливі умови для здійснення підприємницької діяльності в сільському господарстві, історичний досвід ефективної підтримки сільськогосподарських товаровиробників, злагоджений апарат державного управління сільським господарством, що є складним механізмом впливу на ціноутворення, оподаткування, структуру сільськогосподарського виробництва, фінансово-кредитну систему, а також забезпечення контролю над збутом та зовнішньою торгівлею, встановленням особливих вимог до якості та безпечності продукції. Всі ці заходи спрямовані насамперед на підтримку товаровиробника та захист прав споживача.

При цьому кожна країна має специфіку фінансування сільського господарства. Так, створюються спеціалізовані установи для кредитування фермерів, існують програми зі страхування врожаю, а також запроваджена система компенсаційних платежів. У більшості країн передбачені значні податкові пільги сільськогосподарським товаровиробникам.

Так, наприклад, у Німеччині сільськогосподарські товаровиробники, що працюють на альтернативних джерелах енергії, можуть взагалі звільнятися від оподаткування на кілька років¹. Фермери Франції одержують субсидії на підвищення ефективності виробництва, поліпшення умов життя, під виведення орних земель із сільськогосподарського виробництва, на підтримку родючості земель, компенсаційні виплати за роботу в районах зі складними природними умовами^{[241] [242].}

У жодній економічно розвинутій країні не відмовляються від фінансової підтримки аграрного сектора економіки, проте вона здійснюється й на наднаціональному рівні, наприклад, у масштабі ЄС.

Зразковим прикладом і, на жаль, недоступним для України, є підтримка державою сільського господарства Франції. Так, на підтримку сільського господарства цієї країни за умов світової фінансово-економічної кризи виділено 1 млрд. євро у вигляді банківських кредитів при кредитній ставці 1,5% річних, а для молодих фермерів - 1% річних, ще 650 млн. євро - у вигляді державної допомоги¹.

Слід зазначити, що підтримка сільського господарства Франції державою, що приділяє значну увагу питанням продовольчої безпеки та проблемам її правового регулювання, є досить вагомою. Політика цієї країни у сфері продовольчої безпеки здійснюється на основі відповідної Стратегії внутрішньої продовольчої безпеки^{[244] [245]. Згідно з цією Стратегією відповідальність за забезпечення продовольчої безпеки у Франції покладається на Міністерство сільського господарства, продовольства, рибальства, сільського та регіонального планування, напрямами діяльності якого є продовольство, альтернативні джерела палива, державна підтримка вітчизняних виробників продукції та захист їх інтересів, соціальний захист та зайнятість населення, в тому числі і професійна підготовка, фермерство, навколишнє середовище, лісівництво, рибальство та аквакультура, ветеринарія, захист рослин, розвиток сільських територій. Існують також агентства розвитку та науково-дослідні центри, що займаються забезпечення наукових досліджень проблемних питань цієї галузі.}

Не менш вагомою є державна підтримка сільського господарства у Німеччині, де надання коштів фермерам із державного бюджету складає більше 5 млрд. євро^[246]. Своєрідна господарська практика цієї країни та правове регулювання продовольчої безпеки, що закріплює системність заходів щодо забезпечення продовольчої безпеки, чітко регламентаціє розподіл функцій по її гарантуванню, дозволили ефективно поєднати адміністративні та економічні важелі впливу на формування якісних показників сільськогосподарської продукції.

Державна політика в сфері сільського господарства Німеччини діє на основі Стратегії продовольчої безпеки, згідно з якою уповноважені органи влади у сфері продовольчої безпеки поділяються на наступні рівні:

(а) загальноєвропейський (Європейська комісія, Європейське агентство з продовольчої безпеки, Продовольчий та ветеринарний офіс ЄС);

(б) федеральний (Федеральне міністерство продовольства, сільського господарства та захисту прав споживачів, Німецький федеральний інститут оцінки ризиків, Німецьке федеральне управління споживчого захисту і безпеки харчових продуктів); (в) місцевий (Федеральні дослідні інститути, Міністерства земель федерації, Уряди земель федерації)^[247].

Стратегія продовольчої безпеки Німеччини поєднала у собі весь комплекс як загальнотеоретичних підходів до розуміння продовольчої безпеки, так і економічних й юридичних засобів її досягнення, що сприяє забезпеченню безпеки та якості продуктів харчування, гарантуванні прав споживачів та дотриманню процедур врегулювання конфліктних ситуацій зі споживачами.

Світовий досвід свідчить, що в законодавстві розвинених країн і, зокрема, країн Європейського Союзу, яке орієнтовано передусім на положення і норми директив Співтовариства, а також дотримання спільних підходів до побудови системи державного управління та правового регулювання продовольчої безпеки, приділяється надзвичайна увага безпечності та якості сільськогосподарської продукції.

Так, дійсно Європейський Союз визначив безпеку харчових продуктів одним з головних пріоритетів своєї політики. Обов'язки щодо виконання найважливішої складової продовольчої безпеки - якість та безпеки продуктів харчування на загальноєвропейському рівні покладено на Європейське агентство з продовольчої безпеки. Це агентство є ключовим елементом системи наукового та аналітичного забезпечення оцінки ризиків щодо якості харчових продуктів та безпеки тваринницьких кормів в ЄС.

Якість та безпека продуктів харчування - основна мета, якої слід дотримуватись у різних сферах діяльності, особливо коли це стосується розвитку села, захисту природного довкілля, охорони здоров’я, захисту споживачів тощо. При цьому враховуються всі потенційні чинники ризику щодо технологічного й інформаційного забезпечення встановленого рівня якості продукції, а також економічні важелі впливу.

Публічні дебати, ініційовані так званою Зеленою книгою про головні принципи безпеки харчових продуктів, призвели до появи у січні 2000 року відповідної Білої книги. Вона стала важливим кроком на шляху до ухвалення нового закону про харчові продукти. У Білій книзі також наголошено на необхідності діалогу зі споживачами, яких треба слухати, навчати та інформувати^[248].

Все це сприяє стійкому розвитку сільського господарства в Європі і забезпеченню добробуту сільської місцевості шляхом державної підтримки аграрного сектора, підвищення якості продовольства, розвитку органічного виробництва, захисту навколишнього середовища та надання допомоги депресивним сільським територіям, розвитку біоенергетики і біотехнологій, забезпечення зростання кількості робочих місць у сільській місцевості та покращення якості життя в сільських районах в цілому.

Наприклад, основою нідерландської системи забезпечення якості «Інтегрований контроль ланцюга» (Integrierte Kettenuberwachung - IKB) щодо технологічного ланцюга для виробництва свинини від підприємства розведення молодняку до роздрібної торгівлі, також є суворий контроль, відстеження, а також незалежна система санкцій. Найважливішими вимогами IKB, зокрема, є: (а) співпраця виключно з відгодівельниками, визнаними IKB, визнаними GMP (якісною виробничою практикою) постачальниками кормів і визнаними ОУР (якісною ветеринарною практикою) ветеринарами; (б) повна документацій дій ветеринаром у вахтовому журналі; (в) лікарські засоби тільки з «Позитивного списку ветеринарних препаратів для свиноферм ІКВ»; (г) архівування накладних від постачальників кормів і транспортної документації при ввезенні й вивезенні свиней; (д) маркування всіх тварин; (е) задокументована система власного контролю¹.

У Нідерландах запроваджена і діє Програма партнерства між Міжнародною продовольчою та сільськогосподарською організацією ООН та Нідерландами, що розпочала свою роботу у 2001 році. Також з цією Міжнародною організацією ООН співпрацює і Канада щодо забезпечення національної продовольчої безпеки не тільки своєї країни, а й на світовому рівні. Взагалі сутність цієї програми партнерства полягає в зміцненні національної політики, аналізі продовольчої безпеки і реагуванні на надзвичайні та кризові ситуації в країнах-членах ООН, підвищенні ефективності заходів та програм, що стосуються продовольчої безпеки і подолання бідності шляхом зближення виробництва на дрібних фермах і домашніх господарствах з індустріалізованою харчовою промисловістю, що призводить до поліпшення соціального забезпечення, а також доступу до здорових та безпечних продуктів харчування.

Окрім партнерства з міжнародними організаціями в Канаді запроваджено з 1998 року «План дій Канади щодо забезпечення продовольчої безпеки»^{[249] [250], що став відповіддю цієї країни Всесвітньому продовольчому саміту щодо зобов’язань, прийнятих міжнародним співтовариством по скороченню числа голодуючих вдвічі не пізніше 2015 року. Такі дії Канади щодо продовольчої безпеки є вдалим поєднанням заходів із забезпечення продовольчої безпеки всередині країни та її участі у покращенні продовольчої ситуації загалом у світі.}

Бельгія як важливий експортер м’яса також може бути віднесена до числа країн, що належним чином забезпечують свою продовольчу безпеку та має великий досвід системи управління щодо державного регулювання цієї сфери та забезпечення якості продукції. Реалізацію державної аграрної політики забезпечує Міністерство сільського господарства і наукової політики Бельгії, а безпосередньо Федеральне агентство з безпеки харчових продуктів займається перевіркою та випробуванням продукції на різних етапах харчового ланцюга згідно з відповідними програмами.

Однією з таких програм є Програма забезпечення якості виробництва свинини «Certus», у якій наголошується на відстежуванні і перешкоджанні появі залишкових речовин ветеринарних препаратів у м’ясі. Поряд із ветеринарним обслуговуванням сільськогосподарського підприємства частину цієї програми складають також вимоги до тваринних кормів, запобігання стресу тварин та умов їх утримання^[251]. Так, тільки виробники комбікормів, які мають визнання GMP (якісною виробничою практикою), можуть поставляти корми; будь-яке застосування ветеринарних лікарських засобів на сільськогосподарському підприємстві повинно бути документально оформлене. Звідси органи державної влади Бельгії у питаннях продовольчої безпеки головну увагу приділяють забезпеченню якості харчових продуктів та мінімізації ризиків для здоров’я споживачів, що забезпечується шляхом гарантування стандартизації та максимального контролю.

А ось влада Італії визначила забезпечення продовольчої безпеки у якості одного з окремих напрямів роботи свого Міністерства сільського та лісового господарства, серед яких агробізнес, органічне сільське господарство, регламентація використання ГМО, продовольча безпека та підвищення якості продукції, навколишнє середовище, рибне господарство і аквакультури, розвиток сільських районів. Приділяючи значну увагу проблемам забезпечення продовольчої безпеки країни в Італії окрім Міністерства сільського та лісового господарства цими питаннями займаються наукові установи, що дозволяє системно підходити до викликів сьогодення та проблемних питань якості та безпечності продуктів харчування.

Розглядаючи міжнародний досвід державно-правового регулювання якості та безпеки сільськогосподарської продукції, яку в більшості своїй можна віднести до харчової продукції або сировини для її виготовлення, необхідно відмітити, що однією з головних вимог ефективного аграрного виробництва є також забезпечення належної якості ґрунтів земель сільськогосподарського призначення як основи для забезпечення належного рівня якості цієї продукції або сировини для її виготовлення.

Тобто, треба використовувати всі економіко-правові механізми розподілу земельної власності, форми взаємодії власника земельної ділянки та орендаря для максимально тривалого користування землею одним господарем. Це призведе до зацікавленості як власників так і орендарів земельних ділянок щодо належного виконання своїх обов’язків, в тому числі і збереженні якості ґрунтів, з метою здійснення ефективного сільськогосподарського виробництва.

Наприклад, в аграрному законодавстві США, Німеччини, Іспанії, Англії, Італії, Франції, Канади, Австралії закріплено право фермерів на тривале користування землею за умови регулярного виконання ними своїх обов’язків, на їх перевагу перед іншими особами при подовженні орендної угоди при закінченні строку її дії^[252].

Також невід'ємною складовою проблеми продовольчої безпеки є недостатній рівень забезпечення держави продуктами харчування саме за рахунок власних ресурсів.

Як свідчить світова практика, рівень споживання імпортного продовольства підвищується через: (а) низькі темпи зростання вітчизняного сільськогосподарського товарного виробництва, в тому числі за рахунок зменшення кількості земель сільськогосподарського призначення, які обробляються; (б) тривалу дію мораторію щодо заборони створення ринку земель сільськогосподарського призначення; (в) неефективну державну аграрну політику, реалізація якої призводить до імпорту дешевого продовольства; (г) підвищення попиту на продовольство у зв’язку із збільшенням кількості населення, зростання його доходів і відповідне підвищення обсягів спожитого продовольства¹.

Так, в Японії застосовуються необхідні заходи щодо стабільного імпорту сільськогосподарської продукції, що не вирощується на її території, забезпечується підвищення конкурентоспроможності вітчизняної сільськогосподарської продукції, йде сприяння збільшенню експорту продовольства, проводяться дієві заходи щодо розвитку міжнародного співробітництва у сфері сільського господарства, стимулюється розвиток фермерських господарств, підтримуються стабільні ціни на сільськогосподарську продукцію та продовольство в цілому. Держава несе відповідальність за розробку та реалізацію комплексної політики у сфері продовольчого забезпечення населення, сільського господарства та сільських районів. Щорічно уряд Японії звітує перед Парламентом країни стосовно виконання державних програм у сфері реалізації заходів щодо забезпечення продовольчої безпеки^{[253] [254]. Всі ці заходи здійснюються завдяки основному закону Японії «Про продовольство, сільське господарство та розвиток сільських районів», що набув чинності 1999 році, метою якого є покращення життя населення, стабільне забезпечення продовольства, розвиток профілюючих галузей сільського господарства та інфраструктури сільських районів.}

Проаналізувавши міжнародний досвід у сфері організаційно-правового регулювання продовольчої безпеки можна відмітити, що питання продовольчої безпеки в зарубіжних країнах регламентуються законодавчими актами, у яких чітко визначені пріоритети державної політики, заходи у сфері продовольчого забезпечення населення, реалізація яких сприятиме постачанню якісних та безпечних продуктів харчування на внутрішній ринок.

Щодо досвіду забезпечення національної продовольчої безпеки країн пострадянського простору, то вони з Україною мають подібні як економічні умови так і спільні витоки системи законодавства та побудови органів державної влади, природно-кліматичні умови та менталітет населення. Цими країнами на Міжпарламентській асамблеї держав - учасниць СНД 16 жовтня 1999 року було прийнято модельний закон «Про продовольчу безпеку», положення якого регламентують, що продовольча безпека - стан економіки держави, при якому забезпечується продовольча незалежність держави та гарантується фізична та економічна доступність продовольства для усього населення у кількості, яка необхідна для активного та здорового життя¹.

З метою створення ефективної системи забезпечення продовольчої безпеки в країнах пострадянського простору існують і спеціальні нормативно-правові акти, положення яких регламентують питання продовольчого забезпечення населення країни.

Так, в Російській Федерації основоположним документом з питань національної безпеки держави є Стратегія національної безпеки Російської Федерації до 2020 року, що офіційно визнана системою стратегічних пріоритетів, цілей та заходів у галузі внутрішньої та зовнішньої політики, які визначають стан національної безпеки і рівень стійкого розвитку держави на довгострокову перспективу^{[255] [256]. Саме на реалізацію та деталізацію положень вищезгаданої Стратегії було прийнято Доктрину продовольчої безпеки Російської Федерації1.}

Положеннями згаданої Доктрини визначено сукупність офіційних поглядів на цілі, завдання та основні напрями державної економічної політики в галузі забезпечення продовольчої безпеки Російської Федерації, дано визначення показникам та критеріям продовольчої безпеки у сфері споживання, виробництва та національної конкурентоспроможності, раціональним нормам споживання харчових продуктів, економічної та фізичної доступності продовольства, зазначено перелік основних ризиків і загроз забезпечення продовольчої безпеки Російської Федерації, прописані механізми та ресурси її забезпечення, якими повинні користуватися органи державного управління у своїй роботі.

Що ж стосується Республіки Бєларусь, то фундаментальним документом у розглядуваній сфері є Концепція продовольчої безпеки, що всесторонньо оцінює умови, в яких держава повинна забезпечити продовольчу безпеку, а також в ній запропоновано чіткий, послідовний, системний підхід до її реального гарантування. Значна частина цього документа присвячена ґрунтовному аналізу світових процесів в аграрній сфері. В Концепції визначено поняття національної продовольчої безпеки, затверджено стратегію її досягнення, запропоновано модель національної продовольчої безпеки держави, надано критерії оцінки стану цієї безпеки, визначено внутрішні та зовнішні її загрози, зазначено параметри національної та регіональної продовольчої безпеки, запропоновано механізм досягнення національної продовольчої безпеки тощо^{[257] [258].}

Подібні положення щодо забезпечення продовольчої безпеки відображені і в нормативно-правових актах інших держав СНД.

Але, незважаючи на прогресивність законодавства у сфері національної продовольчої безпеки цих країн, треба звернути увагу, що у всіх пострадянських країнах спостерігається певна колізійність компетенції, розгалуженість системи органів державної влади щодо управління в галузі забезпечення продовольчої безпеки. На практиці це може породжувати непорозуміння щодо легітимності тих чи інших управлінських рішень у цій сфері.

Все це слід враховувати при формуванні системи забезпечення продовольчої безпеки населення України з метою уникнення існуючих недоліків механізму управління в цій галузі країн пострадянського простору. Це дозволить вирішити завдання вдосконалення національного законодавства для подальшої інтеграції України до світового економічного простору та адаптації законодавства до вимог ЄС.

Адаптація законодавства України до вимог ЄС є складовою процесу інтеграції України до ЄС. Метою такої адаптації є досягнення відповідності правової системи України вимогам, що висуваються ЄС до держав, що мають намір вступити до нього.

Так, асоційоване членство в ЄС, зокрема режим вільної торгівлі, вимагає врахування в національному законодавстві України директив ЄС, що встановлюють вимоги до продукції, а також не менше 80% чинних європейських норм^[259]. Але до цього часу в Україні не має цілісного підходу до стандартів безпечності та якості харчових продуктів і продовольчої безпеки в цілому.

Отже, використовуючи практичний досвід зарубіжних країн, можна виділити елементи, з яких складається їх політика забезпечення продовольчої безпеки, та які мають враховуватися Україною при адаптації національного законодавства до вимог ЄС, а саме:

- включення вітчизняної економіки в міжнародний поділ праці, встановлення завдання щодо експорту, контроль за іноземним капіталом (іноземні інвестиції, захист від впливу іноземної валюти та ін.);

- розвиток виробничого потенціалу країни (його якісний стан, темпи нарощування, рівень використання);

- контроль за якістю продукції, рівнем витрат на її виробництво, цінами (штрафні санкції, кримінальна відповідальність, заборона на договори за єдиними цінами);

- активна, цілеспрямована кредитна, грошова і податкова політика;

- надання фермерам, кооперативам, товаровиробникам інших організаційно-правових форм інформації про схеми розміщення продуктивних сил, довгострокові та короткострокові прогнози соціально- економічного розвитку країни, регіонів тощо.

Зважаючи на це, в Україні доцільно запровадження належного державного контролю за якістю сільськогосподарської продукції та поступове формування інформаційної бази даних з питань її обігу та якості відповідно до вимог ЄС. Важливим є також забезпечення доступу споживачів сільськогосподарської продукції до інформації про якість та забезпечення відповідного громадського контролю^[260].

Окрім цього, завданнями держави у сфері приведення законодавства України до вимог ЄС щодо продовольчої безпеки є вдосконалення системи контролю за виконанням всіма учасниками аграрного ринку вимог нормативних документів, технічних регламентів, пов’язаних з безпечністю та якістю сільськогосподарської продукції, вимог законодавства у сфері захисту прав споживачів, зміни ролі держави щодо забезпечення безпечності харчових продуктів за європейськими принципами, створення дієвого механізму притягнення до відповідальності виробників за неякісну та небезпечну харчову продукцію.

Питанням адаптації законодавства України до вимог ЄС у сфері продовольчої безпеки присвячено такі нормативно-правові акти, як-то: Програма інтеграції України до Європейського Союзу, схвалена указом Президента України від 14 вересня 2000 р., № 1072/2000¹, Закон України «Про загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» від 18 березня 2004 р., № 1626-IV^{[261] [262], План дій «Україна-Європейський Союз», схвалений розпорядженням Кабінету Міністрів України від 12 лютого 2005 р., № 36-р[263], Стратегічний план трансформації системи технічного регулювання та захисту прав споживачів відповідно до вимог Світової організації торгівлі та Європейського Союзу на 2007-2010 роки, затверджений наказом Державного комітету України з питань технічного регулювання та споживчої політики від 9 серпня 2007 р., № 183[264], постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Державної цільової програми розвитку українського села на період до 2015 року» від 19 вересня 2007 р., № 1158[265] тощо.}

Незважаючи на те, що в Україні прийнято вищевказані та інші нормативно-правові акти, організаційні та законодавчі основи, що дозволяють державі регулювати якість і безпеку харчових продуктів, а також визначено заходи щодо адаптації законодавства, проведення порівняльно- правових досліджень, прогнозовані строки їх виконання, що визначаються щорічним планом заходів з виконання програм адаптації, на сьогодні в країні відсутній системний підхід щодо розробки цих програм і планів та будь-які істотні зміни в сфері гарантування продовольчої безпеки. Також зберігається невідповідність багатьох положень національних нормативно-правових актів вимогам європейського законодавства.

До основних факторів, що негативно впливають на якість і ефективність аграрного законодавства щодо регулювання процесів у сільському господарстві України, треба віднести зниження активної ролі держави та її органів у забезпеченні нормального переходу до ринкової економіки; недостатня урегульованість процедури прийняття законів, інших нормативних актів; недостатнє дотримання принципу науковості в розробленні проектів аграрного законодавства; недостатня можливість широкого обговорення науковцями, практиками та іншими зацікавленими особами проектів законодавчих і нормативних актів, що стосується аграрного сектору економіки України. Внаслідок цього регулятивна якість актів часто є низькою, що призводить до внесення в них через короткий період змін і доповнень, або прийняття їх у зовсім новій редакції^[266].

Заходами щодо зближення національного та європейського законодавства з питань продовольчої безпеки є, зокрема, вивчення досвіду законодавчого регулювання питань продовольчої безпеки у європейських країнах та запровадження кращих результатів, поглиблення співробітництва з державами ЄС щодо впровадження сучасних технологій, підвищення безпеки та якості сільськогосподарської продукції, адаптації національного законодавства до європейських стандартів, використання директив ЄС у ході законотворчої роботи в Україні, прийняття норм та правил проведення сертифікації сільськогосподарської продукції, уніфікованих з нормами держав ЄС, створення постійно діючої системи взаємного обміну інформацією про небезпечні товари та послуги, удосконалення інформації, яка надається споживачу.

Все це зумовлює необхідність пошуку шляхів подальшого реформування аграрного сектора вітчизняної економіки. Тут, по-перше, має відбуватися перегляд внутрішньої аграрної політики в аспекті переходу на спільні для країн з ринковою економікою засади, ефективну фінансову підтримку сільського господарства та створення сучасної ринкової інфраструктури. По-друге, потребує вдосконалення зовнішньоекономічна політика шляхом прийняття аналогічних з ЄС правил регулювання зовнішньої торгівлі сільськогосподарською продукцією.

Розгляд законодавчих приписів та організаційно-правових основ гарантування продовольчої безпеки економічно розвинутих країн, в тому в межах ЄС, дозволяє переосмислити сучасні пріоритети гарантування продовольчої безпеки України відповідно до світових процесів. Міжнародний досвід організаційно-правового регулювання забезпечення продовольчої безпеки є підґрунтям для розробки в Україні відповідного законодавства, і в першу чергу, в аспекті регулювання забезпечення продовольчої безпеки в умовах глобалізації, проте з урахуванням національних особливостей.