Землі сільськогосподарського призначення - передумова забезпечення продовольчої безпеки

Належне забезпечення кількісного, якісного та безпечного стану як сільськогосподарської продукції, так і продуктів харчування, було і залишається актуальною проблемою державної політики. Йдеться не тільки про гарантування відсутності ризику для генетичних, патологічних та інших змін в організмі людини при вживанні продуктів харчування, а й забезпечення повного задоволення потреб як суспільства в цілому, так і кожного громадянина України в продуктах харчування. Чинне законодавство покликано забезпечити розв’язання наведених проблем.

Правові проблеми національної безпеки України взагалі та продовольчої безпеки як складової першої були предметом дослідження не тільки в економічній, а й в юридичній літературі. Так, представники перш за все земельно-правової науки (Н.І. Титова, П.Ф. Кулинич, Т.Г. Ковальчук та ін.) неодноразово звертались до аналізу питань, пов’язаних з використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення як основи виробництва сільськогосподарської продукції, законодавчим забезпеченням якості та безпеки продуктів харчування, а також інших аспектів в межах названої тематики. Ці проблеми актуалізуються в умовах сьогодення у зв’язку з тим, що Україна стикнулася з ситуацією, коли вона сама себе повністю вже не забезпечує певними продуктами харчування. Як підкреслив Прем’єр-міністр України в ексклюзивному інтерв’ю агентству «Інтерфакс- Україна», наприклад, в 2009 р. Україна імпортувала більше 550 тис. тон м’яса (далеко не кращої якості), вона імпортує значні обсяги вершкового масла та інших молочних продуктів^[271].

Таке положення значною мірою обумовлено тим, що ефективність використання земель сільськогосподарського призначення в державі значно нижча, ніж в середньому по Європі.

Серед першочергових причин низької віддачі земельного потенціалу в Україні Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки називають: (а) безгосподарне ставлення до землі, (б) тривалу відсутність реального власника на землю, (в) помилкову стратегію максимального залучення земель до сільськогосподарського обробітку, (г) недосконалі техніку і технологію обробітку землі та виробництва сільськогосподарської продукції, (д) не виважену цінову політику, (е) недотримання науково обґрунтованих систем ведення землеробства і, зокрема, повсюдне недотримання сівозмін, (є) внесення недостатньої кількості органічних добрив, (ж) низький науково-технічний рівень проектування, будівництва та експлуатації меліоративних систем,

(з) недосконалу систему використання і внесення мінеральних добрив та

(и) невиконання природоохоронних, комплексно-меліоративних, протиерозійних та інших заходів.

Землі сільськогосподарського призначення у складі земель України як великої аграрної держави, що має еталонно найцінніші ґрунти, займають центральне місце. Названі землі, будучи загальною умовою та предметом сільськогосподарської праці, а також основним і незамінним засобом виробництва сільськогосподарської продукції, виступають основою продовольчої безпеки держави. Вони є унікальним природним ресурсом, фундаментом економічного розвитку держави та матеріального добробуту Українського народу.

Згідно із Земельним кодексом України (ст. 19) землі сільськогосподарського призначення - самостійна категорія земель у складі земель України. До таких земель ст. 22 Земельного кодексу України відносить землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей. Сільськогосподарською продукцією, виробництво якої пов’язане з використанням земель сільськогосподарського призначення, вважається продукція, віднесена до сільськогосподарської секцією А «Продукція сільського господарства, лісового господарства та рибного господарства» Державного класифікатора продукції та послуг ДК 016:2010, затвердженого та введеного в дію наказом Державного комітету України з питань технічного регулювання та споживчої політики «Про затвердження та скасування національних класифікаторів» від 11 жовтня 2010 р., № 457.

За своїми агрофізичними властивостями та характером використання землі сільськогосподарського призначення поділяються законом на сільськогосподарські та несільськогосподарські угіддя. До сільськогосподарських угідь належать землі, які використовуються в якості основного засобу сільськогосподарського виробництва. Серед таких угідь закон розрізняє:

1) ріллю, тобто землі, які регулярно розорюються з метою створення агротехнічних умов для вирощування на них сільськогосподарських культур;

2) земельні ділянки під багаторічними насадженнями - сільськогосподарські угіддя, на яких вирощуються плодові насадження деревного або кущового типу, що плодоносять протягом тривалого періоду (сади, виноградники, хмільники та ін.);

3) сіножаті - сільськогосподарські угіддя, на яких вирощується трав’яниста рослинність, що використовується для відгодівлі сільськогосподарської худоби;

4) пасовища - сільськогосподарські угіддя, на яких вирощується трав’яниста рослинність з метою випасання худоби;

5) перелоги - сільськогосподарські угіддя (здебільшого рілля) які тимчасово виведені з активного сільськогосподарського обробітку (розорювання) з метою природного відновлення родючості ґрунтів.

Принциповий конституційний припис, згідно з яким «земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави», стосується, насамперед, саме цих земель. Одним із домінуючих факторів, які зумовлюють викладений підхід законодавця до названих земель, є те, що вони виступають необхідною передумовою продовольчої безпеки держави. Це пов’язано з тим, що головне цільове призначення даних земель полягає у використанні їх для потреб перш за все сільськогосподарського виробництва. Можливість такого використання зумовлена об’єктивними факторами, а саме їх природними властивостями. Найціннішою складовою земель сільськогосподарського призначення виступають орні землі, що характеризуються наявністю ґрунтового покриву, якому притаманна унікальна природна властивість родючості. Саме ця властивість забезпечує орним землям (ріллі) значення основного засобу виробництва зернової продукції, вирощування технічних та інших сільськогосподарських культур.

Окрім ріллі, важливу роль в аспекті забезпечення продовольчої безпеки держави відіграють й інші сільськогосподарські угіддя: багаторічні насадження, сіножаті, пасовища, перелоги. Так, використання земель, зайнятих, наприклад, багаторічними плодово-ягідними насадженнями дозволяє забезпечити потреби населення в плодово-ягідній продукції (яблука, груші, сливи, виноград та ін.). Сінокоси та пасовища слугують джерелом кормів для худоби та розвитку тваринницької галузі.

Якісні показники поверхневого родючого шару (ріллі та інших сільськогосподарських угідь) охоплюються терміном «ґрунти», що характеризуються вмістом гумусу, тобто комплексу специфічних органічних речовин, що зумовлюють їх природну властивість родючості. Саме завдяки наведеній властивості землі сільськогосподарського призначення виконують унікальну і незамінну функцію основного засобу виробництва продукції рослинництва і тваринництва. Ця продукція виступає у вигляді передовсім продуктів харчування для населення, а також кормів для тварин та сировини для промисловості.

Останнім часом на загальнодержавному рівні підкреслюється, що якісний стан земель сільськогосподарського призначення і, зокрема, сільськогосподарських угідь постійно погіршується. В окремих районах, де проведено осушення земель, відбувається неконтрольоване зниження рівня ґрунтових вод, зменшення потужності органічної маси, а в районах зрошення - підтоплення і засолення ґрунтів, деградація чорноземів, що призвело до негативних екологічних наслідків у районах Полісся та на півдні України. Нині 14,8% загальної площі поливних земель піддаються еродуванню, 1,5% - перезволоженню, понад 4% є солонцюваті та засолені. Збільшення мінералізації ґрунтових вод загрожує вторинним засоленням земель. Майже на всіх землях спостерігається неухильне зниження вмісту гумусу в ґрунтах.

Самостійне значення у складі земель сільськогосподарського призначення мають і несільськогосподарські угіддя. До їх складу ст. 22 Земельного кодексу України відносить господарські шляхи і прогони, полезахисні лісові смуги та інші насадження, землі під господарськими будівлями і дворами, землі від інфраструктурою оптових ринків сільськогосподарської продукції, землі тимчасової консервації тощо. Зазначені угіддя використовуються здебільшого в якості операційної бази для ведення сільськогосподарського виробництва.

Використання даних земель для виробництва сільськогосподарської продукції як підґрунтя продовольчої безпеки здійснюється переважно аграрними товаровиробниками (фермерськими господарствами, сільськогосподарськими кооперативами, сільськогосподарськими товариствами, приватно-орендними підприємствами та ін.). Крім того, використання земель сільськогосподарського призначення для виробництва сільськогосподарської продукції здійснюють громадяни у процесі ведення особистого селянського господарства, зайняті садівництвом, городництвом. При цьому безпосередня експлуатація відповідних земельних ділянок згідно з чинним земельним законодавством можлива як на титулі права приватної власності на землю, так і на умовах оренди. Використання земель сільськогосподарського призначення характеризується своєю специфікою, яка зумовлена двома головними факторами: природними особливостями даних земель та їх важливими соціальними функціями.

Земельне законодавство намагається найбільш повною мірою забезпечити раціональне використання та охорону цих земель шляхом закріплення особливостей їх правового режиму. Цей режим як результат правового регулювання суспільних земельних відносин з урахуванням природних і соціальних особливостей земель має забезпечувати не тільки інтереси суб’єктів відповідних відносин, а й спеціальний порядок використання даних земель.

Правовий регулятивний вплив на землі сільськогосподарського призначення як основу продовольчої безпеки держави закріплюється законом в низці принципових положень, які характеризують особливості використання охорони та правового режиму даних земель.

По-перше, до чинного земельного законодавства внесені зміни, які передбачають використання земельних ділянок сільськогосподарського призначення для ведення товарного сільськогосподарського виробництва відповідно до розроблених та затверджених в установленому порядку проектів землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозмін та впорядкування угідь. Крім того, вони містять заходи з охорони земель, без яких їх використання буде заборонено. Першопричинами ситуації, яка склалася, є відсутність розробленої документації із землеустрою, яка б регулювала відносини щодо збереження родючості ґрунтів.

При складанні проектів землеустрою, що забезпечують еколого- економічне обґрунтування сівозмін та впорядкування угідь, оптимізація земельних угідь повинна передбачати розвиток природних територій в агроландшафтах як формування екологічної мережі на відповідній території шляхом збільшення площі еколого-стабілізуючих угідь.

Оптимізація сільськогосподарських угідь, у першу чергу, повинна передбачати поступове зменшення розораності сільськогосподарських угідь. Важливою умовою підвищення врожайності, зниження ерозійної небезпеки та відтворення балансу гумусу слід вважати забезпечення оптимального співвідношення сівозмін та посівних площ сільськогосподарських культур.

По-друге, основними суб’єктами права приватної власності на землі сільськогосподарського призначення чинне законодавство визнає, перш за все, громадян України. Так, за даними Держземагенства України, із 15,91 млн. державних актів на право приватної власності на земельну ділянку, 15,41 млн. належать саме громадянам України. Переважна більшість державних актів (6,5 млн.) посвідчують право приватної власності громадян на земельні ділянки, отримані ними за рахунок земель сільськогосподарського призначення. Іноземні громадяни та особи без громадянства можуть лише орендувати землі сільськогосподарського призначення.

Більшість громадян України отримали земельні ділянки сільськогосподарського призначення у приватну власність у процесі приватизації земель колективних сільськогосподарських підприємств. Використання цього виду земель можливе також і певними юридичними

особами (як суб’єктами права приватної власності на ці землі, так і орендарями): фермерськими господарствами, сільськогосподарськими кооперативами, приватними аграрними підприємствами та ін. Селяни, колишні члени колективних сільськогосподарських підприємств, маючи право вільного вибору організаційно-правових форм здійснення землекористування, зазвичай передають належні їм земельні ділянки сільськогосподарського призначення в оренду.

В сучасних умовах, коли світ охоплений дефіцитом продовольства й продукції сільськогосподарського виробництва, потенційний інтерес інвесторів до вітчизняних земель сільськогосподарського призначення суттєво підвищується. Це пов’язано з тим, що за даними Організації економічного співробітництва і розвитку прогнозується постійний ріст світового населення на 1,1% в рік, що вимагатиме до 2050 року збільшення виробництва продовольства на 70%. Очікується, що в Китаї, Індії, Росії і Україні ріст виробництва продовольства значно перевищить 20%¹.

По-третє, серед факторів, які впливають на забезпечення продовольчої безпеки держави, слід назвати відшкодування втрат сільськогосподарського виробництва. Відповідно до ст. 207 Земельного кодексу України втрати сільськогосподарського виробництва включають втрати сільськогосподарських угідь, а також втрати, завдані обмеженням у землекористуванні та погіршенням якості земель. Наведені правові приписи щодо відшкодування втрат спрямовані на забезпечення раціонального використання сільськогосподарських угідь, у тому числі їх охорони як його складової. Сутність втрат сільськогосподарського виробництва полягає, насамперед, у втраті самих сільськогосподарських угідь як таких. Компенсація цих угідь забезпечується в такий спеціальний спосіб, як відшкодування втрат сільськогосподарського виробництва. Як випливає із ст. 207 Земельного кодексу України, за загальним правилом, площі сільськогосподарських угідь (рілля, багаторічні насадження, сінокоси, пасовища, перелоги) не повинні зменшуватися та відповідні земельні ділянки переводитися в інші категорії земель. У тому ж випадку, коли об’єктивно не обійтись без скорочення площі сільськогосподарських угідь, або ж має місце обмеження прав власників земель і землекористувачів чи погіршення якості сільськогосподарських угідь, то одержані внаслідок цього втрати мають бути відшкодовані.

Втрати сільськогосподарського виробництва включають (а) втрати сільськогосподарських угідь; (б) втрати, завдані обмеженням у землекористуванні; (в) втрати, завдані погіршенням якості земель. До першої категорії втрат належать сільськогосподарські угіддя, площа яких скорочується в результаті законного припинення прав на них та подальшого використання для потреб, не пов’язаних із сільськогосподарським виробництвом. У даному випадку як і при відшкодуванні втрат, завданих у зв’язку з виключенням сільськогосподарських угідь із господарського обігу внаслідок встановлення охоронних, санітарних та інших захисних зон, не йдеться про правопорушення, тобто таке відшкодування втрат не носить характеру юридичної санкції. Дещо інший характер має відшкодування втрат при обмеженні прав власників землі та землекористувачів, у тому числі орендарів, або погіршенні якості угідь внаслідок негативного впливу, спричиненого діяльністю громадян, юридичних осіб, органів місцевого самоврядування або держави. В цьому разі мова може йти як про правомірні дії, так і про правопорушення. Відшкодування таких втрат передбачає компенсацію суспільству негативних наслідків соціально-економічного, екологічного характеру, які настають внаслідок переведення земель сільськогосподарського призначення, зокрема, сільськогосподарських угідь до інших категорій земель, а також у разі обмеження землекористування чи погіршення якості земель.

Відшкодування втрат сільськогосподарського виробництва є одним із заходів, який забезпечує збереження кількісних і якісних характеристик земель сільськогосподарського призначення, що використовуються в якості

засобу виробництва в сільському господарстві. Сутність відшкодування втрат полягає в компенсації за умовними нормативами витрат, обумовлених необхідністю залучення в сільськогосподарській обіг нових земель замість тих, які використовуються не за цільовим призначенням, або поліпшення якості угідь, які використовуються.

У літературі висловлена обґрунтована пропозиція визначати «втрати» як грошові суми, що у разі виведення земель зі складу сільськогосподарських угідь підлягають сплаті до відповідних бюджетів для залучення до сільськогосподарського виробництва компенсуючих площ або компенсуючого поліпшення якості існуючих сільськогосподарських угідь^[272].

По-четверте, землі сільськогосподарського призначення як основа продовольчої безпеки України мають пріоритетний характер для використання в сільському господарстві.

Продовольче забезпечення держави у процесі здійснення земельної та аграрної реформ безпосередньо пов’язано з підвищенням ролі земель сільськогосподарського призначення, станом використання та охорони цих земель, зменшенням залежності сільськогосподарського виробництва від несприятливих природно-кліматичних умов, поліпшенням екологічного стану сільськогосподарських угідь.

3.2.