Організаційно-правове забезпечення продовольчої безпеки

Забезпечення і гарантування продовольчої безпеки держави як стратегічна ціль державної аграрної політики визначено Законом України «Про основні засади державної аграрної політики на період до 2015 року» від 18 жовтня 2005 р., № 2982-ІУ^[88].

Важливе значення в процесі реалізації нормативних положень у сфері продовольчої безпеки держави належить її організаційно-правовому забезпеченню, як невід’ємному елементу державно-правового регулювання, що передбачає наявність узгоджених організаційно-правових структур органів держави та інших інституцій, наділених відповідними управлінськими повноваженнями, що притаманні публічно-правовим відносинам щодо забезпечення продовольчої безпеки на національному, регіональному, місцевому і галузевому рівні. Саме правова організація забезпечення безпеки, за словами професора В. І. Андрейцева, є центральною ланкою впровадження нормативно-правових вимог, норм і нормативів у цій сфері у систему відповідних правовідносин. Вона надає цілеспрямованості, послідовності діяльності структурно-організаційних форм, визначає методи такої діяльності, особливості їх застосування на різних стадіях процесу забезпечення безпеки, де правова форма не тільки юридично фіксує статус різноманітних органів, але й визначає форми реалізації ними вимог чинного законодавства і координатора реалізації правових ідей, який надає правовим приписам реального стану «життєвого циклу»¹.

Проблема продовольчої безпеки є складною і багаторівневою, а тому має розглядатися і вирішуватися на різних взаємопов’язаних та взаємоузгоджених ієрархічних рівнях.

На міжнародному (глобальному) рівні суб’єктами забезпечення продовольчої безпеки виступає міжнародна спільнота в особі міжнародних організацій. Процес інтеграції національних економік у світову систему об’єктивно зумовлюється поєднанням специфічних для кожної країни чинників продовольчої безпеки, особливостями національних економічних інтересів та відмінностями різних країн у підходах до забезпечення продовольчої безпеки^{[89] [90].}

Специфіка забезпечення продовольчої безпеки на національному рівні зумовлюється різницею економічних і політичних інтересів країн з найрозвинутішим агропромисловим виробництвом, що володіють природними перевагами при виробництві сільськогосподарської продукції, з одного боку, і країн з менш сприятливими для агропромислового виробництва природно-кліматичними умовами, обмеженими ресурсами сільськогосподарського виробництва або ринками, що формуються (зокрема країн з перехідною економікою), - з іншого. Поняття продовольчої безпеки на рівні окремої держави, на відміну від загальносвітового рівня, тісно пов’язане з поняттям продовольчої незалежності (самозабезпечення), стану захищеності задоволення потреб у продовольстві за рахунок необхідного рівня власного виробництва.^[91] Суб’єктами гарантування національної продовольчої безпеки в Україні є Президент Україні, Кабінет Міністрів України, Рада національної безпеки та оборони України та центральні органи виконавчої влади, що несуть відповідальність за формування і реалізацію державної політики, створення ефективної координації діяльності суб’єктів щодо забезпечення стабільності економічного розвитку, формування та підтримку необхідного стратегічного запасу продовольства і приведення у відповідність попиту і пропозиції на внутрішньому ринку продовольства.

Суб’єктами регіонального (місцевого) рівня виступають місцеві органи державної влади та органи місцевого самоврядування, які реалізують на підвідомчій території єдину державну політику у сфері продовольчої безпеки з урахуванням місцевих умов та здійснюють узгоджені з відповідними центральними органами державної влади заходи, спрямовані на забезпечення продовольчої безпеки. Регіональна політика у даній сфері впливає як на місцевий рівень, так і на загальнодержавний рівень забезпечення продовольством. Основним завданням на регіональному рівні, на відміну від національного, є формування та розподілення продовольчих ресурсів на відповідній території по всіх категоріях населення для забезпечення їх життєдіяльності та розвитку не нижче необхідного мінімуму та відповідної якості.

Особливе місце в організаційно-правовому забезпеченні продовольчої безпеки займає місцеве самоврядування, яке ґрунтується на принципових засадах, сформульованих у Всесвітній Декларації місцевого самоврядування, що була схвалена Комітетом Міністрів країн Ради Європи у 1985 р. і ратифікована Україною 15 липня 1997 р. та Європейській хартії про місцеве самоврядування, що прийнята Радою Європи 15 жовтня 1985 р. та ратифікована Верховної Радою України 15 липня 1997 р. В руслі даного підходу принципи формування органів місцевого самоврядування в Україні, сферу їх відання та повноваження визначає розділ ІХ Конституції України¹. Цей основний нормативно-правовий акт в питаннях місцевого самоврядування є досить гнучким політико-правовим документом. Визначаючи концептуальні основи місцевого самоврядування в Україні, Конституція чимало питань його становлення і розвитку залишає для врегулювання окремими законами, зокрема, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р., №280/97-ВР ^{[92] [93] та Законом України «Про Автономну Республіку Крим» від 17 березня 1995 р., № 95/95- ВР[94]. Згідно з ними місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.}

Вищенаведений вертикальний критерій поділу суб’єктів у сфері забезпечення продовольчої безпеки, з метою більш повного дослідження всієї організаційно-правової системи, необхідно доповнити їх поділом за правовою природою на органи загальної та спеціальної компетенції. До державних органів влади загальної компетенції належать: Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Рада національної безпеки України, місцеві органи державної виконавчої влади.

Верховна Рада України виступає єдиним законодавчим органом, який в межах повноважень, визначених Конституцією й законами України, визначає засади державної політики щодо забезпечення продовольчої безпеки, формує законодавчу базу у цій сфері, затверджує правові акти міжнародного характеру по даним питанням, здійснює регулювання експорту та імпорту продовольства.

Президент України є главою держави (ст. 102 Конституції України), Головою Ради національної безпеки і оборони України, виступає гарантом державного суверенітету та додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина й здійснює загальне керівництво щодо забезпечення продовольчої безпеки України.

Кабінет Міністрів України як вищий орган у системі органів виконавчої влади, відповідно до Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 07 жовтня 2010 р., №2591-УІ^[95], забезпечує: державний суверенітет та економічну самостійність України, здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави, зокрема проведення бюджетної, фінансової, цінової, інвестиційної, структурно-галузевої політики; розроблення і виконання загальнодержавних програм економічного та соціального розвитку; проведення політики у сферах охорони здоров'я; контроль за додержанням законодавства органами виконавчої влади, їх посадовими особами, а також органами місцевого самоврядування з питань виконання ними делегованих повноважень органів виконавчої влади та виконує інші повноваження, спрямовані на забезпечення продовольчої безпеки країни.

Спеціальним органом державної влади, якій координує та контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки (у тому числі й продовольчої), є Рада національної безпеки і оборони України (ст. 107 Конституції України). Базовим нормативним актом, що визначає її функції і компетенцію, є Закон України «Про Раду національної безпеки і оборони України» від 5 березня 1998 р., №183/98-ВР^{[96] [97]. Відповідно до цього нормативного акту у сфері забезпечення продовольчої безпеки на Раду покладені такі повноваження, як: визначення стратегічних національних інтересів України, концептуальних підходів та напрямів забезпечення продовольчої безпеки; розроблення проектів нормативних актів з відповідних питань; удосконалення системи забезпечення продовольчої безпеки, утворення, реорганізації та ліквідації органів виконавчої влади у цій сфері; здійснення координації та контролю діяльності органів виконавчої влади з організації захисту населення, забезпечення його життєдіяльності, охорони життя, здоров’я, конституційних прав, свобод і законних інтересів.}

Не менш важливою ланкою в системі державних органів загальної компетенції у сфері забезпечення продовольчої безпеки виступають місцеві державні адміністрації як органи місцевої виконавчої влади. До повноважень місцевих державних адміністрацій у царині продовольчої безпеки за Законом України «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 р., № 586­XIV^[98] відносяться: здійснення на відповідних територіях державного контролю за додержанням виробниками продукції стандартів, технічних умов та інших вимог, пов'язаних з її якістю та сертифікацією, додержанням санітарних і ветеринарних правил; реалізація регіональних науково- технічних програм, упровадження нових екологічно безпечних технологій, підвищення технічного рівня виробництва і якості продукції та ін.

Сьогодні до структури спеціально уповноважених органів державної влади у сфері формування та забезпечення продовольчої безпеки входять Міністерство аграрної політики та продовольства України, Державна інспекція сільського господарства України, Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, Аграрний фонд, Міністерство охорони здоров’я України, Державна санітарно-епідеміологічна служба України, Державне агентство рибного господарства України, Державна ветеринарна та фітосанітарна служба України та Державне агентство резерву України, що проводять єдину державну політику у досліджуваній сфері та здійснюють координацію і контроль діяльності щодо питань, пов’язаних із формуванням продовольчої безпеки. Охарактеризуємо їх правовий статус.

Головним органом у системі спеціалізованих центральних органів влади з питань забезпечення продовольчої безпеки держави та державної аграрної політики є Міністерство аграрної політики та продовольства України, правове становище якого визначається Положенням про Міністерство аграрної політики та продовольства України, затвердженим Указом Президента України від 23 квітня 2011 р., № 500/20111. Основним завданням Мінагрополітики визначено формування та забезпечення реалізації державної аграрної політики, спрямованої на розвиток агропромислового комплексу та забезпечення продовольчої безпеки держави.

Відповідно до покладених на нього завдань та повноважень щодо забезпечення у достатній мірі населення країни якісним та безпечним продовольством, можна виокремити наступні функції Міністерства аграрної політики та продовольства:

¹ Офіц. вісн. України. - 2011. - № 31. - Ст. 1326.

1) організаційно-правова, що виявляється у визначенні пріоритетних напрямів, стратегії та механізмів розвитку у відповідних сферах та галузях; запровадженні системи ведення органічного сільського господарства, організації впровадження екологічно безпечних для людини і довкілля методів та заходів щодо захисту рослин; забезпеченні проведення моніторингу внутрішнього і зовнішнього аграрного та продовольчого ринку, створенні і забезпеченні постійного функціонування системи інформаційного забезпечення діяльності оптових ринків сільськогосподарської продукції; забезпеченні реалізації державної політики у сфері стандартизації та метрології;

2) нормотворча - здійснення нормативно-правового забезпечення у визначених сферах та галузях, зокрема затвердження: нормативно-технічної документації; порядку реєстрації й ведення реєстру ароматизаторів та харчових добавок; положення про центральні галузеві дегустаційні комісії з оцінки якості продукції; ветеринарно-санітарних вимог та правил; програм вибіркового ветеринарно-санітарного та фітосанітарного контролю товарів у процесі їх обігу; переліку харчових продуктів тваринного й рослинного походження, дозволених до продажу на агропромислових ринках; параметрів безпеки необроблених харчових продуктів рослинного й тваринного походження; порядку проведення оцінки якості м’ясо-молочних продуктів; порядку проведення перевірки виконання вимог щодо харчових продуктів; узагальнення практики застосування законодавства з питань, що належать до компетенції Мінагрополітики України, розроблення пропозицій щодо вдосконалення законодавчих актів, актів Президента України, Кабінету Міністрів України;

3) аналітична - здійснення аналізу діяльності та прогнозування розвитку галузей агропромислового виробництва з урахуванням їх зонального розміщення, кон'юнктури аграрного та продовольчого ринку, а також необхідності насичення продовольчого ринку продуктами вітчизняного виробництва; аналізує стан наповнення регіональних запасів продовольства;

4) регулятивна - здійснення державного регулювання основних ринків сільськогосподарської продукції;

5) стимулююча - здійснення заходів щодо: економічного стимулювання виробників харчової продукції, спрямування їх діяльності на розв’язання завдань, пов’язаних із забезпеченням потреб населення в продуктах харчування та насиченням продовольчого ринку харчовими продуктами вітчизняного виробництва; розвитку інфраструктури аграрного та продовольчого ринку, зокрема, біржового ринку, оптових ринків сільськогосподарської продукції, сільськогосподарських обслуговуючих кооперативів, кредитних спілок, страхових компаній, виставок, ярмарків тощо;

6) контролююча - забезпечення контролю за якістю та безпечністю сільськогосподарської продукції, діяльністю оптових ринків сільськогосподарської продукції;

7) координаційна функція відображується у координації роботи щодо складання міжрегіональних балансів попиту і пропозиції основних видів сільськогосподарської продукції та продуктів її переробки.

Мінагрополітики України у процесі виконання покладених на нього завдань взаємодіє в установленому порядку з іншими органами державної влади, допоміжними органами і службами, утвореними Президентом України, а також з органами місцевого самоврядування, об’єднаннями громадян, профспілками та організаціями роботодавців, відповідними органами іноземних держав і міжнародних організацій, підприємствами, установами, організаціями.

У межах своїх повноважень, на основі й на виконання Конституції та законів України, актів і доручень Президента України, актів Кабінету Міністрів України Міністерство видає накази, організовує і контролює їх виконання. Накази Мінагрополітики України є обов’язковими для виконання центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами та місцевими державними адміністраціями, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями всіх форм власності та громадянами.

Спеціальним державним органом у системі органів виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, зокрема, у процесі забезпечення продовольчої безпеки, є Державна інспекція сільського господарства України, що створена на підставі Указу Президента України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» від 9 грудня 2010 р., № 1085/2010¹. Відповідно до Положення про Державну інспекцію сільського господарства України, затвердженого Указом Президента України від 13 квітня 2011 р., № 459/2011^{[99] [100], інспекція є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства України. Основними завданнями Держсільгоспінспекції України є реалізація державної політики у сферах здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі та внесення на розгляд Міністра пропозицій щодо формування державної політики у зазначених сферах.}

Держсільгоспінспекція України з метою забезпечення продовольчої безпеки відповідно до покладених на неї завдань:

1) організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за: якістю та безпечністю сільськогосподарської продукції (у сфері додержання закупівельними, переробними, торговельними підприємствами і організаціями правил торгівлі, реалізації і зберігання плодоовочевої продукції, готує експертні висновки; формуванням державних і регіональних ресурсів сільськогосподарської продукції; додержанням вимог стандартів, технічних умов, інших нормативних документів, пов’язаних з якістю та безпечністю сільськогосподарської продукції, наявністю генетично модифікованих організмів під час її заготівлі, зберігання, переробки, переміщення територією України та здійснення експортно-імпортних операцій підприємствами всіх форм власності); дотриманням заходів біологічної і генетичної безпеки щодо сільськогосподарських рослин при створенні, дослідженні та практичному використанні генетично модифікованих організмів у відкритих системах на підприємствах, в установах і організаціях агропромислового комплексу;

2) забезпечує видачу дозвільних документів, сертифікатів, ліцензій, передбачених законодавством;

3) здійснює сертифікацію насіння і садивного матеріалу сільськогосподарських рослин, призначених для реалізації на території України та міжнародної торгівлі з видачею сертифікату Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР), та сертифікату Міжнародної асоціації з контролю за якістю насіння (ICTA);

4) організовує та координує роботу з: проведення сертифікації зернових складів на відповідність послуг із зберігання зерна та продуктів його переробки; проведення державного моніторингу ринку сільськогосподарської продукції і сировини; виконання цільових програм заходів, спрямованих на виробництво радіологічно безпечної сільськогосподарської продукції;

5) забезпечує проведення експертизи свіжої та переробленої сільськогосподарської продукції;

6) здійснює представництво інтересів України у міжнародних організаціях, зокрема Міжнародній асоціації з контролю за якістю насіння (ICTA), в Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР), у Міжнародній раді по зерну та інших міжнародних організаціях та ін.

Для погодженого вирішення питань, що належать до компетенції Держсільгоспінспекції України, обговорення найважливіших напрямів її діяльності у Держсільгоспінспекції України може утворюватися колегія у складі Голови Держсільгоспінспекції України (голова колегії), першого заступника та заступника Г олови Держсільгоспінспекції України, визначених посадових осіб Мінагрополітики України. У разі потреби до складу колегії Держсільгоспінспекції можуть входити керівники структурних підрозділів цієї інспекції України, а також у встановленому порядку інші особи. Рішення колегії можуть бути реалізовані шляхом видання відповідного наказу Держсільгоспінспекції України.

Державне агентство резерву України (Держрезерв України) є центральним органом виконавчої влади, основним завданням якого є реалізація державної політики у сфері формування державного матеріального резерву. Формування державного резерву відіграє вагому роль у гарантуванні продовольчої незалежності держави та її спроможності власними потужностями долати перешкоди шляхом надання державної підтримки окремим галузям народного господарства, підприємствам, установам і організаціям з метою стабілізації економіки у разі тимчасових порушень термінів постачання важливих видів сировини і паливно-енергетичних ресурсів, продовольства, виникнення диспропорції між попитом і пропонуванням на внутрішньому ринку тощо. Відповідно до Положення про Державне агентство резерву України, затвердженого Указом Президента України від 13 квітня 2011 р., № 463/2011^[101], Держрезерв України здійснює: (а) управління державним резервом; (б) забезпечення роботи з формування, розміщення, зберігання, використання, поповнення та поновлення запасів державного матеріального резерву; (в) планування щорічних обсягів поставок матеріальних цінностей до державного резерву; (г) провадить вибір постачальників та укладає державні контракти (договори) на поставку матеріальних цінностей; (д) здійснює за рішенням Кабінету Міністрів України заходи зі стабілізації ринку стратегічно важливих видів продукції в разі виникнення диспропорції між попитом і пропонуванням на внутрішньому ринку та (е) виконує інші повноваження, спрямовані на реалізацію поставлених перед ним завдань.

Міністерства економічного розвитку і торгівлі України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з формування та забезпечення реалізації державної політики економічного і соціального розвитку, цінової, промислової, інвестиційної, зовнішньоекономічної політики, державної політики у сфері торгівлі, державної регіональної політики, державної політики з питань розвитку підприємництва, технічного регулювання та захисту прав споживачів, а також міжвідомчої координації з питань економічного і соціального співробітництва України з Європейським Союзом, правовий статус якого визначений Положенням про Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, затвердженим Указом Президента України від 31 травня 2011 р., № 634.¹ Згідно з постановою Кабінету Міністрів України «Про деякі питання продовольчої безпеки» від 5 грудня 2007 р., № 1379^{[102] [103], саме на Міністерство економічного розвитку і торгівлі покладено завдання по оприлюдненню щороку звіту про стан продовольчої безпеки України, використовуючи індикатори продовольчої безпеки за основними групами харчових продуктів.}

Окреме місце у системі забезпечення продовольчої безпеки країни займають органи управління продовольчої служби Державної пенітенціарної служби, який визначено Положенням про організацію продовольчого забезпечення у Державній кримінально-виконавчій службі України на мирний час, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 8 червня 2012 р. за № 850/5^[104]. До їх основних завдань віднесено забезпечення підпорядкованих їм установ продовольством, технічними засобами та майном, якісним і своєчасним харчуванням засуджених, осіб, узятих під варту, курсантів та слухачів навчальних закладів, що належать до сфери управління Державної пенітенціарної служби.

Суб’єктами організаційно-правового забезпечення формування та реалізації продовольчої безпеки, виступають також: Аграрний фонд України, який з метою забезпечення продовольчої безпеки населення формує державний інтервенційний фонд (ст. 9 Закону України «Про державну підтримку сільського господарства України» від 24 червня 2004 р., № 1877­IV¹); Аграрна біржа, до предмету діяльності якої входить організація біржових торгів з придбання та продажу об’єктів державного цінового регулювання для потреб державного продовольчого резерву та здійснення інших заходів з ціллю підвищення рівня продовольчої безпеки^{[105] [106]; Державна митна служба України, яка відповідно до Положення, затвердженого Указом Президента України від 12 травня 2011., № 582/2011, вживає разом з іншими органами виконавчої влади заходів до недопущення переміщення через митний кордон України товарів, які не відповідають вимогам якості та безпеки[107]; Державна інспекція України з питань захисту прав споживачів, яка у межах своєї компетенції здійснює державний нагляд за додержанням технічних регламентів, стандартів, норм і правил[108]; правоохоронні органи що ведуть боротьбу із злочинністю та забезпечують захист населення у випадку продовольчої небезпеки; суди загальної юрисдикції, які здійснюють судочинство у справах про злочини, що завдають шкоду національній безпеці України; виробники сільськогосподарської продукції та продовольства, які забезпечують виробництво якісних і безпечних продуктів для споживачів; підприємства торгівлі харчовими продуктами, діяльність яких спрямована на гарантування територіальної і фізичної доступності продовольства.}

Окремо слід підкреслити значення у забезпеченні продовольчої безпеки громадян, інтересам і правам яких Конституція України надає перевагу, порівняно з іншими учасниками правових відносин, виходячи з пріоритету загальнолюдських цінностей. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (ст. 3 Конституції України). Громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об’єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов’язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення (ст. 1 Закону України «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996 р., №393/96- ВР) 1. Через звернення громадян втілюється у життя один із конституційних принципів - участь громадян в управлінні державними та громадськими справами й контролю за законністю діяльності державних органів та органів місцевого самоврядування, забезпеченням прав і свобод громадян^{[109] [110]. Отже, привертаючи увагу суспільних і державних інститутів до небезпечних явищ і процесів у різних сферах діяльності, що становлять загрозу продовольчій безпеці, громадяни виконують функцію самозабезпечення продовольством власних потреб, а також здійснюють інші заходи, визначені законодавством, щодо забезпечення індивідуальної та загальної національної продовольчої безпеки.}

Підсумовуючи викладене можна зробити висновок, що ефективна діяльність такої розгалуженої та багатокількісної системи суб’єктів гарантування продовольчої безпеки та досягнення позитивних результатів у досліджуваній сфері, можливе лише за умов формування її організаційно- правового забезпечення на основі чітко визначених цілей та принципів здійснення єдиної державної політики шляхом поєднання організаційних, координаційних, нормотворчих, контролюючих, регулятивних, аналітичних та інших функцій усіх суб’єктів на підставі взаємної відповідальності, взаємозалежності та узгодженості їх діяльності.

2.2.