Стаття 4. Принципи державної служби

1. Державна служба здійснюється з дотриманням таких принципів:

1) верховенства права - забезпечення пріоритету прав і свобод людини і гро­мадянина відповідно до Конституції України, що визначають зміст та спрямованість діяльності державного службовця під час виконання завдань і функцій держави;

2) законності - обов'язок державного службовця діяти лише на підставі, в ме­жах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;

3) професіоналізму - компетентне, об'єктивне і неупереджене виконання поса­дових обов'язків, постійне підвищення державним службовцем рівня своєї професій­ної компетентності, вільне володіння державною мовою і, за потреби, регіональною мовою або мовою національних меншин, визначеною відповідно до закону;

4) патріотизму - відданість та вірне служіння Українському народові;

5) доброчесності - спрямованість дій державного службовця на захист пу­блічних інтересів та відмова державного службовця від превалювання приватного інтересу під час здійснення наданих йому повноважень;

6) ефективності - раціональне і результативне використання ресурсів для до­сягнення цілей державної політики;

7) забезпечення рівного доступу до державної служби - заборона всіх форм та проявів дискримінації, відсутність необґрунтованих обмежень або надання необґрун- тованих переваг певним категоріям громадян під час вступу на державну службу та її проходження;

8) політичної неупередженості - недопущення впливу політичних поглядів на дії та рішення державного службовця, а також утримання від демонстрації свого став­лення до політичних партій, демонстрації власних політичних поглядів під час вико­нання посадових обов'язків;

9) прозорості - відкритість інформації про діяльність державного службовця, крім випадків, визначених Конституцією та законами України;

10) стабільності - призначення державних службовців безстроково, крім випад­ків, визначених законом, незалежність персонального складу державної служби від змін політичного керівництва держави та державних органів.

1.

Предметом регулювання статті є визначення змісту десяти основних принципів, на яких здійснюється державна служба.

2. Цілі статті (мета норми)

Метою статті є визначення принципів верховенства права, законності, професіоналізму, патріотизму, доброчесності, ефективності, забезпечення рівного доступу до державної служби, політичної неупередженості, прозо­рості та стабільності, які є ключовими для розуміння суті та характеристик інституту державної служби і для належного застосування Закону.

3. Правова основа коментованого положення (конституційні норми, принципи права/державної служби; рекомендації (стандарти) міжна­родних організацій (Рада Європи, OECP)

Принципи державної служби визначають вихідні положення та теоретичні ідеї, що відображають об’єктивні закономірності розвитку суспільства та дер­жави, і є основою формування та функціонування усіх державних органів.

Принципи державної служби базуються на конституційних засадах: від­повідальності державних органів перед громадянами і державою — статті 3 і 19 Основного Закону України; поділу державної влади на законодавчу, виконавчу й судову — стаття 6; верховенства права — стаття 8; політичної неупередженості — стаття 37 Конституції.

Визначення принципів державної служби кореспондує з відповідними рекомендаціями (стандартами) міжнародних організацій, зокрема Ради Європи.

Додатком до Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (2000) 6 визначається, що правова основа та загальні принципи, які обумовлюють статус публічних службовців, повинні визначатися законом, їх застосування має бути доручено уряду та/або іншим уповноваженим установам.

Положення коментованої статті щодо принципу професіоналізму держав­ної служби (пункт 3 частини першої статті 4 Закону) базуються на розділі 3 «Публічна служба і менеджмент людських ресурсів» документа-рекомендації «Принципи публічного адміністрування» для країн-кандидатів на вступ до ЄС, підготовленого експертами SIGMA, де, зокрема, встановлено, що про­фесіоналізм публічної служби забезпечується належними керівними стан­дартами (good managerial standards) і практиками менеджменту людських ресурсів (друга ключова вимога).

Визначення найважливіших елементів та ключових принципів публічної служби є завданням вищих органів законодавчої влади. Саме тому вони, як правило, закладаються в Конституції та розвиваються в ухвалених законах.

4. Визначення термінів, які потребують тлумачення

Під «принципами державної служби» розуміються основоположні ідеї, настанови, які виражають об’єктивні закономірності та визначають науко- во-обгрунтовані напрями реалізації компетенції, завдань і функцій державної служби, повноваження державних службовців^[56].

Усім принципам як термінам, що вживаються в статті та в цілому в Законі, дано визначення безпосередньо у відповідних положеннях коментованої статті.

Слід зазначити, що перелік принципів державної служби, закріплений у Законі, обов’язковий для їх дотримання як державними службовцями, так й іншими суб’єктами владних повноважень. До нього належать нові принципи, не враховані у Законі «Про державну службу» 1993 року, зокрема доброчес­ність, політична неупередженість, прозорість.

5. Місце коментованого положення у цілісному механізмі/інсти- туті, зв’язки цієї норми з іншими положеннями Закону та незакон­ними нормативними актами; умови і особливості застосування

Для цілей Закону визначені в коментованій статті принципи державної служби є по суті засадничими ідеями, на яких будується нова державна служба, що має відповідати високим критеріям професіоналізму і ефектив­ності, потребам розвитку сучасного суспільства.

Аналіз закону про державну службу свідчить про те, що в коментова­ному Законі збережено ряд основоположних принципів державної служби (з окремими змінами і уточненнями). В той же час з’явилися принципи, які визначають новий характер і спрямованість сучасної державної служби, тобто визначають нову модель такої служби.

1. Принцип верховенства права означає забезпечення пріоритету прав і свобод людини і громадянина відповідно до Конституції України, що визна­чають зміст та спрямованість діяльності державного службовця під час вико­нання завдань і функцій держави.

Цей принцип базується на статті 8 Конституції, згідно з якою визна­ється і діє принцип верховенства права. Це означає, що державні службовці під час здійснення своїх повноважень повинні дотримуватися букви і духу закону, забезпечувати підпорядкованість держави та її інститутів правам людини, визнавати пріоритет права перед іншими соціальними нормами (моралі, звичаїв тощо).

2. Принцип законності ґрунтується на вимогах частини другої статті 19 Конституції України і полягає у тому, що державний службовець зобов’яза­ний діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передба­чені Конституцією і законами.

Державний службовець зобов’язаний неухильно дотримуватися законо­давства, захищати права і свободи громадян, завжди пам’ятати, що найвища соціальна цінність у нашій країні — це людина, і головний обов’язок держави відповідно до статті 3 Конституції — утверджувати і забезпечувати права і свободи людини.

3. Професіоналізм в коментованій статті тлумачиться як компетентне, об’єктивне і неупереджене виконання кожним державним службовцем своїх посадових обов’язків, постійне підвищення рівня своєї професійної компе­тентності, вільне володіння державною мовою і, за потреби, регіональною мовою або мовою національних меншин, визначеною відповідно до закону.

Слід зауважити, що принцип професіоналізму ґрунтується на євро­пейському розумінні професійності державної служби, що полягає в об’єк­тивності, справедливості та неупередженості під час підготовки політичних та прийняття адміністративних рішень, незалежності професійної позиції державного службовця від впливу політичного чи приватного інтересу, відданості інтересам суспільства, лояльності до держави та її легітимного політичного керівництва.

Принцип професіоналізму зобов’язує державного службовця постійно підвищувати рівень своєї професійної компетентності.

Важливою складовою цього принципу в Україні є не просто володіння, як було раніше, а вільне володіння державною, тобто українською мовою, її обов’язкове використання під час виконання своїх службових обов’язків.

Така ж вимога стосується і знання державним службовцем регіональних мов та мов національних меншин, якщо у передбачених законом випадках діяльність державного службовця пов’язана з роботою в окремих регіонах або з громадянами — представниками національних меншин України.

Згідно із другою ключовою вимогою розділу 3 «Публічна служба і менеджмент людських ресурсів» документа-рекомендації «Принципи публіч­ного адміністрування», професіоналізація забезпечується належними керів­ними стандартами. Відповідно, принцип професіоналізації реалізується на основі таких положень:

1) забезпечення визначення потреб у професійному навчанні дер­жавних службовців відповідно до вимог професійних стандартів (пункт 5 частини другої статті 13 Закону);

2) формування пропозиції щодо обсягів державного замовлення на про­фесійне навчання державних службовців для державних потреб на основі їхніх професійних компетенцій (пункт 7 частини другої статті 13 Закону);

3) визначення змісту навчання державних службовців відповідно до вимог професійних стандартів (пункт 8 частини другої статті 13 Закону);

4) розроблення освітньо-професійних програм у галузі знань «Публічне управління та адміністрування», а також професійних програм спеціалізації та підвищення кваліфікації державних службовців на основі професійних компетенцій (пункт 9 частини другої статті 13 Закону);

5) професійні стандарти і схема посадових окладів є тарифною системою оплати праці (частина друга статті 96 КЗпПУ і частина друга статті 6 Закону «Про оплату праці»).

4. Принцип патріотизму є новелою серед принципів державної служби. Згідно з Академічним тлумачним словником української мови, патріотизм означає «любов до своєї батьківщини, відданість своєму народові, готовність для них на жертви й подвиги».

Таким чином, діяльність державного службовця повинна ґрунтуватися на відданості Українському народу, пріоритеті інтересів України перед іншими інтересами.

5. Новим фундаментальним для державної служби принципом є прин­цип доброчесності, який означає спрямованість дій державного службовця на захист публічних інтересів та відмову державного службовця від прева­лювання приватного інтересу під час здійснення наданих йому повноважень.

Цей принцип тісно пов’язаний із законодавством про запобігання і проти­дію корупції. По суті даний принцип є одним з головних факторів запобіганню конфлікту інтересів та забезпечує виконання завдань з унеможливлення про­явів корупції на державній службі.

6. Принцип ефективності державної служби означає раціональне і результативне використання ресурсів для досягнення цілей державної політики.

Очевидно, що такий принцип безпосередньо залежить від професіона­лізму державних службовців, їх компетентності.

7. У пункті 7 коментованої статті закріплено право кожного громадянина України користуватися рівними можливостями на зайняття посади держав­ного службовця. Принцип рівного доступу до державної служби гарантується статтею 38 Конституції України, згідно з якою визнається і захищається право рівного доступу громадян до державної служби. У Законі це право забезпечено насамперед через виключно конкурсний порядок призначення на усі посади державної служби.

Крім того, відповідно до цього принципу забороняється будь-яка форма проявів дискримінації, встановлення державним органом або посадовою осо­бою (керівником державної служби) необгрунтованих обмежень або надання необгрунтованих переваг певним категоріям громадян під час вступу та про­ходження державної служби.

Водночас не забороняється введення обгрунтованих професійних вимог та обмежень, зокрема щодо наявності досвіду провадження управлінської діяльності на керівних посадах, встановлення відмінності у правовому статусі осіб, які обумовлені специфікою рівня і профілем освіти та умов і виду діяль­ності на посадах, що вимагають спеціальних знань і високої компетентності.

8. Одним з ключових принципів державної служби є принцип політич­ної неупередженості, під яким розуміється недопущення впливу політичних поглядів на дії та рішення державного службовця, а також утримання від демонстрації свого ставлення до політичних партій, власних політичних поглядів під час виконання посадових обов’язків.

Державний службовець:

повинен неупереджено виконувати свої службові обов’язки незалежно від партійної належності та особистих політичних переконань;

не має права організовувати страйки та брати в них участь;

під час виконання службових обов’язків не має права вчиняти дії, що демонструють його політичні погляди або свідчать про особливе ставлення до певних політичних партій.

Міжнародні стандарти проходження державної служби передбачають дотримання особами, які обіймають посади державної служби в державних органах, правил самообмеження і публічного контролю за відсутності впливу політичних чинників на власні дії і рішення, а також відсторонення від участі в публічних заходах, якщо виникає питання щодо ставлення державного службовця до політичних партій.

Необхідно зазначити, що в окремих спеціальних законах, які регулюють правила поведінки і політичну нейтральність, встановлено принцип безпар­тійності як умову перебування такої особи на відповідній службі.

У цивільній державній службі відповідно до Закону політичні обмеження визначені у статті 10.

Важливо, що принцип політичної неупередженості захищає і самих дер­жавних службовців від впливу і контролю з боку політичних партій і водночас дозволяє їм працювати незалежно від їх власного ставлення до політичних пар­тій. Адже негативною практикою минулих періодів було «втягування» держав­них службовців у політичну діяльність, використання їх як «адміністративного ресурсу»» під час виборчих кампаній, що зрештою впливало і на самих держав­них службовців, а отже було однією з причин нестабільності державної служби.

9. Принцип прозорості безпосередньо пов’язаний з принципом, визначе­ним у пункті 9 коментованої статті.

Прозорість діяльності як принцип передбачає заборону обмеження доступу осіб до інформації, яка не є таємною чи конфіденційною, з метою приховання певних дій або інформації, що може зашкодити репутації органу, в якому працює державний службовець, а також надання завідомо неповної або недостовірної інформації.

Цей принцип означає, що державна служба має здійснюватися відкрито, ефективно, справедливо і чесно.

Прозорість державної служби є невід’ємною характеристикою здійснення державної влади на демократичних засадах. Реалізація зазначеного прин­ципу у діяльності державних службовців передбачає можливість будь-якої заінтересованої особи отримати у визначеному законодавством порядку від державного органу або окремого державного службовця інформацію про їх діяльність, доходи та видатки.

Для державних органів цей принцип є особливо актуальним, оскільки неналежне інформування громадян про діяльність державних органів, їх посадових і службових осіб нерідко спричиняє некоректне поширення інфор­мації про корумпованість, непрофесіоналізм, зловживання посадовим стано­вищем суб’єктів владних повноважень.

Принцип прозорості забороняє державному службовцю обмежувати доступ представників ЗМІ до публічних сфер їх діяльності, крім випадків, встановлених законом. Неприпустимими є дії або наміри державних службов­ців подавати недостовірну інформацію або перешкоджати отриманню інфор­мації. У цьому контексті практичне значення має Закон України «Про доступ до публічної інформації»^[57], адже саме він визначає умови і порядок надання публічної інформації, підстави для обмеження доступу до інформації.

10. Важливим принципом державної служби є принцип стабільності, який складається з двох ключових параметрів:

як правило, безстрокового призначення на посади державної служби (винятки визначені у статті 34 Закону);

незалежності персонального складу державної служби від змін політич­ного керівництва держави та державних органів.