§ 4. Законодавча діяльність та її особливості

Законодавча діяльність - це особливий вид правотворчої діяльності, здійснюваний спеціальними державними органами (або під час безпосередньої правотворчості народу -референду­му ), що полягає в ухваленні, зміні або відміні норм права шляхом ухвалення нормативно-правових актів - законів, що мають вищу юридичну силу.

Законодавча діяльність в Україні здійснюється безпосеред­ньою правотворчістю народу під час референдуму або найви­щим представницьким органом держави - парламентом (Вер­ховною Радою).

Референдум є різновидом законодавчого процесу і формою безпосередньої демократії, за якої відбувається волевиявлення народу, пов’язане з ухваленням політичних і правових рішень.

Порядок проведення референдуму можна розглядати як ре- ферендний процес, що складається з послідовних стадій:

- призначення референдуму;

- підготовка і проведення референдуму;

- голосування і визначення результатів голосування;

- публікація і введення в чинність результатів - законів та інших рішень, прийнятих референдумом.

В юридичній літературі референдум іноді ототожнюють зі все­народним опитуванням і плебісцитом і розглядають як затвер­дження того чи іншого державного рішення шляхом народного голосування, що додає йому остаточного й обов’язкового харак­теру. У багатьох монографіях і словниках, навпаки, підкреслю­ють відмінність між референдумом і плебісцитом, референдумом і загальними виборами. Референдум при цьому розглядають як звернення до виборчого корпусу з метою ухвалення остаточного рішення з конституційних, законодавчих або інших внутріш­ньополітичних і зовнішньополітичних питань. А плебісцит (від лат. - plebiscitum, plebs - народ, scitum- рішення, ухвала) - як опи­тування населення з метою встановлення долі певної території, як метод розв’язання територіальних суперечок у міжнародній практиці, коли населенню надається можливість шляхом пря­мого голосування визначати, до якої держави або держав пови­нна належати територія, на якій воно проживає.

Що ж до відмінності між референдумом і загальними вибора­ми, то вони найчастіше зводяться, по-перше, до того, що під час виборів обираються вибірники, або кандидати, а під час рефе­рендуму виборець відповідає «так» чи ні» на поставлене питання. І, по-друге, якщо вибори пов’язані з представницькою демократі­єю, то референдум є інститутом прямої та безпосередньої демо­кратії. Втім відзначені, а також інші відмінності вельми відносні та деколи важко розрізнювальні. Бо у випадках з виборами і з референдумом запрошується висловити свою думку той самий виборчий корпус. Нерідко використовують той самий порядок

підрахунку голосів. Нарешті часто за наслідками проведення референдумів і виборів визначається та сама внутрішня і зо­внішня політика.

Розрізняють загальнонаціональні, що проводяться в масшта­бах всієї країни або нації, і місцеві референдуми. Місцеві рефе­рендуми є способом діяльності муніципалітетів, за допомогою якого населення регіонів або адміністративно-територіальних одиниць виражає свою волю стосовно питань місцевого зна­чення.

Загальнонаціональний референдум в Україні іменують всеу­країнським. Всеукраїнський референдум призначає Верховна Рада або Президент України відповідно до повноважень, нада­них їм Конституцією. Всеукраїнський референдум оголошується за народною ініціативою на вимогу не менше трьох мільйонів громадян України, що мають право голосу, за умови, що під­писи щодо призначення референдуму зібрані не менше, ніж у двох третинах областей і не менше, ніж по сто тисяч підписів у кожній області.

Предметом референдуму можуть бути різні питання політич­ного та правового значення: затвердження основних законів і поправок до них; ратифікація міжнародних договорів; ухвалення законів; запровадження автономій тощо. Разом із тим референ­дум - не найзручніша процедура, яка не завжди дозволяє ухва­лювати конструктивні, зважені рішення.

Референдуми бувають обов'язкові та факультативні. Обов’язковим є референдум, проведення якого згідно з законом необхідне для ухвалення певного рішення. Так, відповідно до ст. 73 Конституції України, винятково всеукраїнським референду­мом розв’язують питання про зміну територіальної цілісності. Референдум є факультативний, якщо проводиться на розсуд суб’єктів, правомочних зажадати його. Рішення, що прийма­ється факультативним референдумом, може бути ухвалено й іншим способом, наприклад, парламентським.

За правовими наслідками всенародного волевиявлення роз­різняють імперативні (обов'язкові) та консультативні референ­думи. Імперативний референдум має остаточне, вирішальне зна­

чення - ним затверджують або відміняють закон. Він зобов’язує парламент або главу держави до розробки й ухвалення певних рішень відповідно до умов, затверджених на референдумі. Кон­сультативний референдум не дає остаточного розв’язання того чи іншого питання. Проведення консультативного референдуму є умовою ухвалення політичного рішення.

Референдум як форма вираження громадської думки і як спосіб ухвалення принципово важливих нормативно-правових актів і політичних рішень, поза сумнівом, є загальнолюдською цінністю. Про це свідчить саме та обставина, що попри те, що вперше його було проведено 1439 року в Швейцарії, він і досі залишився важливою формою безпосередньої участі населен­ня в розв’язанні глобальних питань, вираженні волі й інтересів суспільства.

Разом із тим не варто абсолютизувати таку процедуру ухва­лення рішень. Разом з безперечними перевагами даного способу ухвалення рішень він має і низку недоліків. У їх числі можна вка­зати на такі, як складність розуміння та суперечність правотвор­чого й інших процесів на національному рівні, що вимагають від їх учасників спеціальних знань і підготовки; висока вартість референдумів для платників податків; недостатня компетент­ність та інформованість пересічних громадян щодо політичних та інших справ для того, щоб бути активними учасниками про­цесів, що відбуваються на національному рівні, та ін.

Тому провідним способом ухвалення рішень залишається ухвалення законів у парламенті. Правові підвалини цієї діяль­ності, здійснюваної Верховною Радою України, закладені в Кон­ституції України. Зокрема, в статті 75 закріплено, що єдиним органом законодавчої влади є парламент - Верховна Рада Укра­їни; пункт третій статті 85 відносить до повноважень Верховної Ради державну законодавчу функцію ухвалення законів; стаття 91 закріплює за Верховною Радою право ухвалення законів. При цьому законодавча діяльність припускає певний порядок (про­цес) її здійснення.