8.2.5. Проблеми удосконалення законодавчого процесу в Україні

Законодавчий процес – це системний феномен, що вимагає системного підходу до пізнання та здійснення цього процесу. Протидія стихійним факторам, які спричиняють непродуктивні витрати людських сил і ресурсів у процесі вироблення законів держави, гальмують розвиток і вдосконалення даного процесу, зумовлює необхідність управління законодавчим процесом; а останнє передбачає застосування системного підходу, як втілення специфічної методології та методики дослідження змішаних систем.

Використання програмно-цільового підходу дає можливість запропонувати орієнтовну модель комплексної системи управління законодавчим процесом (КСУ ЗП), як складової єдиної системи державного управління суспільством. У першому наближенні КСУ ЗП уявляється як деякий «управлінський механізм », що забезпечує узгоджену й ефективну роботу всіх учасників національного законодавчого процесу для досягнення його цілей. Вказаний «механізм» включає: визначення цільових орієнтирів (побудову «дерева цілей») управління законодавчим процесом та його функціональної структури, формування організаційної структури управління, а також застосування комплексу методів і технологій управлінської діяльності, які мають забезпечувати цілеспрямованість, системність та економічність управління законодавчим процесом, сприяючи підвищенню рівня наукової обгрунтованості управлінських рішень, втілюючи світовий досвід у сфері управління, раціонально сполучаючи рекомендаційні та обов’язкові вимоги до законотворення.

Вирішення проблеми переходу від існуючої практики здійснення в Україні законодавчого процесу до комплексного системного управління даним процесом вбачається в рамках реалізації спеціальної цільової програми; при цьому запровадження КСУ ЗП вимагає формування відповідної правової політики та прийняття відповідних владних рішень верховною державною владою.

Визначальним фактором удосконалення правового механізму держави, в тому числі вітчизняного законодавчого процесу, виступає правова реформа, як необхідний політико-юридичний спосіб визначення й реалізації стратегії і тактики здійснення правової політики державою. Удосконалення законодавчого процесу повинно відбуватися в умовах здійснення широкомасштабної правової реформи, вихідним моментом якої є заінтересованість верховної державної влади в новому режимі законності, зумовленому конкретно-історичними умовами існування держави.

В Україні існує об’єктивна необхідність правової реформи, однак її реалізація досі не набула значення дійсної реформи через відсутність справжньої заінтересованості в ній верховної державної влади. В існуючих суспільних умовах необхідним способом здійснення правової реформи є компроміс політичних сил навколо деякого інтегрального варіанту зазначеної реформи. При цьому сам собою законодавчий процес є лише абстрактною формою, якщо не визначені його зміст, суспільна орієнтація. Останнім зумовлюється характер законодавчого процесу, його кількісні та якісні параметри. Як складна динамічна система, даний процес потребує системного комплексного підходу до розв’язання його проблем, потребує управління ним на наукових засадах, зокрема, вироблення сучасної моделі управління ним та здійснення парламентської реформи, як пріоритетної складової широкомасштабної правової реформи в Україні.

Визначальним фактором при цьому виявляється реальна правова політика, яку проводить держава. Зважаючи на це, стратегічний розвиток нашого суспільства вимагає на даному етапі у сфері державного будівництва і права всебічного розвитку парламентаризму, реального здійснення правової реформи і, особливо, парламентської реформи, ключовою проблемою якої стає удосконалення законодавчого процесу, перехід до свідомого управління даним процесом.

Таким чином, юридична діяльність, з якою пов’язується уявлення про законодавчий процес, виступаючи як нормотворча діяльність (правова нормотворчість), не зводиться до вироблення окремих юридичних норм чи окремих нормативно-правових актів, а передбачає формування цілісної системи законодавства. Враховуючи, що правова нормотворчість підпорядковується формуванню правової матерії, є необхідним моментом правотворчості – закони держави стають первинними джерелами права, утворюючи систему законодавчих актів, на відміну від актів підзаконних. Отже, нормотворча діяльність, продуктом якої виявляються первинні джерела права, виступає як законотворчість. Остання, в залежності від характеру вказаних джерел, поділяється на конституційну, ординарну (звичайну, головним чином, парламентську) та субститутну (насамперед, делеговану) законотворчість. Уся інша правова нормотворчість є підзаконною (виконавчою, адміністративною) нормотворчістю.

Разом з тим, розмежування законотворчості та підзаконної нормотворчості на практиці виявляється проблематичним, оскільки законодавчі та підзаконні акти можуть набувати різного змісту і значення у правовій системі. Особливо це стосується парламентської законотворчості та урядової нормотворчості. Вирішенню вказаної проблеми має слугувати юридична техніка, як необхідний спосіб здійснення юридичної діяльності державного апарату, тобто вироблення та реалізації юридичних норм, що забезпечує перетворення юридичного закону в дійсний закон суспільних відносин. У сфері правової нормотворчості юридична техніка являє собою техніку нормотворчості, виступає як нормотворча юридична техніка. Різновидом останньої є техніка вироблення законодавчих актів, або законодавча техніка, як спосіб здійснення законодавчої діяльності. Остання не обмежується виробленням положень законодавчих актів («законоскладанням»), а включає також ухвалення їх як законів держави та надання їм юридичної сили. При цьому законотворчість становить квінтесенцію законодавчої діяльності, її предметну основу, якій підпорядковується зміст цієї діяльності.