§ 5. Поощрительное производство в отношении сотрудников уголовно-исполнительной системы

Поощрение следует рассматривать в широком и узком смысле слова. В широком смысле слово «поощрять» является синонимом слова «стимулировать»^[257]. В этом случае поощрение охватывает все виды правовых стимулов и выражается в системе действий, направ­ленных на создание длительной заинтересованности субъекта пра­воотношения в позитивном поведении, в осуществлении действий, выгодных обществу. При этом соответствующая система мер по­ощрения может устанавливаться не в одном правовом акте, а в не­скольких, связанных единой целью принятия и достижением обще­го результата. Следовательно, поощрение можно рассматривать как систему разработки, установления и применения мер поощрения, направленную на планируемое достижение определенного положи­тельного результата^[258].

Поощрение в узком смысле слова является самостоятельным видом правового стимула. В этом смысле процесс поощрения как бы завершается с моментом получения реального блага, не носит длящегося характера.

Особенностью мер поощрения, в отличие от убеждения, являет­ся то, что сами методы и порядок их применения преимущественно закреплены в нормах права.

В настоящее время существует большое число юридических норм, регулирующих вопросы поощрения. Создан российский пра­вовой институт поощрения. Он является межотраслевым, в него входят нормы конституционного, административного, трудового, уголовно-исполнительного и других отраслей права.

Действующими правовыми актами закрепляются: виды право­вых поощрений; основания их применения; полномочия субъектов власти поощрять; порядок поощрения (поощрительное производ­ство).

Больше всего в рассматриваемом правовом институте норм ад­министративного права.

Необходимо отметить, что поощрительные правовые нормы за­крепляют, как правило, право субъектов власти поощрять и крайне редко - субъективное право гражданина, служащего организации, на поощрение. В этом деле администрация наделена широкими дис­криминационными полномочиями.

Деятельность компетентных органов исполнительной власти, их должностных лиц по применению конкретных мер поощрения называется поощрительным производством. Данный вид производ­ства осуществляется в рамках позитивной административной дея­тельности.

Как метод деятельности исполнительной власти поощрение ха­рактеризуется следующими особенностями:

- фактическим основанием применения является заслуга, дея­ния, положительно оцениваемые субъектами исполнительной вла­сти;

- субъектами применения являются органы исполнительной власти в рамках предоставленных полномочий;

- связано с оценкой уже совершенных деяний;

- персонифицировано, применяется в отношении отдельных индивидуальных или коллективных субъектов;

- состоит в моральном одобрении, наделении правами, льгота­ми, материальными ценностями и иными благами;

- косвенно, то есть через интересы, эмоции, сознание, воздей­ствует на волю поощряемого, стимулируя, побуждая к совершению желаемых действий.

Производство по применению поощрений в сфере государствен­ного управления специфично. Материальной основой его являются правоотношения в широком смысле, так как в рамках поощритель­ного производства заключаются не только государственно-служеб­ные правоотношения, но и отношения, возникающие между госу­дарственными органами и лицами в случае совершения последними деяний, положительно оцениваемых субъектами власти, но не нахо­дящимися в организационном подчинении по отношению к данным субъектам.

Единого нормативного правового акта, регламентирующего данный вид производства, не существует.

Поощрительные административно-правовые нормы находятся во многих источниках. Среди них можно выделить две группы:

1) нормативные правовые акты, непосредственно регулирующие поощрительную деятельность субъектов исполнительной власти. Например, Указ Президента Российской Федерации от 07.09.2010 № 1099 «О мерах по совершенствованию государственной наград­ной системы Российской Федерации»¹, постановления Правитель­ства Российской Федерации от 26.07.2010 № 544 «Об утверждении Положения о премиях Правительства Российской Федерации в обла­сти науки и техники»^{[259] [260], от 28.08.2013 № 744 «О премиях Правитель­ства Российской Федерации в области образования»[261], от 20.07.2013 № 606 «О премиях Правительства Российской Федерации в обла­сти средств массовой информации[262], Приказ Минюста России от 17.07.2013 № 116 «О ведомственных наградах Министерства юсти­ции Российской Федерации»[263], Приказ ФСИН России от 08.02.2008 № 83 «Об учреждении ведомственных наград Федеральной службы исполнения наказаний»[264];}

2) нормативные правовые акты, в которых наряду с другими включены одна или несколько поощрительных норм. Федераль­ные законы «О государственной гражданской службе Российской Федерации», «О службе в органах внутренних дел Российской Фе­дерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Постановление Верховного Совета Россий- ской Федерации «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудни­ка органов внутренних дел Российской Федерации».

Следует отметить, что правовые поощрения устанавливаются законами и подзаконными актами государственной администрации федерального и регионального уровней.

Классификация мер поощрения может быть по разным основа­ниям. Так, по содержанию выделяют: моральное, материальное, ста­тутное и смешанное поощрение;

- по количеству адресатов - индивидуальное и коллективное поощрение;

- по субъекту применения и характеру связи между сторонами - общее, ведомственное, дисциплинарное поощрение.

Особое место в рамках общего поощрения занимают государ­ственные награды, перечень которых закреплен в указе Президента Российской Федерации «О мерах по совершенствованию государ­ственной наградной системы Российской Федерации».

Государственные награды Российской Федерации являются высшей формой поощрения за заслуги в области государственного строительства, экономики, науки, культуры, искусства и просве­щения, в укреплении законности, охране здоровья и жизни, защите прав и свобод граждан, воспитании, развитии спорта, за значитель­ный вклад в дело защиты Отечества и обеспечение безопасности государства, за активную благотворительную деятельность и иные заслуги перед государством.

К ним относятся:

- высшие звания Российской Федерации;

- ордена Российской Федерации;

- знаки отличия Российской Федерации;

- медали Российской Федерации;

- почетные звания Российской Федерации.

Следует отметить, что по отношению к установлению и приме­нению конкретных мер поощрения органы исполнительной власти могут:

- устанавливать виды, порядок поощрения и поощрять;

- на основе законов оформлять соответствующие дела и прини­мать решения о поощрении конкретных субъектов;

- на основе законов, указов Президента оформлять соответству­ющие дела и направлять их Президенту, в законодательные органы и суды общей юрисдикции для решения вопросов о поощрении.

Таким образом, поощрительное производство является видом по­зитивного административного процесса, в раках которого в установ­ленном законом порядке решается вопрос о применении соответству­ющих видов поощрения к лицам в связи с достигнутыми ими успеха­ми в выполнении правовых обязанностей или общественного долга.

Стадии поощрительного производства. Различные виды поощрения, основания их применения, правовое закрепление, субъекты реализации и т. п. определяют соответствующие проце­дуры в рамках единого поощрительного производства (например, поощрение государственными наградами, поощрение ведомствен­ными наградами, поощрение в рамках дисциплинарной практики).

Основные принципы поощрительного производства вытекают из общих принципов функционирования исполнительной власти, к ним относятся: соразмерность, своевременность, персонализация, гласность, объективность, разнообразие. Соблюдение указанных положений при вынесении соответствующего решения о поощре­нии обеспечивает эффективность данного направления админи­стративной деятельности.

Поощрительное производство состоит из четырех стадий: воз­буждение ходатайства о поощрении; направление представления о поощрении в соответствующий государственный орган; рассмотре­ние представления о поощрении и принятие решения; исполнение поощрения.

Возбуждение поощрительного производства. Если имеются ос­нования для поощрения государственного служащего, то руково­дители государственных органов, иные должностные лица имеют право возбуждать ходатайства о применении к государственному служащему мер поощрения. Порядок возбуждения ходатайства о поощрении определяется соответствующими федеральными орга­нами государственной власти. Как правило, ходатайство о поощ­рении следует согласовывать с уполномоченными должностными лицами (процедура согласования устанавливается в каждом кон­кретном случае в соответствующих нормативных правовых актах).

Ходатайство о поощрении оформляется в качестве представле­ния, в котором содержится обоснование целесообразности поощре­ния (награждения) государственного служащего.

Направление представления о поощрении в соответствующий государственный орган. Уполномоченные должностные лица на­правляют представление о поощрении в тот орган государственной власти (тому должностному лицу), который имеет полномочия по применению мер поощрения.

Рассмотрение представления о поощрении и принятие решения. Данная стадия производства является самой важной, так как на ней после соответствующего обсуждения представления о поощрении, проверки сведений и оценки информации о государственном служа­щем принимается решение о применении к нему меры поощрения. Эти решения оформляются, как правило, в виде административных актов (индивидуальных правовых): указов и распоряжений Прези­дента Российской Федерации (указов о награждении государствен­ными наградами и распоряжений о поощрении конкретных лиц), распоряжений Правительства Российской Федерации (например, о награждении Почетной грамотой Правительства Российской Феде­рации), приказов и распоряжений руководителей государственных органов.

Исполнение поощрения. На этой стадии исполняется принятое уполномоченным государственным органом решение о поощрении (награждении): объявляются благодарности; вручаются государ­ственные награды, почетные грамоты, премии и ценные подарки; принимается решение о повышении по службе, досрочном присвое­нии квалификационного разряда (классного чина, ранга).

Субъекты, уполномоченные вручать поощрения и награды, мо­гут поручить сделать это от их имени другим должностным лицам.

Рассмотрим указанные стадии на примере производства по вру­чению государственных наград.

Данное производство регламентировано Положением о государ­ственных наградах Российской Федерации, утвержденным указом Президента Российской Федерации «О мерах по совершенствова­нию государственной наградной системы Российской Федерации».

Первая стадия поощрительного производства включает подго­товку ходатайства о награждении государственными наградами.

Государственных наград могут быть удостоены:

- граждане Российской Федерации;

- иностранные граждане и лица без гражданства;

- соединения, воинские части и корабли Вооруженных Сил Рос­сийской Федерации, других войск, воинских формирований и орга­нов за подвиги и отличия в боях по защите Отечества, восстановле­нию международного мира и в контртеррористических операциях, а также за высокие показатели в боевой подготовке, мужество и са­моотверженность, проявленные в ходе выполнения учебно-боевых задач.

Ходатайство о награждении государственной наградой возбу­ждается по месту основной (постоянной) работы лица, представлен­ного к государственной награде:

а) коллективами организаций;

б) государственными органами или органами местного самоу­правления.

В случае отсутствия у лица, представляемого к государствен­ной награде, основного (постоянного) места работы ходатайство о награждении может быть возбуждено по месту его общественной деятельности.

В случае осуществления лицом индивидуальной трудовой или индивидуальной общественной деятельности ходатайство о на­граждении государственной наградой возбуждается соответствую­щим представительным органом муниципального образования.

Порядок возбуждения ходатайства о награждении государ­ственными наградами лиц, замещающих государственные должно­сти Российской Федерации, а также федеральных государственных служащих и работников федеральных государственных органов определяется соответствующими федеральными государственны­ми органами.

На основании ходатайства о награждении формируются доку­менты о награждении.

При представлении к награждению государственными награ­дами вид награды определяется характером и степенью заслуг на­граждаемого, которые должны соответствовать статутам орденов, положениям о знаках отличия, медалях и почетных званиях Россий­ской Федерации.

Награждение одноименными государственными наградами (имеющими степени) производится последовательно - от низшей к высшей степени государственной награды.

Очередное награждение государственной наградой производит­ся за новые заслуги и достижения не ранее чем через пять лет после предыдущего награждения, за исключением награждения за совер­шение подвига, проявленные мужество, смелость и отвагу.

Повторное награждение одной и той же государственной награ­дой не производится, за исключением награждения одноименной государственной наградой более высокой степени, а также награж­дения орденом Мужества, медалью «За отвагу» и медалью «За спа­сение погибавших» за совершение подвига, проявленные мужество, смелость и отвагу.

По решению Президента Российской Федерации повторное на­граждение лица государственной наградой может быть произведено до истечения 5-летнего срока.

Вторая стадия предполагает согласительные процедуры в соот­ветствующих органах.

Так, подготовленные документы и ходатайство о награждении направляются главе муниципального образования, на территории которого осуществляется работа или общественная деятельность лица, в отношении которого возбуждено ходатайство о награжде­нии государственной наградой.

Глава муниципального образования рассматривает документы о награждении и направляет их для дальнейшего рассмотрения выс­шему должностному лицу субъекта Российской Федерации.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации рас­сматривает документы о награждении и по результатам рассмотре­ния направляет их полномочному представителю Президента Рос­сийской Федерации в федеральном округе на согласование.

Полномочный представитель Президента Российской Федера­ции в федеральном округе рассматривает документы о награжде­нии и в случае согласования возвращает их высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации, за исключением докумен­тов о награждении граждан, представление которых Президенту Российской Федерации осуществляет полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе.

После согласования документов о награждении полномочным представителем Президента Российской Федерации в федеральном округе высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации представляет их в соответствии со своей компетенцией Президенту Российской Федерации либо направляет документы о награждении в соответствующий федеральный орган исполнительной власти в соответствии с отраслевой принадлежностью лиц, представленных к награде.

Руководители федеральных органов исполнительной власти рассматривают документы о награждении и в случае согласования представляют их Президенту Российской Федерации.

По результатам согласования документов о награждении ру­ководители федеральных органов исполнительной власти могут принять решение о нецелесообразности награждения лица государ­ственной наградой, об изменении вида или степени государствен­ной награды, к награждению которой представлено лицо.

В рамках третьей стадии представления о награждении госу­дарственными наградами вместе с соответствующими наградными документами вносятся Президенту Российской Федерации.

Внесение представлений о награждении государственными на­градами осуществляется не позднее трех месяцев со дня завершения согласования наградного листа.

Срок рассмотрения наградных документов согласующими ин­станциями не может превышать 30 дней со дня поступления соот­ветствующих документов.

В случае признания представления о награждении государ­ственными наградами недействительным, наградные документы возвращаются должностному лицу, внесшему представление.

Представление о награждении государственными наградами признается недействительным в случаях:

а) установления недостоверности сведений, содержащихся в на­градных документах;

б) изменения сферы деятельности лиц, представленных к на­граждению государственными наградами, за исключением пред­ставления к награждению за совершение подвига, проявленные му­жество, смелость и отвагу;

в) смерти лица, представленного к государственной награде, за исключением лиц, представленных к государственным наградам, награждение которыми может быть произведено посмертно;

г) возбуждения уголовного дела в отношении лица, представ­ленного к государственной награде.

В случае принятия согласующими инстанциями решения о не­целесообразности поддержки ходатайства о награждении согласу­ющие инстанции информируют об этом ходатайствующий орган (организацию) с подробным указанием причины отказа.

Представления о награждении государственными наградами до их внесения Президенту Российской Федерации рассматриваются Комиссией при Президенте Российской Федерации по государствен­ным наградам^[265].

Комиссия может принять следующие решения:

а) о поддержке представления о награждении государственной наградой;

б) изменении вида или степени государственной награды, к на­граждению которой представлено лицо;

в) нецелесообразности награждения лица государственной на­градой;

г) иные решения.

Повторное представление к награждению государственной на­градой лица, в отношении которого Комиссия приняла решение о нецелесообразности награждения государственной наградой, воз­можно не ранее чем через год со дня принятия Комиссией указан­ного решения.

Окончательное решение в рамках данного производства прини­мает Президент Российской Федерации в форме указа.

Четвертая стадия - исполнение принятого решения путем вру­чения государственных наград.

Государственные награды вручаются Президентом Российской Федерации в торжественной обстановке не позднее чем через три месяца со дня вступления в силу указа о награждении.

По поручению Президента Российской Федерации и от его име­ни государственные награды могут вручать: Председатель и члены Правительства Российской Федерации; руководители федеральных органов государственной власти и иных федеральных государствен­ных органов; должностные лица Администрации Президента Рос­сийской Федерации; высшие должностные лица субъектов Россий­ской Федерации; руководители дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации и иные лица.

Награжденный может быть лишен государственной награды только вступившим в законную силу приговором суда при осужде­нии за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления.

Поощрение сотрудников уголовно-исполнительной системы. В отношении сотрудников уголовно-исполнительной системы нарав­не с общим поощрением может применяться ведомственное и дис­циплинарное.

Так, в соответствии с Положением о службе в органах внутрен­них дел сотрудникам уголовно-исполнительной системы за успехи в служебной деятельности предусмотрены следующие виды поощ­рений:

- объявление благодарности;

- выдача денежной премии;

- награждение ценным подарком;

- занесение в Книгу почета, на Доску почета;

- награждение Почетной грамотой;

- награждение нагрудным знаком;

- награждение личной фотографией сотрудника, снятого у раз­вернутого Знамени;

- награждение именным оружием;

- досрочное присвоение очередного специального звания;

- присвоение специального звания на одну ступень выше зва­ния, предусмотренного по занимаемой штатной должности.

В зависимости от субъекта, обладающего полномочиями назна­чения соответствующих наград, поощрительное производство мож­но подразделить на ведомственное и дисциплинарное.

В рамках ведомственного поощрения компетентными субъекта­ми выступают Минюст России и ФСИН России, дисциплинарное поощрение вправе применять непосредственные руководители со- трудников в органах и учреждениях уголовно-исполнительной си­стемы.

Ведомственные награды Минюста России и порядок их приме­нения определены Приказом Минюста России от 17.07.2013 № 116 «О ведомственных наградах Министерства юстиции Российской Федерации».

Ведомственными наградами Министерства юстиции Россий­ской Федерации являются: звание «Почетный работник Министер­ства юстиции Российской Федерации»; медаль Анатолия Кони; медаль Гавриила Державина; медаль «Ветеран Министерства юстиции Российской Федерации»; медаль «За службу»; медаль «За добросовестный труд»; медаль «За содействие»; Почетная грамота Министерства юстиции Российской Федерации.

Награждение ведомственными наградами Минюста России осу­ществляется при подведении итогов работы за год, при празднова­нии Дня России (12 июня), Дня юриста (3 декабря), юбилейных дат Минюста России, подведомственных федеральных служб и учреж­дений Минюста России, а также в другое время за особые заслуги по выработке и реализации государственной политики и норматив­но-правовому регулированию в сфере деятельности Минюста Рос­сии.

Награждение ведомственными наградами оформляется прика­зами Минюста России по личному составу.

Повторное награждение одной и той же ведомственной наградой не допускается, за исключением награждения одноименной меда­лью более высокой степени и Почетной грамотой.

Последующее представление к награждению ведомственной на­градой производится не ранее чем через три года после предыдуще­го награждения. В исключительных случаях по решению министра за особые личные заслуги и достижения награждение может быть произведено до истечения 3-летнего срока, но не ранее чем через один год после предыдущего награждения.

На каждого представляемого к ведомственной награде за под­писью лиц, имеющих право ходатайствовать о награждении ведом­ственными наградами, готовятся представления к награждению ве­домственными наградами.

Представления к награждению ведомственными наградами на­правляются в Департамент государственной службы и кадров, ко­торый осуществляет их проверку, а затем для их согласования с за­местителями министра. Далее Департамент готовит проект приказа Минюста России по личному составу о награждении ведомствен­ными наградами и представляет на подпись министру либо лицу, исполняющему его обязанности.

Ведомственные награды вручаются министром, а также по его поручению заместителями министра; руководителями структурных подразделений центрального аппарата Минюста России; начальни­ками территориальных органов Минюста России; руководителями подведомственных федеральных служб и учреждений Минюста России.

Вместе с ведомственными наградами, за исключением Почетной грамоты Министерства юстиции Российской Федерации, вручают­ся удостоверения, подписанные министром или лицом, исполняю­щим его обязанности.

Ведомственные награды и удостоверения к ним вручаются на­гражденным в торжественной обстановке не позднее двух месяцев со дня подписания приказа о награждении.

Ведомственные награды ФСИН России учреждены в приказах ФСИН России^[266]. К ним, в частности, относятся:

- звание «Почетный работник уголовно-исполнительной систе­мы»;

- нагрудные знаки (например, «Лучший сотрудник оперативной службы», «Лучший сотрудник службы безопасности», «Лучший сотрудник отдела специального назначения», «Лучший работник службы социальной и воспитательной работы с осужденными», «Лучший работник службы кадров и работы с личным составом»);

- медали (например, медаль Федора Гааза, медаль Михаила Галкина-Враского, медали за выслугу лет, медаль «Ветеран уголов­но-исполнительной системы России»);

- Почетная грамота Федеральной службы исполнения наказа­ний.

Порядок применения ведомственных наград урегулирован При­казом ФСИН России от 25.05.2011 № 323 «Об утверждении Положе­ния о награждении ведомственными наградами Федеральной служ­бы исполнения наказаний»^[267].

Награждение ведомственными наградами может произво­диться:

- при праздновании государственных праздников: Дня защит­ника Отечества (23 февраля), Международного женского дня (8 мар­та), Дня Победы (9 мая), Дня России (12 июня), Дня Конституции Российской Федерации (12 декабря);

- при праздновании профессионального праздника Дня работ­ника уголовно-исполнительной системы (12 марта);

- при подведении итогов работы за год;

- при праздновании профессиональных праздников служб уго­ловно-исполнительной системы;

- при праздновании юбилейных дат со дня основания учрежде­ний и органов уголовно-исполнительной системы;

- в связи с юбилейными датами со дня рождения работников уголовно-исполнительной системы и федеральных государствен­ных гражданских служащих Федеральной службы исполнения на­казаний, а также иных лиц;

- по решению руководства Федеральной службы исполнения на­казаний.

Общее руководство организацией награждения осуществляется управлением кадров Федеральной службы исполнения наказаний.

На каждого награждаемого готовится представление к ведом­ственной награде уполномоченным на то руководителем органа, уч­реждения, их структурных подразделений.

Представления к награждению вносятся директору Федераль­ной службы исполнения наказаний по согласованию с заместителя­ми директора Федеральной службы исполнения наказаний, куриру­ющими соответствующие направления деятельности уголовно-ис­полнительной системы.

Представления к награждению ведомственными наградами, в которых не отражены конкретные заслуги представляемых, по тек­сту имеются подчистки, исправления и искажения, подлежат воз­врату.

Подготовка проектов приказов о награждении производится управлением кадров Федеральной службы исполнения наказаний по направленным представлениям к ведомственным наградам.

Окончательное решение оформляется приказами, которые под­писывает директор Федеральной службы исполнения наказаний либо лицо, его замещающее.

Повторное награждение ведомственными наградами произво­дится не ранее чем через один год после предыдущего награждения ведомственными наградами, за исключением награждения за сме­лые и решительные действия, проявленные при исполнении слу­жебных обязанностей.

Вручение ведомственных наград производится в торжественной обстановке директором Федеральной службы исполнения наказа­ний, а также по его поручению другими лицами.

Дисциплинарное поощрение. Поощрения в отношении сотруд­ников уголовно-исполнительной системы, применяемые в рамках дисциплинарной практики непосредственными руководителями, и сама процедура их применения, установлены Инструкцией о по­рядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в учреждениях и органах уголовно-исполни­тельной системы. К данным видам поощрения относятся: объявле­ние благодарности, выдача денежной премии, награждение ценным подарком, занесение в Книгу почета, на Доску почета, награждение Почетной грамотой, награждение личной фотографией сотрудника, снятого у развернутого Знамени.

В качестве поощрения может применяться досрочное снятие ра­нее наложенного дисциплинарного взыскания.

Решения о поощрении принимаются руководителями в преде­лах предоставленных им прав.

Все поощрения, за исключением объявленных устно, подлежат учету сотрудниками кадровых подразделений в служебных карточ­ках. Поощрения, объявленные приказом, кроме того, заносятся в по­служные списки личных дел сотрудников.

Таким образом, в отношении сотрудников уголовно-исполни­тельной системы предусмотрена специальная система поощрений, которая предполагает соответствующие поощрительные процедуры.