§ 3. Государственно-служебные отношения в уголовно-исполнительной системе

Субъективная обязанность государственного служащего может быть определена как предписываемая ему мера должного поведения в служебном правоотношении. Субъективные обязанности государ­ственных служащих по аналогии с правами могут быть подразделе­ны на служебные, закрепляемые нормативными актами различного уровня, и должностные (индивидуальные). Служебные обязанности в свою очередь могут быть разделены на общие и специальные.

Права и обязанности субъектов служебного правоотношения находятся в тесной взаимосвязи. С правами одного из участника служебного правоотношения корреспондируют обязанности друго­го, при этом публично-правовая природа служебной деятельности во многих случаях требует сочетания прав и обязанностей в рамках общего понятия «полномочия».

Государственная служба является публично-правовым отноше­нием между государством и служащим, основанным на подчине­нии, содержанием которого выступает обязательная деятельность, идущая от лица государства и направленная на осуществление определенной государственной задачи^[45].

Субъектами государственно-служебных отношений как вида профессиональной деятельности выступают: государство и гражда­нин - государственный служащий.

В законе «О системе государственной службы в Российской Федерации» закрепляются следующие представители государства: Российская Федерация; федеральные органы государственной вла­сти; субъекты Российской Федерации; органы государственной власти субъектов Российской Федерации; лица, замещающие госу­дарственные должности Российской Федерации; лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации.

Одной из сторон государственно-служебных отношений не­пременно выступает государственный служащий. Понятие «го­сударственный служащий» - важнейшая категория, нормативно определяемая в законодательстве, в некоторых государствах и на конституционном уровне.

В Российской Федерации понятие «государственный служа­щий» отсутствует. Законодатель определяет две категории: феде­ральный государственный служащий; государственный граждан­ский служащий субъекта Российской Федерации.

Федеральный государственный служащий - гражданин, осу­ществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета.

Государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации - гражданин, осуществляющий профессиональную слу­жебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответству­ющего субъекта Российской Федерации^[47].

Анализ данных положений позволяет сформулировать и общее понятие государственного служащего. Государственный служащий - это гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы, государственной гражданской службы субъекта Российской Феде­рации и получающий денежное содержание (вознаграждение, до­вольствие) за счет средств соответствующего бюджета.

Лица, являющиеся субъектами государственно-служебных от­ношений (государственные служащие), должны соответствовать определенным требованиям:

- наличие гражданства Российской Федерации;

- владение государственным языком - русским;

- возрастной ценз: достижение 18-летнего возраста и предель­ный возраст нахождения на государственной службе зависит от того, в каких государственных органах она осуществляется.

- дееспособность;

- отсутствие судимости;

- состояние здоровья;

- отсутствие близкого родства или свойства с государственным служащим, если их служба связана с непосредственной подчинен­ностью или подконтрольностью одного из них другому;

- наличие общеобразовательной и профессиональной подготов­ки, которые должны соответствовать той должности, которую они занимают. Наличие специального образования, знание структуры государственного аппарата, содержания государственной службы и опыт управленческой работы.

Государственно-служебные отношения складываются в различ­ных сферах и уровнях государственного управления, поэтому субъ­екты данных отношений могут быть классифицированы по разным основаниям.

Исходя из федеративного устройства государства выделяются: федеральные государственные служащие - граждане, осуществля­ющие профессиональную служебную деятельность на должностях федеральной государственной службы и получающие денежное со­держание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федераль­ного бюджета; государственные гражданские служащие субъектов Российской Федерации - граждане, осуществляющие профессио­нальную служебную деятельность на должностях государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации и получаю­щие денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюдже­тов соответствующих субъектов.

Применительно к видам государственной службы государствен­ные служащие делятся: на гражданских служащих, военнослужа­щих, служащих иных органов государственной власти.

В зависимости от характера служебной деятельности, направ­ленности и объема властных полномочий различаются:

1) государственные служащие, наделенные властными полномо­чиями как по отношению к лицам и структурным подразделениям, подчиненным им по службе, так и по отношению к третьим лицам, не связанным с ними служебными отношениями;

2) государственные служащие, наделенные властными полномо­чиями лишь по отношению к третьим лицам.

Профессиональная деятельность государственных служащих обладает определенными характерными признаками:

1. Специфичность предмета труда (служебная функция). Госу­дарственная служба предполагает выполнение работы, относящей­ся к определенному роду деятельности, то есть профессии, специ­альности, квалификации, должности.

Профессия - это широкая область трудовой деятельности, в ко­торой человек может применить свою трудовую специальность в со­ответствии с имеющимися у него знаниями, навыками и умениями.

Специальность - более узкая область трудовой деятельности в пределах указанной профессии, в которой работник имеет глубокие и всесторонние познания и навыки, позволяющие ему более эффек­тивно трудиться.

Квалификация показывает, работы какого уровня сложности способен выполнять данный работник.

В сфере государственной службы указанные понятия наполня­ются своим содержанием. Так, работа на государственных долж­ностях требует различных знаний (экономических, юридических и т. д.) и опыта в зависимости от квалификационных требований. Квалификация государственных служащих определяется квалифи­кационными категориями.

2. Личное трудовое участие государственного служащего в дея­тельности органа государственной власти. Это предполагает зачис­ление гражданина в личный состав (штат) органа государственной власти и включение его в управленческую деятельность. Поскольку на данной должности реализуются личные способности государ­ственного служащего к труду, замена этого должностного лица дру­гим работником без согласия вышестоящего органа или должност­ного лица не допускается.

3. Подчинение государственного служащего внутреннему тру­довому распорядку и регламенту органа государственной власти.

Содержание внутреннего трудового распорядка (регламента) составляют нормы, определяющие такой режим работы органов го­сударственной власти, который обеспечивает четкую и слаженную работу коллектива. Внутренний трудовой распорядок регулируется законами, подзаконными актами, правилами внутреннего трудового распорядка и регламентами. Неотъемлемым элементом внутреннего трудового распорядка (регламента) органа государственной власти является система субординации, то есть подчинение нижестоящего по должности государственного служащего вышестоящему долж­ностному лицу. Подчинение в этом случае выступает необходимым условием реальности осуществления управленческих функций и полномочий должностных лиц; координации (согласования) пер­сональной служебной деятельности должностных лиц с общими целями и задачами органа государственной власти. Иначе говоря, соблюдать внутренний трудовой распорядок (регламент) государ- ственного органа является юридической обязанностью каждого го­сударственного служащего.

4. Наличие особенностей в определении заработной платы госу­дарственного служащего: выплачивается в соответствии с количе­ством и качеством труда исходя из единых критериев оценки труда (ставки и оклады); производится по заранее установленным нормам: основная часть выплат (должностные оклады) определяется штат­ным расписанием органа государственной власти, а дополнитель­ная зависит от уровня квалификации государственного служащего и иных условий (надбавки за выслугу лет на государственной служ­бе, премии и другие надбавки); размерами не ограничивается, но не может быть ниже минимального размера, установленного законода­тельством; производится в денежной форме^[48].

Особенности служебных отношений в уголов­но-исполнительной системе. Профессиональная деятель­ность на аттестованных должностях в учреждениях и органах уго­ловно-исполнительной системы является разновидностью государ­ственной службы, и соответственно, в данном случае также склады­ваются государственно-служебные отношения.

Особенности служебных отношений в уголовно-исполнитель­ной системе проявляются: в наличии специальных принципов в организации службы; в особых условиях службы, нередко сопря­женных с риском; в наличии профессиональной специфики; в осо­бых служебных обязанностях (обеспечение безопасности граждан и установленного порядка управления, прав и публичных интересов граждан, и т. д.); в наличии особых дисциплинарных уставов, по­ложений о дисциплине, учитывающих особенности должностных функций и условия службы сотрудников; в особых условиях и по­рядке поступления на службу, ее прохождения, присвоения специ­альных званий, проведения испытательного срока, аттестации, пре­кращения службы; в наличии определенного в нормативных адми­нистративно-правовых актах статуса государственных служащих с установленным кругом прав и обязанностей; в особом порядке привлечения к видам правовой ответственности (прежде всего ад­министративной и материальной); в специальном обеспечении (де­нежное содержание, социальные льготы, форменная одежда, знаки различия и т. п.)¹.

Государственно-служебные отношения, складывающиеся в уго­ловно-исполнительной системе, типичны по своей структуре (объ­ект, субъект, содержание), но при этом каждый элемент имеет свои уникальные характеристики, содержание и нормативное закрепле­ние.

Возникновение служебных правоотношений всегда связано с действиями людей. Государственно-служебные отношения в уго­ловно-исполнительной системе возникают при поступлении на службу, в результате активных действий гражданина по реализации права на равный доступ к государственной службе. Основанием воз­никновения государственно-служебных отношений в уголовно-ис­полнительной системе является акт органа или учреждения уго­ловно-исполнительной системы (должностного лица) о назначении гражданина на должность государственной службы и заключение служебного контракта^{[49] [50].}

Субъектами государственно-служебных отношений в уголов­но-исполнительной системе выступают:

1) государство - в лице уполномоченных должностных лиц: ми­нистра юстиции Российской Федерации, директора ФСИН России (его заместителей), руководителей учреждений, непосредственно подчиненных ФСИН России, территориальных органов ФСИН Рос­сии, образовательных учреждений ФСИН России, научно-исследо­вательских учреждений уголовно-исполнительной системы, испра­вительных учреждений и следственных изоляторов;

2) гражданин Российской Федерации - сотрудник, замещающий должность рядового или младшего (среднего, старшего, высшего) начальствующего состава.

Содержание государственно-служебных отношений (совокуп­ность корреспондирующих субъективных прав и субъективных обязанностей) во многом определяется должностным положением сотрудника, то есть зависит от занимаемой должности.

Должность - это структурный элемент государственного ор­гана, в котором заключена часть его компетенции, или часть ор­ганизационной структуры государственного органа (организации), обособленная и закрепленная в официальных документах (штаты, схема должностных окладов и т. д.) с соответствующей частью ком­петенции органа (организации), предоставляемой лицу - государ­ственному служащему в целях ее практического осуществления.

Должность в уголовно-исполнительной системе - это часть ор­ганизационной структуры органа или учреждения уголовно-испол­нительной системы, обособленная и закрепленная в официальных документах с соответствующей компетенцией.

Должность в уголовно-исполнительной системе обладает опре­деленными характерными чертами: 1) должности государственной службы в уголовно-исполнительной системе учреждаются соответ­ствующим нормативным правовым актом; 2) название должности и место в иерархии определяются соответствующим правовым актом;

3) должность образуется в структуре органа или учреждения в рас­порядительном порядке.

Перечень должностей, замещаемых лицами начальствующего и рядового состава, устанавливается приказами Минюста России. В настоящее время действует Приказ Минюста России от 19.09.2011 № 315 «Об утверждении перечней должностей, замещаемых лицами рядового состава, младшего, среднего и старшего начальствующе­го состава в уголовно-исполнительной системе, и соответствующих этим должностям специальных званий»^[51]. В соответствии с данным приказом утверждаются перечни должностей:

- центрального аппарата Федеральной службы исполнения на­казаний;

- учреждений, непосредственно подчиненных ФСИН России;

- образовательных и научно-исследовательских учреждений ФСИН России;

- следственных изоляторов центрального подчинения ФСИН России;

- территориальных органов ФСИН России;

- подразделений, непосредственно подчиненных территориаль­ным органам ФСИН России;

- исправительных учреждений, лечебно-профилактических уч­реждений и следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы;

- уголовно-исполнительных инспекций и др. (приложение 1).

Так, например, в управлениях Федеральной службы исполнения наказаний по субъектам Российской Федерации предусмотрены та­кие должности, как начальник управления, заместитель начальника управления, главный инженер, главный инспектор, помощник на­чальника управления по соблюдению прав человека в уголовно-ис­полнительной системе, помощник начальника управления по право­вой работе - начальник юридической службы, главный бухгалтер, главный ревизор - начальник контрольно-ревизионного отделения, начальник отдела, начальник службы, начальник инспекции, на­чальник отделения, заместитель начальника отдела, старший опе­руполномоченный по особо важным делам, старший инспектор по особым поручениям, старший оперуполномоченный, старший опе­ративный дежурный, старший инспектор, старший специалист опе­руполномоченный, оперативный дежурный, инспектор, инженер, ревизор, юрисконсульт, бухгалтер, специалист, помощник опера­тивного дежурного, младший оперуполномоченный, делопроизво­дитель и др.

Количество должностей в учреждении или органе уголовно-ис­полнительной системы зависит от объема выполняемых функций, количества подчиненных сотрудников, количества подконтрольных учреждений, лимита наполнения мест лишения свободы и ряда дру­гих факторов. Нормативы штатной численности сотрудников, пер­сонала органов и учреждений, исполняющих наказания, устанавли­ваются актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, ведомственными нормативными актами¹.

В зависимости от занимаемой должности определяются субъек­тивные права и обязанности одной из сторон государственно-слу­жебных отношений - сотрудников уголовно-исполнительной систе­мы. Субъективные права и обязанности сотрудников уголовно-ис­полнительной системы фиксируются в самых различных законода­тельных и подзаконных актах. При этом какие-то права и обязан­ности имеются у всех без исключения сотрудников, а какими-то наделены только некоторые из них. В связи с этим Д. М. Овсянко предлагает различать, «во-первых, должностные права и обязанно­сти, которые определяют полномочия по конкретной должности, и, во-вторых, общие права и обязанности, установленные для сотруд­ников правоохранительной службы независимо от замещаемых ими должностей»^{[52] [53].}

Указанные группы прав и обязанностей конкретного сотрудни­ка находят свое отражение в должностной инструкции. Должност­ная инструкция сотрудника уголовно-исполнительной системы - это правовой акт, издаваемый учреждением или органом уголов-

но-исполнительной системы в целях регламентирования организа­ционно-правового положения сотрудника, его обязанностей, прав, ответственности и обеспечивающий условия для его эффективной работы.

Содержание и порядок подготовки должностной инструкции сотрудника уголовно-исполнительной системы устанавливается Приказом ФСИН РФ от 05.06.2008 № 379 «Об утверждении Порядка подготовки должностной инструкции работника уголовно-испол­нительной системы»^[54].

Должностная инструкция сотрудника уголовно-исполнитель­ной системы в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации определяет организационно-правовую осно­ву его служебной деятельности, права, обязанности и ответствен­ность (приложение 2).

Должностная инструкция разрабатывается для каждого работ­ника уголовно-исполнительной системы индивидуально исходя из задач и функций, возложенных на него в соответствии с замещае­мой должностью.

В должностной инструкции указываются наименование учреж­дения или органа уголовно-исполнительной системы, конкретная должность, кто утверждает. Должностная инструкция состоит из следующих разделов: 1) общие положения; 2) права; 3) обязанности;

4) ответственность.

В разделе «Общие положения» указываются: наименование замещаемой должности; квалификационные требования для заме­щения должности (требуемое образование; требуемый стаж рабо­ты в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы; наличие дополнительных навыков); нормативно-правовое регули­рование деятельности по замещаемой должности; непосредствен­ная подчиненность (кому непосредственно подчиняется работник уголовно-исполнительной системы); порядок назначения и освобо­ждения от замещаемой должности; порядок замещения должности в отсутствие работника уголовно-исполнительной системы (кто его замещает, кого замещает сам работник); возможность совмещения должностей и функций; наличие и состав подчиненных.

Раздел «Права» содержит перечень прав, которыми в пределах своей компетенции обладает работник уголовно-исполнительной системы при исполнении возложенных на него служебных обязан­ностей. В разделе также отражаются взаимоотношения работника уголовно-исполнительной системы с должностными лицами учреж­дений, органов уголовно-исполнительной системы, их структурны­ми подразделениями, с должностными лицами органов государ­ственной власти, местного самоуправления, предприятий, учреж­дений, организаций исходя из возложенных на него должностных обязанностей.

Раздел «Обязанности» содержит перечень основных обязанно­стей по должности работника. В этом разделе указываются обязан­ности работника уголовно-исполнительной системы, возлагаемые на него в соответствии со сложившейся в учреждении или органе уголовно-исполнительной системы практикой распределения обя­занностей, выполняемых по решению руководителя учреждения, органа.

В раздел «Ответственность» могут быть включены положения, уточняющие и конкретизирующие ответственность работника уго­ловно-исполнительной системы в соответствии с действующим за­конодательством Российской Федерации.

Должностная инструкция вступает в силу с момента ее утвержде­ния и действует до прекращения работником уголовно-исполнитель­ной системы своих полномочий по замещаемой должности.

Должностная инструкция сотрудника уголовно-исполнитель­ной системы нормативно закрепляет содержание государствен­но-служебных отношений.

Вопросы и задания для самоконтроля:

1. Раскройте понятие и назовите признаки государственной службы.

2. Укажите различные основания классификации государствен­ной службы.

3. Дайте понятие должности, укажите виды должностей на госу­дарственной службе в уголовно-исполнительной системе.

4. В чем заключаются особенности государственной службы в уголовно-исполнительной системе?

5. Раскройте систему правового регулирования государственной службы в уголовно-исполнительной системе.

6. Дайте понятие государственно-служебных правоотношений.

7. Каковы характерные признаки профессиональной деятельно­сти государственных служащих?

8. Назовите структуру государственно-служебных отношений и дайте характеристику их элементов.

9. Какова классификация государственных служащих по раз­личным основаниям?

10. Назовите особенности служебных отношений в уголовно-ис­полнительной системе.

11. Дайте понятие «сотрудник уголовно-исполнительной систе­мы».