§ 2. Общая характеристика условий функционирования уголовно-исполнительной системы и формирования политики в сфере исполнения уголовных наказаний и обращения с осужденными

Уголовно-исполнительной системе нужна была принципиально новая схема управления производством. Но для ее разработки и внедрения предварительно нужно было решить один принципиальный вопрос: должна ли вообще входить уголовно-исполнительная система в рыночные отношения? Мировой опыт исключает участие тюремных систем в конкурентной борьбе на рынке производителей продукции, и осужденные за рубежом заняты либо учеб- ным трудом, либо на вспомогательных производствах или вообще не работают. Предприятия нашей исправительной системы решили войти в рыночные отношения, и, несмотря на все трудности, им удается не только выживать, но даже и расширять свое жизненное пространство за счет введения новых рабочих мест.

В этом направлении предпринимались немалые усилия как Правительства России, Министерства внутренних дел, так и администрации субъектов РФ. В 1992 г. была разработана и принята Концепция перехода промышленности уголовно-исполнительной системы к рыночным отношениям.

Для стабилизации промышленной деятельности и финансового состояния учреждений и предприятий уголовно-исполнительной системы рядом нормативных актов они были освобождены от платы за землю, от налога на имущество, им было разрешено консервировать неиспользованное оборудование. Освобождены они были и от налога на суммы превышения расходов на оплату труда над нормируемой величиной, им позволено относить на себестоимость продукции все денежные выплаты аттестованному составу производственного сектора, в том числе пенсионные выплаты и единовременные пособия при уходе на пенсию. Денежное содер- жание аттестованного состава уголовно-исполнительной системы было освобождено от отчислений в государственные внебюджетные фонды; разрешено также производить взаимозачет по погашению задолженности между МВД России, федеральным бюджетом и поставщиками материально-технических ресурсов.

Происшедшие в России коренные изменения в общественной, государственной и экономической жизни обусловили и другие особенности функционирования уголовно-исполнительной системы. Отказ от социалистической системы хозяйства и переход к рыночным отношениям явились первопричиной отмены такого уголовно- правового института, как условное осуждение к лишению свободы с обязательным привлечением осужденного к труду и условное освобождение из мест лишения свободы с обязательным привлечением освобожденных лиц к труду. Таким образом спецкомендатуры, в которых содержались указанные лица во время обязательных работ, были полностью ликвидированы.

Изменение политики государства в отношении соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина обусловило отказ от принудительного лечения хронических алкоголиков и наркоманов в лечебно-трудовых профилакториях, в результате чего была ликвидирована разветвленная система этих учреждений. Трудности в комплектовании по призыву российской армии, в том числе и внутренних войск, предопределили передачу функций охраны исправительных учреждений и надзора за осужденны- ми из войск непосредственно уголовно-исполнительной системе. Теперь уголовно-исполнительная система, исполняющая наказание в виде лишения свободы, полностью сосредоточила все функции, связанные с исполнением наказания.

Изменение условий, в которых существует уголовно-исполнительная система, да и самих функций этой системы вызвало необходимость изменений как в самой структуре данной системы, так и аппаратов ее управления. Очередной раз произошло слияние двух самостоятельно существовавших систем исполнения наказания в виде лишения свободы управлений — Главного управления исправительно-трудовых учреждений и Главного управления лесных исправительно-трудовых учреждений — в единое Главное управление по исполнению уголовных наказаний (ГУИН) МВД России. Аппараты управления в центре и на местах были реорганизованы в соответствии с изменившимися функциями, появились в их числе и новые структуры, ведающие безопасностью, надзором, охраной, штабной работой, тыловым обеспечением и т. п.

Согласно Закону РФ от 21 июля 1993 г. "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" структура и штаты центральных органов управления уголовно-исполнительной системы в пределах численности, установленной Правительством Российской Федерации, а также положения о них утверждаются МВД России. Структура и штаты учреждений, исполняющих наказания, а также положения об этих учреждениях утверждаются территориальными органами управления уголовно-исполнительной системы в соответствии с нормативами, установленными Правительством Российской Федерации, типовыми структурами, штатами и положениями, утвержденными центральными органами управления уголовно-исполнительной системы. Особенно важным для устойчивости функционирования уголовно-исполнительной системы является положение Закона о том, что штатная численность персонала сохраняется неизменной в течение двух лет при уменьшении численности осужденных в случаях проведения амнистии, изменения законодательства Рос- сийской Федерации, условий исполнения наказаний и в других случаях в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.

Данное обстоятельство является важным для анализа складывающейся практики формирования и функционирования аппаратов управления уголовно-исполнительной системы.

Однако в нынешних условиях все коренным образом измени - лось, предприятия получили полную самостоятельность, нет никаких фондов по материально-техническому снабжению, отпали всякие согласования по номенклатуре выпускаемой продукции и ее реализации и т. п. Многие функции от центральных органов управления уголовно-исполнительной системы ушли (кадровая, производственная, ресурсная и др.), а численность аппаратов управления практически не уменьшилась. Аналогичное положение складывается и на уровне субъектов Федерации. Здесь в полной мере срабатывает известный в науке управления закон Паркинсона, согласно которому созданная система имеет тенденцию к своему расширению. Действительно, когда работали над Концепцией развития органов внутренних дел и внутренних войск до 2005 г., этот закон проявился в полную силу: ни одно подразделение министерства не внесло предложений о сокращении своих структур и сокращении аппарата, наоборот, все предложения предполагали их увеличение.

Таким образом, внутренние возможности уголовно-исполнительной системы по реформированию своей структуры и аппаратов управления весьма ограниченны, такое реформирование наиболее радикально можно провести лишь извне.

Важным условием, на фоне которого осуществлялись реорганизация уголовно-исполнительной системы и формирование политики в сфере борьбы с преступностью, применения уголовных наказаний, явилась гласность, открытость системы.

Деятельность уголовно-исполнительной системы в печати, на телевидении и радио освещается достаточно широко и регулярно. Следует особо подчеркнуть, что в отличие от яростных и нередко необъективных нападок конца 80-х — начала 90-х гг., способных лишь деморализовать систему и работающих в ней людей, в последнее время это освещение стало более взвешенным и конструктивным, выявляющим не только недостатки и безобразия, но и сложности, проблемы этой сферы деятельности.

Как видим, условия функционирования уголовно-исполнительной системы в 1991—1996 гг. существенно отличаются от условий всех предыдущих периодов существования системы. Это, несомненно, не могло не отразиться на характере и содержании уголовно-исполнительного законодательства данного периода, к рассмотрению которого мы перейдем в следующей главе.