1. Поняття фінансового контролю, його принципи та завдання.

Історична еволюція самого терміна «контроль» в українській мові, як відомо, походить від французького «contrоle» (від середньовічного латинського «contra rotulus» – протиставлення, співставлення), однак сутнісні ознаки діяльності, що включає це поняття, були відомими задовго до набуття терміном сучасного значення, а, отже, безпосередня прив’язка до терміна не може вичерпувати усі змісти, що їх містить сучасне поняття «контроль».

Фінансовий контроль є одним із видів державного контролю, який є невід’ємним елементом державного управління. Водночас він є і одним із методів фінансової діяльності і здійснюється на кожній із її стадій: при формуванні державних фондів грошових коштів, їх розподілі (перерозподілі) та використанні.

Контроль можна розглядати, з однієї сторони, як частина цілого, а з іншої – як ціле, що складається з частин. У першому випадку можна розглядати фінансовий контроль як складову частину системи державного управління.

У процесі здійснення державного управління здійснюється низка управлінських функцій, які забезпечують замкнений цикл управління. До кількості загальних функцій державного управління відносяться планування, прогнозування, регулювання, керування, організація, координація і контроль. Таким чином однією з найважливіших функцій державного управління є контрольна діяльність, зокрема фінансовий контроль. Контрольна функція постійно супроводжує процес планування оскільки створення відповідних нормативів є початковою базою не лише планування, а й контролю, який і оцінює результати виконання планів, визначає ефективність і правильність планування, перевіряє його обґрунтованість.

Виконання контрольної функції залежить від належного здійснення функцій організації, керування, координації. Таким чином, контрольна функція виникає і існує на кожному етапі управлінського процесу, тісно пов’язана з іншими функціями.

У випадку, коли контроль не пов’язаний з контрольним рішенням, він виступає в якості функції управління, яка дозволяє не лише виявити, але й запобігти помилкам і недолікам у роботі суб’єктів і об’єктів управління, а якщо контроль пов’язаний з конкретним рішенням і здійснюється перевірка його виконання, то він виступає в якості заключної стадії управлінського процесу.

При співвідношенні фінансового контролю і державного управління стає очевидним, що фінансовий контроль є способом досягнення конкретного завдання, що стоїть перед державою, це встановлення правопорядку і законності у сфері фінансової діяльності.

Фінансовий контроль є одним із видів державного контролю, який виступає як невід’ємний елемент державного управління. Він здійснюється на кожному з етапів фінансової діяльності, тобто при формуванні фондів грошових коштів, розподілі та використанні. Необхідно зазначити, що коли перші три стадії руху грошових коштів і фінансової діяльності послідовно відбуваються одна за одною, то для контролю характерна певна подвійність: по-перше, він має наскрізний характер і здійснюється на кожній стадії руху коштів; по-друге, виступає як підсумковий етап у русі фінансових ресурсів держави. Таким чином фінансовий контроль у різноманітних формах пронизує всю фінансову діяльність.

Слід звернути увагу на те, що завдяки фінансовому контролю значною мірою забезпечуються повнота і своєчасність надходжень грошових коштів у публічні фонди, їх цільове та ефективне використання.

Фінансовий контроль – це діяльність уповноважених суб’єктів, направлена на забезпечення законності та дотриманні фінансової дисципліни під час формування, розподілу та використання централізованих та децентралізованих фондів грошових коштів.

Метою фінансового контролю є забезпечення законності, дотримання фінансової дисципліни та доцільності і ефективності при мобілізації, розподілі та використанні фондів грошових коштів та пов’язаних з ними матеріальних засобів. Тобто, виявлення відхилень від прийнятих стандартів, порушень принципів законності, ефективності, доцільності і економності управління фінансовими ресурсами, встановлених чинним законодавством, що дозволило б у кожному конкретному випадку внести відповідні корективи, посилити відповідальність уповноважених осіб, отримати відшкодування збитків та перешкодити або ускладнити повторення виявлених порушень у майбутньому.

Таким чином, сутність фінансового контролю полягає в тому, що він являє собою систему органів і заходів з перевірки законності та цілеспрямованості дій у галузі утворення, розподілу й використання грошових фондів держави та органів місцевого самоврядування, одну з форм державного контролю, що сприяє забезпеченню законності, охорони власності, правильному ефективному й економічному використанню бюджетних, власних коштів, і допомагає виявляти порушення фінансової дисципліни.

В свою чергу фінансова дисципліна є однією із сторін правопорядку і законності у сфері фінансів. Під фінансовою дисципліною необхідно розуміти сукупність вимог, встановлених законодавством щодо функціонування фінансового механізму держави та обов’язок дотримуватись їх всіма учасниками фінансових правовідносин. Іншим словами, це суворе і точне дотримання всіма учасниками фінансової діяльності своїх обов’язків, що витікають з розпоряджень держави, які регулюють порядок формування, розподілу та використання публічних грошових фондів.

Сутність фінансового контролю розкривається в основних завданнях, що ставляться перед ним. До завдань фінансового контролю можна віднести:

- перевірка своєчасності і повноти виконання підконтрольними суб’єктами фінансових зобов’язань перед державою та органами місцевого самоврядування;

- перевірка виконання органами державної влади і місцевого самоврядування покладених на них функцій з формування, розподілу та використання грошових фондів;

- перевірка дотримання правильності здійснення фінансових операцій, збереження грошових коштів і матеріальних ресурсів;

- перевірка правильності, доцільності, результативності та ефективності використання публічних грошових фондів;

- виявлення та усунення порушень фінансової дисципліни;

- попередження порушень законності у сфері фінансової діяльності, забезпечення відшкодування матеріального збитку, виявлення винних осіб і притягнення їх до відповідальності;

- виявлення внутрішніх резервів виробництва – підвищення його ефективності, найбільш економного використання матеріальних ресурсів та грошових коштів.

Серед основних принципів фінансового контролю, зафіксованих у Лімській декларації керівних принципів контролю, прийнятій IX Конгресом Міжнародної організації вищих контрольних органів (INTOSAI) у жовтні 1977 р., були передбачені такі:

- незалежність фінансового контролю як невід’ємного атрибуту демократії та обов’язкового елемента управління фінансовими ресурсами;

- законодавче закріплення незалежності органів фінансового контролю;

- визначення необхідності здійснення попереднього контролю і контролю за фактичними результатами;

- наявність внутрішнього та зовнішнього контролю як обов’язкової умови існування фінансового контролю;

- гласність і відкритість контрольних органів з обов’язковою вимогою дотримання комерційної та іншої таємниці, що захищається законом.

Варто наголосити на тому, що у Декларації зазначені принципи прямо не закріплені, вони виводяться зі змісту окремих статей, а також це не принципи фінансового контролю у чистому вигляді, а засади організації та діяльності вищого контрольного органу.

Зазначені принципи дістали подальше закріплення у національних законодавствах країн Європи, у тому числі й України. Зокрема, 8 червня 2001 р. у Києві керівниками вищих органів фінансового контролю держав – учасниць СНД на основі Лімської декларації було прийнято Декларацію про загальні принципи діяльності вищих органів фінансового контролю держав – учасниць Співдружності Незалежних Держав. Серед принципів, на яких базується діяльність вищих органів фінансового контролю, Декларація визначила : законність, незалежність, об’єктивність, компетентність, оперативність, доказовість, гласність, додержання професійної етики.

Під системою розуміють сукупність елементів, взаємозв’язок і упорядкованість яких дозволяє розглядати їх як цілісність.

Слід відрізняти поняття «система фінансового контролю» та «система органів фінансового контролю». Під системою органів фінансового контролю розуміють її структурну побудову. Це поняття означає сукупність органів, що здійснюють фінансовий контроль, у їх взаємозв’язку і взаємодії. Слід звернути увагу на те, що в Україні відсутня єдина система органів фінансового контролю. Діючі нині в Україні органи фінансового контролю в структурному відношенні представлені декількома підсистемами, які не об’єднані в єдину систему, хоча вони і взаємодіють у передбачених законодавством випадках. Кожна із таких підсистем здійснює контроль у певній сфері фінансової діяльності (органи державної податкової служби – у сфері мобілізації грошових коштів у публічні фонди, органи державної фінансової інспекції – у сфері використання коштів публічних фондів).

До системи фінансового контролю входять такі елементи: нормативна база, що регулює діяльність у цій сфері, органи фінансового контролю, процедура здійснення його і практика правозастосування.

Як свідчить вивчення законодавчих та нормативних актів, що стосуються функціонування системи фінансового контролю, потребують докорінного вдосконалення положення Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», який на сьогодні не забезпечує чіткість у взаємодії контролюючих органів у фінансовій сфері. Він повинен був би встановлювати основні поняття контролю як системи в цій сфері, конкретно розподіляв би функції та повноваження між органами державної влади та місцевого самоврядування, регламентував правовідносини між суб’єктами та об’єктами контролю. Бюджетний кодекс України теж не врегульовує цих питань. Норми діючих законів та нормативно-правових актів у сфері державного фінансового контролю не завжди узгоджуються між собою. Наслідком безсистемності у правовому полі стала певною мірою розбалансована система органів, що здійснюють державний фінансовий контроль та аудит.

Суб’єктами фінансового контролю виступають або безпосередньо державні органи, наділені владними повноваженнями через свій правовий статус, або, в деяких випадках недержавні суб’єкти, які діють від імені і за дорученням держави, чиї владні повноваження виникають на основі цього доручення.

Слід чітко розмежовувати об’єкт та предмет фінансового контролю, оскільки ці поняття нетотожні. Об’єкт фінансового контролю не обмежується перевіркою тільки грошових фондів. Він також охоплює і матеріальні, і природні, і трудові й інші ресурси держави, оскільки їх використання здійснюється в грошовій формі або опосередковане нею.

Предметом фінансового контролю виступають інформація, первинні документи та показники, що містять відомості про фінансово-господарську діяльність підконтрольного суб’єкта. Деякі вчені вважають, що об’єктами фінансового контролю виступають особи, які знаходяться у сфері фінансової діяльності держави, а саме: державні органи, державні юридичні особи, недержавні юридичні особи, громадяни. Предмет фінансового контролю – поведінка об’єктів контролю з точки зору дотримання ними своїх обов’язків, як учасників фінансової діяльності, але це твердження є спірним.

Процес фінансового контролю – це сукупність послідовних дій, здійснюваних уповноваженим органом для перевірки законності при здійсненні підконтрольним об’єктом фінансової діяльності.

Як і будь-який процес, він складається з певних послідовних стадій, кожна з яких завершується певним юридичним фактом. Кожна стадія процесу повинна мати відповідне документальне відображення, що детально регулюється процесуальними нормами фінансового законодавства.

На кожній стадії перед суб’єктами процесу фінансового контролю стоять певні, конкретні цілі та завдання, тому кожна стадія являє собою завершений етап процесу, який увінчується певним юридичним фактом – складанням фінансово-правового документа або прийняттям рішення, що має певні економіко-правові наслідки.

У загальному вигляді вони постають як:

1) визначення об’єкту контролю.

2) здійснення контрольних дій та оформлення результатів;

3) аналіз отриманих результатів, їх оцінка та прийняття відповідного рішення;

4) виконання приписів контролюючого суб’єкта.

Слід зазначити, що четверта стадія може і не здійснюватись, в разі якщо не було виявлено порушень приписів діючого законодавства.