Ознаки, мета та завдання державного контролю за нотаріальною діяльністю

Попередній підрозділ дисертації ми присвятили дослідженню контролю за нотаріальною діяльністю з різних позицій. Зроблені нами висновки та сформульовані поняття, з однієї сторони, мають конкретно-пізнавальне значення, оскільки відбивають і розкривають сутність і правову природу контролю у сфері нотаріату, а з іншої - є підґрунтям, фундаментом, інструментом для подальшого, більш поглибленого його дослідження.

У першу чергу, необхідно визначити основні ознаки контролю за нотаріальною діяльністю, що дозволяють розглядати його як самостійну функцію державного управління нотаріатом, різновид управлінської діяльності, а також специфічну форму діяльності уповноважених суб’єктів. Узагальнення різноманітних наукових поглядів на це питання, а також аналіз чинного законодавства, що регулює організацію здійснення контролю за нотаріальною діяльністю, дозволили нам виділити наступні його ознаки:

1. Контроль за нотаріальною діяльністю невід’ємний від держави і є складовою частиною державної діяльності. У сучасних умовах розвитку суспільства, контроль визнається однією з невід’ємних складових механізму державного управління, а також необхідною передумовою забезпечення належного функціонування державної влади та ефективної реалізації функцій держави.

Як ми уже зазначали вище, незважаючи на деякі, іноді принципові відмінності у розумінні державного управління, спільним для усіх наукових підходів є визнання держави основним суб’єктом здійснення контрольної функції в суспільстві. Така роль держави в реалізації функції соціального контролю обумовлена відразу кількома обставинами: по-перше, держава виступає офіційним представником суспільства, а тому саме на неї покладається обов’язок регулювання процесів, що відбуваються у ньому; подруге, держава має спеціальний апарат влади для реалізації відповідних владних повноважень; по-третє, з метою впливу на суспільство держава наділяється відповідними можливостями та реальними повноваженнями (в першу чергу контрольними); по-четверте, наділення держави контрольною функцією обумовлено самою природою державної влади, яка має публічний характер.

2. Контроль є самостійною складовою функціональної системи управління нотаріатом і може відігравати як основну, так і допоміжну роль в управлінні нотаріальною діяльністю. Функція контролю не може існувати в ізольованому вигляді, як не може бути контролю заради контролю. Контроль, так само як і решта функцій, сам по собі не здатен в повному обсязі забезпечити виконання тих завдань, які стоять перед державним управлінням. Всі функції органічно взаємопов’язані між собою, взаємодоповнюють одна одну, утворюючи цілісну систему. Лише у нерозривному взаємозв’язку і постійній взаємодії функції утворюють управлінський процес.

В аспекті викладеного, додаткову увагу необхідно приділити визначенню місця функції контролю за нотаріальною діяльністю в системі функцій державного управління. Відразу ж зауважимо, що в науковій літературі можна зустріти різні погляди на це питання.

Той факт, що контроль самостійно існувати не може, оскільки «стосується діяльності, що вже існує незалежно від його здійснення» [344, с. 197; 346, с. 7], дав підстави деяким науковцям розглядати його як «вторинну», «похідну», «допоміжну» функцію державного управління, яка виникає лише на певному його етапі [204, с. 144; 353, с. 317]. Основне призначення контролю у такому випадку зводилось головним чином до «обслуговування інших управлінських функцій» і полягало у «виявленні та усуненні помилок (як навмисних, так і необережних), що виникають у функціональних діях по плануванню, обліку, аналізу та регулюванню» [345, с. 151]. І хоча в наш час можна зустріти багато прихильників зазначеного підходу [186, с. 156; 206, с. 14; 327, с. 159], однак він поступово втрачає свою популярність і за ступенем поширення поступається підходу, за якого контроль розглядається як основна функція державного управління [19, с. 28; 62, с. 60; 91, с. 222; 107, с. 117; 124, с. 36; 141, с. 87].

На нашу думку, при визначенні місця функції контролю за нотаріальною діяльністю у функціональній системі державного управління необхідно брати до уваги багатогранність, складність та широкі межі державного контролю у сфері нотаріату.

Однак, незалежно від того, основну чи допоміжну роль відіграє контроль в державному управлінні нотаріатом, його слід відмежовувати від інших його функцій та розглядати як самостійну функцію державного управління нотаріальною діяльністю. На підтвердження такого висновку можна навести наявність цілої низки специфічних ознак державного контролю (власна структура, мета, призначення, об’єкт, предмет, завдання, функції, принципи, форми, методи реалізації тощо) які будуть детально проаналізовані нами нижче.

3. Контроль за нотаріальною діяльністю має правову природу, що передбачає його максимальну регламентацію нормативно-правовими актами. Правова природа державного контролю на сьогодні розглядається багатьма науковцями як одна із основних його ознак. Узагальнення наукових поглядів на це питання [17, с. 34; 56, с. 72; 53, с. 434; 206, с. 11; 208, с. 6; 371, с. 22] дозволило нам виділити кілька принципових моментів, за допомогою яких може бути охарактеризована правова природа контролю у сфері нотаріату.

• Контроль за нотаріальною діяльністю здійснюється лише спеціально уповноваженими органами, які визначені в Законі. При цьому в нормативно- правових актах закріплюється не лише система таких органів, але також визначаються обсяг і межі контрольних повноваження, порядок їх здійснення та інші питання, пов’язані з їх безпосередньою реалізацією (більш детально це питання буде розглянуто нами в окремому підрозділі роботи).

• Контроль за нотаріальною діяльністю здійснюється лише у спосіб та в порядку, що визначені в нормативно-правових актах. Це означає, що контролюючі суб’єкти обмежені в довільному виборі форм і методів реалізації контрольних повноважень, а підстави та порядок їх застосування детально регламентовані законом.

• В нормативно-правових актах чітко прописується порядок організації нотаріальної діяльності, вчинення конкретних нотаріальних дій, та інші питання, які виступають об’єктом контролю. Іншими словами, правова регламентація охоплює параметри, яким повинен відповідати об’єкт контролю, і які використовуються суб’єктом контролю як оціночний критерій [388, с. 3].

• Реалізація контрольних повноважень завжди тягне настання юридичних наслідків. При цьому перелік таких наслідків, умови їх настання та порядок документального оформлення теж мають чітку правову регламентацію.

4. Контроль за нотаріальною діяльністю має цілеспрямований характер. Особлива цілеспрямованість контролю, як одна з основних його ознак, відмічається багатьма науковцями [18, с. 167; 25, с. 29; 53, с. 432; 120, с. 21; 124, с. 74; 208, с. 67; 222, с. 19; 318, с. 19], які, разом з тим, розуміють її по-різному. Так, наприклад, одні науковці призначення контролю зводять до «створення передумов для глибокого знання й коригування процесів управління, подолання відхилень і перешкод на шляху оптимального функціонування системи» [318, с. 14]; «перевірки та оцінки процесу управлінської діяльності» з метою «приведення діяльності у відповідність із чинними правовими нормами та прийнятими згідно з ними управлінськими рішеннями» [18, с.

На нашу думку, цілеспрямованість контролю за нотаріальною діяльністю полягає в тому, щоб забезпечити дотримання та виконання вимог законодавства, яке регулює організацію нотаріату та порядок здійснення нотаріальної діяльності, з метою підвищення якості та доступності нотаріальних послуг, а також сприяння подальшого розвитку нотаріату як інституту позасудового захисту цивільних прав громадян і юридичних осіб.

5. Контроль за нотаріальною діяльністю має неоднорідний характер. Маючи в цілому єдине правове підґрунтя та цільову спрямованість, контроль за нотаріальною діяльністю, разом з тим, характеризується варіативністю та неоднорідністю. Як справедливо з даного приводу зауважують деякі науковці, «обсяг, форми й методи контролю диференціюються залежно від ієрархічного рівня конкретного контролюючого суб’єкта, специфіки цілей і завдань останнього» [222, с. 19].

Розвиваючи наведені міркування, варто зауважити, що окрім ієрархії контролюючого суб’єкта, неоднорідність контролю у сфері нотаріальної діяльності обумовлюється ще цілою низкою факторів: 1) специфіка об’єкта контролю (контроль за діяльністю державних нотаріальних контор, приватних нотаріусів, державних нотаріальних архівів, квазінотаріальних органів); 2) особливості предмета контролю (контроль за вчиненням конкретних нотаріальних дій, допуском до посади нотаріуса, дотриманням правил ведення нотаріального діловодства тощо); 3) вид контролю (відомчий, судовий, громадський, корпоративний контроль тощо);

6. Контроль за нотаріальною діяльністю має активний, динамічний, державно-владний характер. Дана ознака контролю обумовлена тим, що між контролюючим органом та підконтрольним суб’єктом, як правило, існують відносини підпорядкування та підвідомчості. А тому, з метою забезпечення ефективності здійснення контролю за нотаріальною діяльністю, суб’єкти, на яких покладається реалізація контрольних повноважень, наділяються правом «прямого втручання в оперативну діяльність об’єкта контролю» [120, с.

Водночас, зважаючи на специфічну природу нотаріальної діяльності, а також на широке коло суб’єктів, наділених контрольними повноваженнями у сфері нотаріату, державно-владний характер контролю тут має дещо обмежений характер. По-перше, суб’єкти контролю позбавлені права самостійно скасовувати чи визнавати не чинними нотаріальні акти, що прийняті за результатами вчинення конкретних нотаріальних дій. По-друге, публічно- правова природа нотаріату обумовлює законодавче закріплення цілої низки гарантій нотаріальної діяльності, які суттєво звужують межі втручання держави в діяльність нотаріуса. По-третє, закон суттєво обмежує державно-владні можливості більшості суб’єктів контролю (суду, громадськості, нотаріальної спільноти), залишаючи за ними право ініціювати питання про необхідність вжиття відповідних заходів реагування на виявлені порушення.

7. Контроль за нотаріальною діяльністю передбачає настання юридичних наслідків. З правової природи та державно-владного характеру контролю за нотаріальною діяльністю випливає така його ознака, як юридична значимість, що виражається у настанні юридично значимих наслідків [14, с. 19].

Контролюючий орган, в процесі реалізації державно-владних повноважень, за результатами контролю приймає конкретне управлінське рішення, що може носити або обов’язковий, або рекомендаційний характер [371, с. 22]. У такому рішенні відображаються результати контролю за нотаріальною діяльністю, виявлені недоліки та порушення, а також містяться вказівки чи рекомендації до їх усунення.

Результати контролю за нотаріальною діяльністю та рішення, прийняті за його наслідками, реалізуються або безпосередньо контролюючим суб’єктом, або іншими уповноваженим на це державним органом за його ініціативою. Так, наприклад, суб’єкт контролю може особисто вимагати усунути виявлені порушення і привести відносини у відповідність до встановлених вимог, або застосувати до підконтрольного суб’єкта примусові заходи впливу чи притягнути його до юридичної відповідальності. Водночас, якщо суб’єкт контролю не наділений повним обсягом державно-владних повноважень, він може направити матеріали за наслідками контролю до органів, які уповноважені приймати відповідні рішення.

Результати здійснення контролю за нотаріальною діяльністю знаходять своє юридичне закріплення в офіційних документах [53, с. 434]. В таких документах фіксується не лише факт реалізації конкретних контрольних повноважень суб’єктом контролю, але також може міститися їх опис, перелік виявлених порушень, вказівки, висновки та інші юридично значимі результати.

8. Контроль за нотаріальною діяльністю складається з низки послідовних, взаємообумовлених стадій. Про стадійність і системність контролю, як одну з його основних функцій, у тому чи іншому значенні говорять практично всі дослідники. Водночас, з приводу конкретного змістового наповнення контрольного процесу їх думки різняться. Так, більшість науковців у рамках контрольної діяльності виділяють лише три стадії, наповнюючи їх різним змістом: 1) інформаційна (фактовстановлююча); оціночна (аналітична); регулятивна (коригуюча) [161, с. 9; 388, с. 8];

2) підготовча; перевірочна; підсумкова [100, с. 339]; 3) збір інформації; обробка

інформації; використання інформації [206, с. 83]; 4) виявлення і аналіз фактичного стану справ; співставлення фактичного стану з поставленою метою; оцінка підконтрольної діяльності та прийняття заходів до усунення виявлених недоліків [27]; 5) констатація фактів і перевірка виконання планів, завдань, прийнятих рішень; критична оцінка фактів; розробка заходів з метою поліпшення роботи і усунення виявлених недоліків [45, с. 17]; 6) вироблення стандартів і критеріїв; зіставлення з ними реальних результатів; прийняття необхідних корегуючих дій [178, с. 397].

Дехто з науковців виділяє більше стадії: 1) визначення об'єкта контролю, завдань і засобів його здійснення; спостереження та перевірка з метою виявлення фактичного стану справ підконтрольного об'єкта; розробка й прийняття рішення, рекомендацій щодо покращення стану справ на підконтрольному об'єкті, а також пропозицій з покращення діяльності підконтрольного об'єкта; виконання рішення, яке дозволить в майбутньому усунути причини виявлених недоліків та порушень [141, с. 57]; 2) вибір об'єкта контролю, установлення мети та засобів його здійснення; перевірка, ревізія або спостереження, які дозволяють виявляти фактичний стан справ; аналіз, що виявляється у зіставленні фактичного становища з рішеннями, оцінка результатів; прийняття рішення за підсумками контролю, інформування відповідних органів, направлення їм пропозицій та рекомендацій; виконання рішення, прийнятого за результатами контролю [127, с. 7].

Більш детальний аналіз цих, а також інших обґрунтованих в літературі підходів до виокремлення стадій контролю, дозволяє нам дійти висновку, що незважаючи на деякі зовнішні відмінності, всі вони є тотожними за своєю внутрішньою сутністю і змістом і, фактично, зводяться до трьох основних стадій: підготовчої, виконавчої та заключної. Саме з таких позицій пропонуємо досліджувати контроль за нотаріальною діяльністю в наступних підрозділах роботи.

9. Контроль за нотаріальною діяльністю передбачає детальну регламентацію процедури його здійснення. Загальновідомо, що без детальної процедурної регламентації контрольної діяльності неможливо забезпечити її ефективність. Правова регламентація контролю у сфері нотаріату передбачає обов’язкову наявність чіткого, налагодженого і детально прописаного в законодавстві механізму реалізації контрольних повноважень у сфері нотаріальної діяльності. При цьому, в нормативно-правових актах знаходять своє закріплення всі названі нами вище стадії контролю за нотаріальною діяльністю: від визначення суб’єктів, на яких покладається здійснення функцій контролю, їх завдань, повноважень, форм і методів діяльності, і завершуючи забезпеченням виконання прийнятих рішень.

Як ми уже наголошували в попередньому розділі дисертаційного дослідження, особливістю сучасного стану правового регулювання контролю за нотаріальною діяльністю є те, що процедура здійснення такого контролю закріплена не в Законі, а в підзаконних нормативно-правових актів, як правило, адміністративно-правового характеру. Такий підхід має як позитивні, так і негативні наслідки. З позитивного боку слід відмітити оперативність контролю, що досягається завдяки можливості відносно швидко вносити зміни до підзаконних актів. А з негативного боку - наявність значної кількості актів, виданих різними суб’єктами правотворчості, які досить часто не узгоджені між собою та мають суперечливий характер, що суттєво знижує ефективність контрольної діяльності.

10. Контроль за нотаріальною діяльністю має безперервний, систематичний, характер. Як ми уже зазначали вище, контроль у сфері нотаріату, як функція управління, має безперервний характер, тобто здійснюється на постійній основі, пронизуючи всі стадії управління нотаріальною діяльністю. «Подовженість», «повсякденність» контролю, як цю ознаку ще називають деякі науковці [120, с. 20; 318, с. 18], проявляється в тому, що він здійснюється протягом всього часу і на всіх стадіях практичної реалізації управлінського рішення, забезпечуючи тим самим реалізацію більшості функцій державного управління за нотаріальною діяльністю.

Завдяки саме цій якості контролю стає можливим виявлення і попередження помилок ще на початкових етапах організації нотаріальної діяльності (зокрема, на стадії добору кандидатів на посаду нотаріуса), що дозволяє уникнути значних помилок на етапі вчинення нотаріальних дій. Також, під контролем перебуває процес виконання управлінських рішень, що дозволяє суттєво підвищити рівень виконавської дисципліни.

Вище, ми проаналізували основні ознаки контролю за нотаріальною діяльністю, які дозволяють нам отримати уявлення про його зміст і правову природу. Однак, окрім них, деякі науковці відносять до ознак контролю такі ознаки, як оперативність, спрощеність [318, с. 13], односторонній характер, обов’язковість [124, с. 74], об’єктивність [208, с. 70], інтенсивність [141, с. 63] тощо. В цілому, ми не заперечуємо необхідність виокремлення зазначених ознак, хоча вважаємо їх другорядними, такими, що характерні лише для деяких різновидів контрольної діяльності.

Також, в науковій літературі можна зустріти підходи до розуміння контролю, в тому числі контролю за нотаріальною діяльністю, що передбачають виділення в якості його основних ознак такі як «спеціальні суб’єкти здійснення» [70, с. 55; 120, с. 20; 206, с. 14; 318, с. 17; 383, с. 20;]; «комплексна мета здійснення» [120, с. 20; 318, с. 17]; «специфічні завдання й цільове призначення» [70, с. 55]; «здійснення на засадах відповідних принципів», «наявність власних функцій, що реалізуються за допомогою форм і методів» [370, с. 45] тощо. На нашу думку, наведені вище положення є не ознаками контролю, а складовими елементами його змісту. Вони дійсно мають специфічні характеристики, по відношенню до інших видів контрольної діяльності, однак це ще не є підставою розглядати їх як окремі ознаки контролю.

Підсумовуючи викладене, зазначимо, що у своїй сукупності проаналізовані нами ознаки контролю за нотаріальною діяльністю дозволяють не лише отримати максимально повне уявлення про зміст, спрямованість, місце й роль контролю в системі функцій державного управління, але також ще раз підтверджують обґрунтованість зробленого нами висновку про необхідність визначення контролю як самостійної функції державного управління в сфері нотаріату [175].

Контроль за нотаріальною діяльністю має багатогранний та поліструктурний характер, який дозволяє розглядати його як систему, що складається із сукупності взаємопов’язаних і взаємообумовлених елементів: об’єкта, предмета, суб’єктів, функцій, принципів, форм і методів здійснення. При цьому цементуючою категорією, яка об’єднує всі зазначені вище складові, є мета контролю, що знаходить свою деталізацію в його завданнях. У зв’язку з цим, нижче пропонуємо більш детально зупинитись на визначені мети та цільової спрямованості контролю за нотаріальною діяльністю.

Початковим етапом будь-якої діяльності, необхідною передумовою забезпечення її ефективності, є формування мети [134, с. 12; 383, с. 103], яка в даному випадку розуміється як майбутній стан об’єкта контролю, бажаний кінцевий результат діяльності. У найбільш загальному розуміння мета (ціль) - це «ідеальний образ бажаного, можливого і необхідного стану керованої системи», «те до чого прагнуть, чого треба досягти [318, с. 40]; «передбачення у свідомості результату, на досягнення якого направлені дії» [361, с. 512; 362, с. 452]; «ідеально намічена модель, уявний образ результату, який припускається» [360, с. 459].

Визначаючи мету контролю за нотаріальною діяльністю необхідно виходити з того, що мета - це динамічна категорія. На її зміст впливає як сутність та призначення контролю взагалі, так і правова природа та особливості функціонування інституту нотаріату на конкретному історичному етапі його розвитку. Так, наприклад, за часів панування радянського режиму домінуючою у підході до державного контролю за нотаріальною діяльністю була каральна складова його мети [31, с. 47; 120, с. 21]. Державний контроль застосовувався як своєрідний силовий засіб, цілеспрямовано з метою виявлення порушень і застосування заходів впливу. Про це свідчить, зокрема, аналіз Закону УРСР «Про нотаріат» 1974 р., у якому основні завдання нотаріату зводились до «охорони соціалістичної власності, прав і законних інтересів громадян, державних установ, підприємств і організацій, колгоспів, інших кооперативних та інших громадських організацій, зміцнення соціалістичної законності і правопорядку, запобігання правопорушенням» [238]. Такий обмежений підхід до призначення нотаріату не міг не позначитись на спрямованості державного контролю за нотаріальною діяльністю, що зводився виключно до перевірки «правильності» та «своєчасності» вчинення нотаріальних дій. Таким чином, з усієї різноманітності функцій контролю за нотаріальною діяльністю на першому місці завжди стояли регулююча та каральна функції, тоді як відновлююча та спрямовуюча функції виконували другорядну, допоміжну роль.

У сучасних умовах розвитку нотаріату, які обумовлені, в першу чергу, демократичними перетвореннями, розвитком ринкових відносин і переходом, у зв’язку з цим, до нотаріату латинського типу, уявлення про мету контролю за нотаріальною діяльністю кардинально змінилось. Підхід, за якого він розглядався як суто каральний інструмент - виявити і покарати, поступився місцем контролю спрямовуючому, який є основним інструментом пошуку найбільш доцільних та раціональних управлінських рішень.

Зауважимо, що контроль за нотаріальною діяльністю - це один із різновидів державного контролю. А тому його мета кореспондується із цільовою спрямованістю контролю як функції державного управління в цілому. Водночас, вимушені констатувати, що на сьогодні серед науковців відсутня одностайність поглядів на мету державного контролю взагалі, та на його призначення в окремих сферах державного управління зокрема. Поглиблений аналіз наукової літератури дозволив нам визначити найбільш поширені підходи до розуміння мети та призначення державного контролю, які для зручності аналізу ми об’єднали у п’ять груп:

По-перше, деякі науковці вважають, що основна мета державного контролю полягає у підтриманні законності та дисципліни» [62, с. 75; 120, с. 69; 368, с. 81]. Саме з таких позицій розглядає цільову спрямованість контролю за нотаріальною діяльністю Н.В. Карнарук. На її думку, кардинальна мета такого контролю полягає у «забезпеченні дотримання всіма суб’єктами нотаріальної діяльності вимог чинного законодавства і встановленого порядку організації та здійснення такої діяльності, забезпечення найбільш ефективної реалізації основного призначення нотаріальної діяльності» [120, с. 69].

У цілому ми погоджуємось із тим, що одним із завдань контролю як функції державного управління, в тому числі контролю у сфері нотаріату, є встановлення та підтримання правопорядку, забезпечення законності та дисципліни. Водночас, відносити це завдання в ранг основної цілі контролю за нотаріальною діяльністю, на нашу думку, недоцільно. Такий підхід обмежує соціальне призначення та активну спрямованість контролю [223, с. 7], адже забезпечення законності є не кінцевою метою правового регулювання, а лише однією з умов досягнення стабільності та урегульованості правом різноманітних суспільних відносин [124, с. 58].

По-друге, деякі науковці обмежують цільову спрямованість контролю лише збиранням та обробкою інформації. Так, наприклад, на думку Л.В. Борець, основна мета контролю в управлінні полягає у «забезпеченні органу управління інформацією про стан керованого об’єкта, що дозволяє вчасно здійснити коригувальні дії» [45, с. 18]. А.О. Мухатаєв зводить призначення державного контролю до «виявлення фактичного стану справ у різних сферах суспільного життя», «отримання об’єктивної інформації про стан суспільних відносин, виконання прийнятих рішень, про відповідність діяльності державних службовців поставленим завданням і визначеним повноваженням» [182, с. 19]. Як «збирання, передачу у відповідні організаційні блоки ... інформації щодо об’єкта і предмета даної системи, функціонування її різних елементів для прийняття необхідних превентивних або каральних заходів ...» розуміє мету екологічного контролю В.В. Петров [210, с. 125].

На нашу думку, наведені вище підходи до визначення мети державного контролю невиправдано звужують її зміст, а тому не можуть бути покладені в основу розуміння цільової спрямованості контролю у сфері нотаріату. Звісно, ми не заперечуємо той факт, що контроль за нотаріальною діяльністю є тим інструментом, який дає можливість суб’єктам контролю вчасно отримати повну і вичерпну інформацію про результати діяльності підконтрольних об’єктів, про допущені помилки та відхилення, про причини та умови, що можуть призвести до порушення законності чи невиконання обов’язків. Водночас, діяльність по збору, обробці та оцінці такої інформації становить лише одну складову контролю - статичну. Друга складова - динамічна, передбачає прийняття управлінських рішень за результатами аналізу зібраної інформації, звернення їх до виконання, усунення допущених відхилень, відновлення порушених прав тощо.

По-третє, переважна більшість науковців в основу визначення мети державного контролю кладуть таку категорію, як «перевірка». На їх думку, шляхом спостереження та перевірки процесу функціонування відповідного об’єкта, контроль спрямований на «блокування відхилень діяльності суб’єкта управління від заданої управлінської програми, а у випадку виявлення аномалії - приведення системи до стабільного стану за допомогою соціальних регуляторів» [70, с. 23; 107, с. 15].

Незважаючи на зовнішню логічність та обґрунтованість зазначеного підходу, ми не можемо його підтримати в повному обсязі. Річ у тім, що він невиправдано звужує можливості контролю, обмежуючи його впливом на події, які уже відбулися, і не передбачає заходів, спрямованих на підвищення ефективності функціонування підконтрольних об’єктів. За такого підходу, на перше місце виходить каральна функція контролю, що не відповідає публічно- правовій природі інституту нотаріату та тому місцю, яке йому відводиться в демократичній правовій державі.

Схожі недоліки допускають у своїх визначеннях й інші науковці, обмежуючи цільову спрямованість контролю «встановленням відповідності чи невідповідності фактичного стану і діяльності керованих об’єктів заданим параметрам», а також «виявленням та усуненням відхилення об’єкта від заданого стану чи коректування раніше прийнятих рішень, що визначили його» [157, с. 38]; «встановленням фактів поведінки (стану) об’єкта управління для визначення їх відповідності чи, головне, не відповідності управлінським рішенням і застосування адекватних одержаному результату заходів реагування» [388, с. 36]; «дотриманням законодавчих актів, поновленням порушених правовідносин, забезпеченням притягнення винних до юридичної відповідальності» [129, с. 182].

По-четверте, деякі науковці при визначенні мети контролю основну увагу акцентують на його профілактичній, конструктивній спрямованості. Даний підхід є абсолютною протилежністю попереднього, оскільки «усунення виявлених недоліків», «притягнення винних до відповідальності», «відновлення порушених прав» визначаються не як основні, а як допоміжні цілі контролю. Так, наприклад, на думку авторів одного з підручників цивільного процесуального права, метою контролю за нотаріальною діяльністю є не стільки виявлення порушень нотаріусами законодавства (для цього є суд), скільки не менш важливі цілі: виявлення позитивного досвіду, узагальнення та поширення якого надасть практичну допомогу нотаріусам у їх становленні як висококваліфікованих спеціалістів, що охороняють та захищають права та інтереси фізичних і юридичних осіб [373]. Подібні визначення обґрунтовують й інші науковці, на думку яких метою контролю є «підвищення ефективності діяльності шляхом аналізу, перевірки та спрямування діяльності суб’єктів правовідносин відповідно до їх завдань та встановлених правових приписів» [53, с. 431; 90, с. 344; 383, с. 16]; «попередження можливих помилок і недоробок в діяльності державних органів, забезпечення єдності рішення й виконання, успішне здійснення завдань» [152, с. 45].

На нашу думку, контроль за нотаріальною діяльністю повинен в рівній мірі охоплювати події, які відбулися у минулому, а також ті, які можуть відбутися у майбутньому. Втілення такого підходу на практиці дозволить в повній мірі забезпечити реалізацію не лише примусових заходів, але й цілої низки профілактичних і превентивних механізмів.

По-п’яте, найбільшу групу визначень становлять так звані комплексні визначення, які об’єднують у собі відразу декілька проаналізованих вище підходів до розуміння цільової спрямованості контролю. Основним недоліком подібного роду визначень є те, що деякі науковці, намагаючись максимально повно охарактеризувати призначення контролю, визначають його мету через перелік основних завдань. Однак такий недолік є скоріше винятком, аніж правилом, і більшість визначень мети контролю є дійсно науково виваженими, достатньо повними і, водночас, максимально уніфікованими. Нажаль, обмежений обсяг дослідження не дозволяє нам детально проаналізувати їх усі, тому, наведемо лише найбільш поширені з них.

Отже, метою державного контролю, на думку науковців, є: «виявлення результатів впливу суб’єктів на об’єкт, допущених відхилень від прийнятих вимог, діючих принципів організації і регулювання, причин цих відхилень, а також визначення шляхів подолання наявних перешкод для ефективного функціонування всієї системи» [17, с. 24; 23, с. 125; 141, с. 67]; «виявлення фактичного стану справ у будь-якому процесі, співставлення відповідності цього стану наміченим цілям і в разі необхідності застосування корегуючих заходів по приведенню підконтрольного об’єкта до належного стану [25, с. 17]; «перевірка дотримання і виконання поставлених завдань, прийнятих рішень, їх правомірності; надання допомоги підконтрольній структурі; встановлення причин і умов, що сприяють порушенню вимог правових норм; прийняття заходів щодо притягнення до правової відповідальності винних осіб» [370, с. 45]; «установлення та констатація фактичного стану справ у підконтрольних органах; аналітичне порівняння реального стану справ із заданим режимом та оцінка характеру допущених відхилень; розробка та здійснення заходів щодо поліпшення та коригування процесу управління [125, с. 26] тощо.

Як бачимо, в кожному з проаналізованих нами вище підходів до визначення мети державного контролю переважає один чи кілька факторів, які розкривають окрему сторону контролю, на якій автори намагаються акцентувати свою увагу враховуючи специфіку свого дослідження. Це не слід розглядати як недолік, оскільки якою б розвиненою на сьогодні не була юридична техніка, об’єктивно неможливо вмістити в уніфіковану дефініцію усю багатогранність, поліструктурність та різнобічність цільової спрямованості державного контролю.

Отже, беручи за основу напрацювання науковців та сформульовані ними дефініції мети контрольної діяльності, а також враховуючи положення відповідних нормативно-правових актів у сфері нотаріату, вважаємо за доцільне визначити стратегічну мету контролю за нотаріальною діяльністю як

запобігання, виявлення та припинення порушень встановленого у нормативно- правових актах порядку організації та здійснення нотаріальної діяльності, своєчасне вжиття заходів, спрямованих на їх повне та своєчасне усунення, а також забезпечення ефективного функціонування та подальшого розвитку нотаріату як інституту позасудового захисту цивільних прав фізичних та юридичних осіб.

Визначена нами мета контролю за нотаріальною діяльністю має багатогранний характер, а тому обумовлює множинність завдань, які перед ним висуваються. Завдання, у свою чергу, розкривають головні сутнісні характеристики контролю з точки зору кінцевого результату впливу на нотаріальну діяльність.

Органічний взаємозв’язок мети та завдань контрольної діяльності підкреслює абсолютна більшість адміністративістів. Так, наприклад, на думку Г.Ю. Гулєвської, «найбільш оптимальним визначенням завдань державного управління є їх розуміння як основних напрямків управлінської діяльності, які в конкретних умовах є етапами досягнення мети управління» [79, с. 72]. Б. Лазарєв, у свою чергу, завдання державного управління визначає як «сукупність проблем, що потребують вирішення для досягнення мети у даних конкретних обставинах за наявності ресурсів» [156, с. 145].

Викладене вище дає підстави для висновку, що стратегічна мета контролю за нотаріальною діяльністю знаходить свою конкретизацію і деталізацію, в його тактичних цілях. Водночас, враховуючи той факт, що контроль за нотаріальною діяльністю є одним із різновидів державного контролю, необхідно бодай коротко проаналізувати завдання останнього як більш загального поняття.

Відразу ж зауважимо, що на сьогодні в юридичній літературі можна зустріти різноманітні підходи до визначення переліку завдань державного контролю.

Перша група науковців обґрунтовує занадто вузький підхід до розуміння основних завдань державного контролю. Так, наприклад, на думку О.Ф. Андрійко та О.М. Хольченкова, «завдання контролю як функції управління полягає у спостереженні та перевірці розвитку системи і усіх її елементів відповідно до визначених напрямів, а також в попередженні можливих помилок і суб’єктивних неправомірних дій, що суперечать чи слугують стримуючими факторами такого розвитку» [17, с. 53; 370, с. 45]. Дехто зауважує, що контроль, як одна з найважливіших функцій державного управління, дозволяє: 1) порівняти фактичний стан у тій чи іншій галузі з вимогами, що висунуті до неї; 2) виявити недоліки і помилки у роботі та попередити їх; 3) оцінити відповідність здійснення інших функцій управління завданням, що поставлені перед ним [89, с. 137]. Л.М. Касьяненко до цього переліку додає ще одне завдання - «оцінити дії керівників та виконавців управлінського рішення» [124, с. 25].

Друга група науковців, навпаки, обґрунтовує занадто широкий підхід до розуміння завдань контролю в державному управлінні. Так, наприклад, О.М. Куракін до системи завдань контрольного процесу відносить: 1) забезпечення неухильного дотримання законності і дисципліни в діяльності підконтрольних органів шляхом перевірки фактичної реалізації норм Конституції України, вимог чинного законодавства, указів і розпоряджень Президента України, урядових і відомчих нормативних актів; 2) забезпечення своєчасності та якості виконання організаційно-правових рішень, підвищення виконавчої дисципліни, відповідальності за доручену справу шляхом виявлення відповідності змісту, форм і методів, результатів діяльності підрозділів, які перевіряються заданим режимам роботи; 3) підвищення загального рівня організаторської і службової діяльності апаратів контрольного процесу, вдосконалення стилю і методів цього виду діяльності, форм і методів роботи керівників органів, що перевіряються, впровадження наукової організації контрольної діяльності, новітніх технічних винаходів, виявлення передового досвіду, наукових досягнень і впровадження їх у практичну діяльність;

4) сприяння ефективному добору, розстановці, вихованню та підготовці кадрів;

5) надання практичної допомоги підпорядкованим апаратам і окремим посадовим особам в усуненні недоліків, що були виявлені в їх діяльності [152, с. 95].

В. Горшенев та І. Шахов систему основних завдань контрольно- процесуальної діяльності подають у такому вигляді: 1) встановлення фактичного виконання заданого управлінського рішення в діяльності підконтрольного об’єкта; 2) надання правильної (об’єктивної) суспільно- політичної та спеціально-юридичної оцінки; 3) прийняття ефективного рішення щодо вдосконалення діяльності підконтрольного об’єкта, а в випадку неправомірної поведінки - приведення в дію відповідних правоохоронних засобів, прийняття профілактичних заходів і попередження порушень у майбутньому; 4) досягнення оперативного, найбільш якісного виконання прийнятого рішення [70, с. 55].

Однак, на сьогодні найбільш поширеним є третій підхід, прихильники якого до системи основних завдань державного контролю відносять:

1) спостереження за функціонуванням відповідного підконтрольного об’єкта;

2) отримання об’єктивної та достовірної інформації про стан законності та дисципліни на ньому; 3) вжиття заходів щодо попередження та усунення порушень законності й дисципліни; 4) встановленні причин і умов, які сприяють порушенню вимог правових норм; 5) вжиття заходів щодо притягнення до відповідальності осіб, винних у порушенні вимог законності та дисципліни [10, с. 241; 27, с. 216; 62, с. 73; 104, с. 95].

Схожий підхід до визначення завдань державного контролю за нотаріальною діяльністю обґрунтовує у своєму дослідженні Н.В. Карнарук, яка виділяє наступні завдання: 1) спостереження за функціонуванням об’єкта контролю; 2) отримання об’єктивної та достовірної інформації про стан справ на ньому; 3) застосування заходів щодо попередження правопорушень із правом прямого втручання в оперативну діяльність об’єкта контролю; 4) надання допомоги підконтрольній структурі у поновленні законності і дисципліни; 5) встановлення причин і умов, що сприяють порушенню вимог правових норм; 6) застосування заходів щодо притягнення винних осіб до правової відповідальності [120, с. 22]. І хоча подібний підхід можна зустріти ще в кількох наукових працях, на нашу думку, він є неповним, оскільки розкриває лише статистичну складову державного контролю за нотаріальною діяльністю. За межами контрольної діяльності при такому підході залишається ціла низка завдань, які пов’язані із відновленням порушених прав і свобод громадян, недопущення повторних порушень у майбутньому, а також забезпечення прогресивного розвитку нотаріату.

Проаналізувавши доктринальні підходи, чинне законодавство, а також правозастосовчу практику, ми прийшли до висновку, що основними завданнями контролю за нотаріальною діяльністю на сьогодні є наступні:

• Аналіз, спостереження та перевірка стану функціонування нотаріальної системи в цілому, а також діяльності окремих підконтрольних об’єктів (державних нотаріальних контор, приватних нотаріусів, квазінотаріальних органів тощо) з метою встановлення та підтримання правопорядку, забезпечення неухильного дотримання законності та дисципліни;

• Отримання повної, об’єктивної та достовірної інформації про функціонування підконтрольних об’єктів, її співставлення із вимогами та критеріями, що визначають загальні напрями розвитку нотаріату, з метою виявлення відхилень, з’ясуванні причин їх утворення, вжиття заходів щодо їх усунення;

• Забезпечення дотримання законодавчого порядку організації нотаріальної діяльності, а також встановленої процедури вчинення нотаріальних дій;

• Забезпечення формування висококваліфікованого кадрового складу в нотаріальній системі, дотримання встановленого порядку допуску до посади нотаріуса, а також дотримання нотаріусами встановлених обмежень і заборон;

• Виявлення фактів порушень законності та дисципліни в діяльності підконтрольних суб’єктів, з’ясування суб’єктивних та об’єктивних причин, які сприяли їх учиненню, розробка та вжиття заходів, щодо їх усунення;

• Вжиття відповідних заходів реагування на виявлені порушення, зокрема, притягнення винних осіб до відповідальності, відшкодування заподіяних збитків, відновлення порушених прав, свобод і законних інтересів фізичних і юридичних осіб;

• Розробка заходів, спрямованих на перспективний розвиток нотаріальної системи, уніфікацію нотаріальної практики, підвищення рівня якості надання нотаріальних послуг населенню, зміцнення позицій нотаріату як одного з основних засобів позасудового врегулювання цивільно-правових спорів.

Отже, вище ми проаналізували основні ознаки, мету, цільову спрямованість та завдання контролю за нотаріальною діяльністю. Їх широта та розмаїття ще раз підтверджують висловлену нами вище тезу про поліструктурність аналізованої категорії, а також її особливе місце в системі функцій державного управління нотаріальною діяльністю [408].

2.3.