4. Система суб’єктів фінансового контролю та їх контрольні повноваження.

Коло суб’єктів фінансового контролю є різноманітним, кожен із них має певні повноваження. Слід взяти до уваги, що визначення кола суб’єктів фінансового контролю залежить від певних умов, зокрема від того, на якому етапі фінансової діяльності здійснюється контроль, якою є його мета, від того, в чиїх інтересах він здійснюється (державних чи приватних), від сфери діяльності.

Серед суб’єктів фінансового контролю необхідно виокремити органи загальної компетенції, для яких фінансовий контроль є лише одним із напрямків їх діяльності, та органи спеціальної компетенції, які займаються виключно контрольною діяльністю.

До суб’єктів контролю першої групи належать ті органи державної влади та управління, які є й ініціаторами, і виконавцями контролю, до того ж не тільки в галузі фінансів. Здійснення специфічних контрольних повноважень ними делегується підпорядкованим їм спеціалізованим структурам. Наприклад, функції зі здійснення постійного контролю за надходженням та використанням коштів державного бюджету Парламент України делегував Рахунковій палаті України. Кабінет Міністрів України і Міністерство фінансів України, у свою чергу, делегували функції зі здійснення поточного контролю за видатками державного бюджету Державній казначейській службі України, а наступного контролю – Державній аудиторській службі України. Функції фіскального контролю за діяльністю платників податків покладено на Державну податкову службу України.

Передусім до суб’єктів, що здійснюють загальний державний фінансовий контроль, треба віднести Верховну Раду України, Президента України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Міністерство фінансів України.

У цілому суб’єкти контролю, яким нормативно-правовими актами делеговано функції зі здійснення постійного контролю у сфері фінансів, належать до суб’єктів контролю другої групи. Відмінність цих суб’єктів полягає в тому, що за результатами їх роботи управлінські рішення переважно приймають суб’єкти контролю першої групи (тобто органи представницької і виконавчої влади).

Органи фінансового контролю в Україні діють у своїй основі відокремлено, відсутня система їх взаємодії і координації, в результаті чого деякі сторони управління бюджетними коштами залишаються поза контролем, відбувається невиправдане дублювання функцій. Внаслідок цього не тільки розмивається відповідальність контролюючих органів, але й відбувається нераціональне витрачання виділених на контроль бюджетних коштів. З метою мінімізації витрат на державний фінансовий контроль необхідне ретельне координування і узгодження контрольних заходів, що здійснюються різними контролюючими органами.

Нормативно-правові акти, що регулюють діяльність органів фінансового контролю, окреслюють межі юрисдикційних повноважень кожного з них. Юрисдикційні повноваження органів фінансового контролю можна класифікувати на декілька видів залежно від конкретного призначення, організаційно-правових форм, конкретних суб’єктів тощо. У зв’язку із цим доцільно виокремити: а) провадження у справах про фінансові (податкові тощо) правопорушення; б) провадження по скаргах на незаконні дії посадових осіб органів фінансового контролю.

Слід звернути увагу на те, що серед спеціальних органів фінансового контролю є такі, що не наділені юрисдикційними повноваженнями, зокрема це Рахункова палата.

Верховна Рада України. При характеристиці контрольних повноважень Верховної Ради України слід звернутись перш за все до ст. 85 Конституції України, згідно з якою Верховна Рада України здійснює контрольні повноваження у сфері фінансової діяльності при прийнятті законів, пов’язаних із функціонуванням фінансів, при щорічному затвердженні Державного бюджету, під час виконання Державного бюджету, прийнятті рішення щодо звіту про його виконання.

Крім того, потрібно враховувати, що Верховна Рада здійснює фінансовий контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України, контролює створення й погашення державного внутрішнього та зовнішнього боргу, використання не передбачених Державним бюджетом позик, одержаних від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій.

Необхідно звернути увагу і на парламентський контроль за витрачанням коштів державних фондів органами виконавчої влади, який здійснює Верховна Рада України через постійні комітети. Слід зазначити, що у складі постійних комітетів Верховної Ради України особливу роль у сфері здійснення фінансового контролю відіграють спеціалізовані комітети – Комітет з питань бюджету і Комітет з питань фінансів, банківської діяльності, податкової і митної політики, які здійснюють систематичний контроль за публічними фінансами.

Крім того, за необхідності Верховна Рада України може створювати тимчасові слідчі комісії для проведення розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес, у тому числі й у сфері фінансів.

Необхідно враховувати і такий прояв реалізації контрольних повноважень Верховної Ради України у сфері фінансів, як заслуховування звітів Голови Національного банку України, якого вона призначила на посаду.

Президент України. Враховуючи, що вичерпний перелік повноважень Президента України визначений Конституцією України, слід звернутися до відповідних її статей, особливу увагу приділити статті 106 розділу V, в якій вказуються його конституційні повноваження щодо вирішення питань загальної контрольної компетенції, у тому числі й у сфері фінансів, які він реалізовує при підписанні та офіційному оприлюдненні законів, прийнятих Верховною Радою України, виданні указів та розпоряджень у межах своїх повноважень.

Слід зазначити, що як глава держави Президент України, піклуючись про інтереси держави, є водночас і гарантом забезпечення конституційних прав і свобод громадян, гарантом законності у різних сферах суспільних відносин, у тому числі й у сфері здійснення фінансового контролю.

Слід звернути увагу і на діяльність Президента України щодо контролю за використанням державних коштів. Він видав низку нормативно-правових актів, що регулюють порядок здійснення контролю в зазначеній сфері, та питання відповідальності за порушення вимог законодавства щодо цільового використання державних коштів.

Кабінет Міністрів України. Необхідно зазначити, що контрольні повноваження в зазначеній сфері реалізуються в процесі управління економікою країни, здійснення державної фінансової політики, організації і забезпечення провадження зовнішньоекономічної діяльності, митної справи, при розробці та виконанні Державного бюджету України, при визначенні обсягів бюджетного фінансування науково-технічної сфери, утворенні та використанні державних резервних фондів, організації державного страхування.

Слід приділити увагу і контрольним повноваженням Кабінету Міністрів України щодо обслуговування державного боргу України, щодо забезпечення раціонального використання державних валютних фондів, щодо умов при укладанні міжнародних угод і забезпеченні їх виконання.

Як вищий орган у системі органів виконавчої влади Кабінет Міністрів України здійснює фінансовий контроль за діяльністю підвідомчих йому ланок – міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, а також місцевих державних адміністрацій.

Рахункова палата. Рахункова палата є постійно діючим органом фінансового контролю. Її діяльність регулюється Конституцією України, Законом України «Про Рахункову палату», іншими нормативними актами.

Слід враховувати, що Рахункова палата є спеціальним органом фінансового контролю, правий статус якого передбачено Конституцією України, утворюється Верховною Радою України і здійснює свою діяльність самостійно, незалежно від будь-яких органів держави.

При визначені статусу Рахункової палати як органу фінансового контролю слід звернути увагу на завдання, поставлені перед нею законом. Серед них слід виокремити основні завдання, до яких належать організація і здійснення контролю за своєчасним виконанням видаткової частини Державного бюджету України, витрачанням бюджетних коштів, у тому числі коштів загальнодержавних цільових фондів, контроль за законністю і своєчасністю руху коштів Державного бюджету і коштів позабюджетних фондів в установах Національного банку України та уповноважених банках, аналіз ходу виконання Державного бюджету і встановлених відхилень від його показників і підготовка пропозицій щодо їх усунення і щодо вдосконалення бюджетного процесу в цілому.

Крім основних, необхідно з’ясувати й інші її завдання, зокрема: контроль за фінансуванням загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і національно-культурного розвитку, охорони довкілля; контроль за додержанням законності щодо надання Україною передбачених у Державному бюджеті позик та економічної допомоги іноземним державам і міжнародним організаціям; контроль стану погашення внутрішнього і зовнішнього боргу України та регулярне інформування Верховної Ради із цих питань та інші завдання, передбачені чинним законодавством.

Належну увагу слід приділити й діяльності Рахункової палати щодо контролю за ефективністю управління коштами Державного бюджету Державною казначейською службою України. При характеристиці контрольної діяльності Рахункової палати необхідно враховувати і її взаємодію з контрольними органами іноземних держав і відповідними міжнародними організаціями. Слід звернути увагу на те, що Рахункову палату не наділено юрисдикційними повноваженнями.

Національний банк України. Фінансова діяльність держави безпосередньо пов’язана з функціонуванням банківської системи, оскільки через банки грошові кошти надходять від платників податків до державної казни. Тому банківська діяльність є об’єктом жорсткого державного регулювання та контролю.

Слід звернути увагу на широке коло повноважень Національного банку України як центрального банку держави, у тому числі і контрольних, що відображено в законах України «Про банки і банківську діяльність», «Про Національний банк України» тощо. Слід звернути увагу на особливості правового положення Національного банку України, який є центральним банком України, особливим центральним органом державного управління та вищою ланкою єдиної банківської системи України.

Необхідно взяти до уваги, що контрольні та наглядові повноваження Національний банк України здійснює при проведенні єдиної державної політики у сфері грошового обігу і кредитування; з метою забезпечення фінансової надійності всіх ланок банківської системи встановлює економічні нормативи для банків і контролює їх дотримання; організовує і контролює міжбанківські розрахунки; здійснює валютний контроль; встановлює вимоги щодо здійснення обов’язкових аудиторських перевірок комерційних банків та інших фінансово-кредитних установ, оцінює висновки за результатами цих перевірок.

Міністерство фінансів України. Згідно з п. 1 Положення про Міністерство фінансів України, є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується й координується Кабінетом Міністрів України.

Слід звернути увагу на те, що Міністерство фінансів України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади із формування та забезпечення реалізації державної фінансової, бюджетної, податкової, митної політики, політики у сфері державного фінансового контролю. Воно координує діяльність у цій сфері інших центральних органів виконавчої влади.

При визначенні контрольних повноважень Міністерства фінансів України слід враховувати, що вони здійснюються контроль також при розробці проекту Державного бюджету України і прогнозних показників зведеного бюджету України, забезпеченні виконання Державного бюджету України, при перевірці додержання правил складання звіту про виконання Державного бюджету і зведеного бюджету України; забезпеченні ефективного використання бюджетних коштів.

Потрібно також приділити певну увагу контрольним діям Міністерства фінансів України щодо перевірки додержання вимог законодавства стосовно цільового використання коштів Державного і місцевих бюджетів, захисту інтересів держави в управлінні державними корпоративними правами відповідно до законодавства, удосконалення системи контролю за витрачанням державних грошових коштів.

Державна казначейська служба України. Відповідно до Положення про Державну казначейську службу України є правонаступником прав та обов’язків Державного казначейства України – урядового органу державного управління, що діяв у системі Міністерства фінансів України. Державна казначейська служба України входить до системи органів виконавчої влади. ЇЇ створено для реалізації державної політики у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів.

Казначейство України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, актами Президента України та Кабінету Міністрів України, наказами Міністерства фінансів України, іншими актами законодавства України, а також дорученнями Президента України і Міністра фінансів України.

При визначенні статусу Казначейства України особливу увагу слід приділити Положенню Про Державну казначейську службу України, яке детально регулює її діяльність. Зазначене Положення визначає основні завдання та повноваження Казначейства України, серед яких слід виокремити контрольні повноваження, у тому числі здійснення контролю за:

- веденням бухгалтерського обліку всіх надходжень і витрат державного бюджету та місцевих бюджетів, складанням та поданням фінансової і бюджетної звітності;

- бюджетними повноваженнями при зарахуванні надходжень бюджету;

- відповідністю кошторисів розпорядників бюджетних коштів показникам розпису бюджету;

- відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів бюджетних зобов’язань відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі);

- відповідністю платежів узятим бюджетним зобов’язанням та відповідним бюджетним асигнуванням;

- дотриманням правил валютного контролю за операціями з бюджетними коштами в іноземній валюті; дотриманням порядку проведення лотерей з використанням електронних систем прийняття сплати за участь у лотереї в режимі реального часу;

- закупівлею товарів, робіт і послуг за державні кошти при здійсненні розрахунково-касового обслуговування розпорядників і одержувачів бюджетних коштів, а також інших клієнтів відповідно до законодавства.

Казначейство України веде облік касового виконання Державного бюджету України, складає звіт про стан його виконання. Казначейство здійснює через систему електронних платежів Національного банку України розрахунково-касове обслуговування розпорядників, одержувачів бюджетних коштів та інших клієнтів. Крім того відомство проводить взаємні розрахунки між державним бюджетом та місцевими бюджетам. Воно веде базу даних про мережу розпорядників і одержувачів бюджетних коштів, складає звітність про виконання державного, місцевих і зведеного бюджетів та подає її органам законодавчої і виконавчої влади, а також місцевим фінансовим органам.

Потрібно звернути увагу і на юрисдикційні повноваження Казначейства України як органу державного фінансового контролю. Зокрема, слід зазначити, що у разі вчинення учасником бюджетного процесу порушення бюджетного законодавства, виявленого уповноваженими особами Казначейства України при реалізації їхніх контрольних повноважень, уповноважені особи залежно від наслідків такого порушення можуть застосовувати заходи примусу.

Державна податкова служба України. Серед органів державного фінансового контролю визначне місце посідає Державна податкова служба України, яка є основним органом фінансового контролю у сфері формування публічних фондів коштів, що забезпечують функціонування держави.

Слід приділити увагу завданням державної податкової служби України, серед основних які: 1) ведення обліку платників податків – юридичних і фізичних осіб; 2) здійснення контролю за додержанням податкового законодавства, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю сплати до бюджетів і державних цільових фондів податків і зборів (обов’язкових платежів), а також установлених законодавством неподаткових платежів; 3) запобігання податковим правопорушенням, віднесеним до компетенції податкової міліції, їх розкриття, припинення, розслідування і провадження у справах про адміністративні правопорушення; 4) прийняття у передбачених законом випадках нормативно-правових актів і методичних рекомендацій з питань оподаткування; 5) внесення пропозицій щодо вдосконалення податкового законодавства; 6) надання податкових консультацій, що певною мірою сприяє попередженню податкових правопорушень.

При характеристиці повноважень органів державної податкової служби слід звернути увагу на спеціальні її підрозділи по боротьбі з податковими правопорушеннями – податкову міліцію. Виходячи із завдань, що поставлені перед податковою міліцією, слід враховувати, що вона має особливий статус у системі органів державної податкової служби: будучи органом державної податкової служби, вона водночас є оперативно-розшуковим органом, органом дізнання і попереднього слідства, роти корупційним та охоронним органом.

Державна аудиторська служба України Особливе місце в системі органів державного фінансового контролю належить Державній аудиторській службі України, яка є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю. Згідно Положенню Про Державну аудиторську службу України основними завданнями є: реалізація державної політики у сфері державного фінансового контролю; внесення на розгляд Міністра фінансів України пропозицій щодо забезпечення формування державної політики у сфері державного фінансового контролю; здійснення державного фінансового контролю, спрямованого на оцінку ефективного, законного, цільового, результативного використання та збереження державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, досягнення економії бюджетних коштів; надання у передбачених законом випадках адміністративних послуг.

Відповідно до функцій покладених на Державну аудиторську службу вона здійснює державний фінансовий контроль та контроль за: виконанням функцій з управління об’єктами державної власності; цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), одержаних під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах при складанні планових бюджетних показників; відповідністю взятих бюджетних зобов’язань розпорядниками бюджетних коштів відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі); веденням бухгалтерського обліку, а також складанням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів; усуненням виявлених недоліків і порушень.