ВЕРХОВЕНСТВО ПРАВА КАК ВЫЗОВ ВРЕМЕНИ

Е.В. Новикова, директор Центра правовых и экономических исследований Экспертного института НИУ ВШЭ, доктор юридических наук

На сегодняшний день в России сформировалась новая реальность, в которой право более не способно существовать и тем более ци­вилизованно развиваться в отрыве от экономики, равно как и на­оборот.

Миф о правовом государстве. Любое движение вперед предпо­лагает осмысление того, где находится отправная точка. Универ­сальным индикатором правового государства является степень институциональной реализации основных принципов правового государства. К их числу относятся такие, как: подчинение государ­ства праву; приоритет прав человека и обеспечение формального правового равенства всех, независимо от близости к власти; неза­висимое правосудие (устранение механизмов, превращающих су­дью в чиновника исполнительной власти), гарантированное пра­во собственности и др.

Увы, в России ни один из принципов правового государства в полной мере не реализован. Дальше ничем не гарантирован­ной декларации о том, что Россия есть демократическое федера­тивное правовое государство (ст.1 Конституции РФ), ситуация не сдвинулась.

Между тем любое движение вперед предполагает осмысление того, где находится отправная точка, как это обосновывается в ра­боте Д. Норта и его соавторов[183]. Приходится ставить под сомнение наличие в нашей, российской, реальности правового государства.

Власть либо по недомыслию, либо намеренно делала и про­должает делать все, чтобы Россия как можно дольше задержа­лась в переходных лабиринтах на пути к правовому государству, на этот раз в образе государства тоталитарного, опирающегося на «ручное управление» экономикой и обществом, использующего в качестве основного инструмента насилие и выражающего ин­тересы не социума, а коррумпированной номенклатуры и бизне­са, извлекающего ренту из власти.

Уголовная политика. Приоритетным в реализации верховенст­ва права является формирование эффективной социально-эко­номической модели общества, основанной прежде всего на но­вой правовой (в первую очередь уголовно-правовой) политике в экономической сфере. Непосредственная взаимозависимость появления здоровой модели общества и состояния правовой по­литики определяется в первую очередь эффективностью зако­нодательных и управленческих механизмов ликвидации таких антиинститутов, как квазилегальный передел собственности, имитация избирательных процедур и др. Собственники и пред­приниматели должны, наконец, быть ограждены от произвола, облекаемого в квазиправовые формы. При этом роль правопри­менительной практики как средства в его обеспечении являет­ся ключевой.

С моей точки зрения, адекватное понимание проблем суще­ствующей правовой реальности возможно лишь сквозь призму единства принципов правового государства, приоритетов право­вого реформирования и обеспечительных механизмов, исклю­чающих возможность искусственного обособления и противо­поставления значимости отдельных составляющих. В числе та­ковых — уголовная политика государства (как один из самых мощных его инструментов), которая реализуется через принятие соответствующего закона, и его последующее применение в це­лях противодействия преступности. Законотворчество являет­ся начальным звеном деятельности в сфере уголовной политики.

В государстве, декларирующем себя в качестве правового, все акции власти, связанные с этой сферой, должны получать недву­смысленное закрепление в законе (это — Уголовный кодекс, Уго­ловно-процессуальный кодекс, Уголовно-исполнительный ко­декс и, не в последнюю очередь, Кодекс об административных правонарушениях).

Второй компонент — правоприменение как форма реализа­ции уголовной политики, практический аспект последней. Обе эти составляющие (норма закона и правоприменение) адресова­ны к потенциальным субъектам уголовной ответственности и, по сути, являются средствами или инструментами, которыми и опе­рирует уголовная юстиция.

Уголовная политика не может не быть важнейшей составной частью внутренней политики государства, и тот вектор, в сторо­ну которого изменилась внутренняя политика, также определяет в целом изменение политики уголовной.

Цели, задачи и приоритеты, определяемые и реализуемые го­сударственной властью, не являются раз и навсегда данными. Они формируются и меняются с учетом общественного развития, же­лания власти реализовывать различные интересы и потребности. Они могут корректироваться в случае достижения ранее постав­ленных целей и задач либо установления невозможности их реали­зации по разным причинам и в силу иных обстоятельств. Очевид­но, что при переходе от социалистической плановой к рыночной экономике и демократии должна была бы измениться и уголовная политика в сфере экономики и общественного развития, но это­го, увы, не произошло.

Российское общество оказалось в парадоксальной ситуации. После длившейся в течение двадцати лет попытки строительст­ва рыночных отношений до сих пор в сфере экономики действует система уголовной репрессии с «родимыми пятнами» эпохи соци­ализма, способными подавлять и фактически подавляющими лю­бые зачатки рыночных отношений.

Определение новых приоритетов по-прежнему осталось вот­чиной и прерогативой уголовной юстиции. Из повестки работы правительства эта проблематика выпала вообще. Госдума преж­них созывов многое намечала и действительно старалась что-то предпринять, но для достижения осязаемых результатов ее уси­лий оказалось недостаточно.

На практике по-прежнему широко применяется уголовная от­ветственность за незаконное предпринимательство и за получе­ние дохода в отсутствие причиненного кому-либо материально­го ущерба. Неадекватно широкие формулировки диспозиций ста­тей УК о мошенничестве и о так называемой самолегализации (основные «посадочные» статьи) в действительности зачастую служат вовсе не делу борьбы с преступностью. Они используется в иных целях, прежде всего для передела собственности, устране­ния конкурентов, сведения счетов и т.п., что неизбежно приводит к серьезным негативным социально-экономическим последстви­ям, порождает препятствия формированию нормальных условий для развития бизнес-среды и влечет масштабный отток капитала. В результате проведения такой политики десятки тысяч россий­ских предпринимателей оказались за решеткой. При этом ни од­ной амнистии в отношении этой категории осужденных проведено не было. Системная ошибка до сих пор не исправлена. Специфика России — сохранение ситуации, при которой комфортно сущест­вует лишь бизнес, сросшийся с государственными чиновниками и защищенный административным ресурсом, или криминалитетом.

Удивительно современно звучат слова, сказанные в отношении событий начала XVIII века в Германии Лионом Фейхтвангером: «Выискивали богатых и состоятельных людей, не имевших связей и не состоявших в родстве с придворными или членами парла­мента. Против них возбуждали дело за незаконное приобретение имущества и угрозами, вымогательствами, лжесвидетельствами доводили самых безупречных до того, что они выплачивали тре­буемую сумму, лишь бы избавиться от судебного разбирательства. Даже против покойников возбуждали дело, если они оставили по­рядочное состояние».

Масштабы уголовной репрессии предпринимателей таковы, что необходима незамедлительная корректировка уголовной по­литики в экономической сфере. В этой области следует сущест­венно пересмотреть цели уголовной политики и законодательное регулирование, причем не так, как это делается обычно, то есть силами исключительно уголовной юстиции. Вектор изменений должен определяться не только и не столько юристами-правоведа- ми, сколько экономистами, прежде всего — экономическим бло­ком Правительства, включая МЭР и Минфин, а также Централь­ным банком, с участием авторитетных экспертов и с обязательным учетом мнения бизнес-сообщества, с опорой на многофакторную оценку экономических и социальных последствий принимаемых законодательных решений.

В качестве удачного примера такого сотрудничества, в резуль­тате которого удалось сформулировать ряд базовых положений уголовной политики в сфере экономики и определить роль биз­нес-сообщества как необходимого фильтра при прохождении нор­мативных правовых актов (предложение исходило от МЭР), мож­но назвать совместную работу юристов и экономистов по програм­ме «Стратегия-2020».

Авторским коллективом настоящей монографии на протяже­нии последних лет уделялось значительное внимание этой пробле­матике, готовились книги, статьи, интервью, проводилось множе­ство круглых столов, включая парламентские слушания и симпо­зиумы. Разработанная этой же экспертной группой Концепция модернизации уголовного законодательства в сфере экономики[186] стала и продолжает оставаться предметом серьезного обществен­ного дискурса. Во избежание повторений в изложении содержа­ния наших инициатив, системно обоснованных и адресованных законодателю[187], остановлюсь на некоторых других, не менее важ­ных проблемах и рекомендациях по их разрешению.

В основе системных мероприятий по обеспечению верховен­ства права наряду с гуманизацией и модернизацией уголовной политики должна находиться в первую очередь независимая си­стема правосудия.

В числе приоритетов — проблематика реформы судебной си­стемы. Социальная реальность ставит на повестку дня измене­ния, которые, возможно, и не понравятся самим судьям (во вся­ком случае — чиновникам, осуществляющим «руководство» суда­ми и судьями), но которых требуют уже не только специалисты, но и целые слои населения. Ситуация такова, что обсуждение сколь­ко-нибудь значимой экономической или социальной проблемы (происходит ли это в научной аудитории, телестудии или среди граждан, выражающих свой протест, в том числе в стиле уличной активности) заканчивается одним и тем же выводом: нужен неза­висимый суд, каковой, как это ни грустно признать, в России от­сутствует. И дело здесь не в том, что в стране нет честных и про­фессиональных судей, а в том, что, рассматривая «значимые» дела, судебная система действует не в соответствии с правом, а следуя своей сложившейся практике, для которой вынесение коррупци­онного (то есть заказанного властью или «денежным мешком») су­дебного решения подчас является не эксцессом.

Создание системы независимого правосудия нуждается в про­ведении целой системы мероприятий, среди которых можно назвать:

• отнесение административно-хозяйственных вопросов к компетенции администратора (директора) суда, не являю­щегося судьей;

• выборы председателей судов на определенный срок; запрет избираться председателем суда на новый срок;

• отделение от квалификационных коллегий судей экзамена­ционных коллегий как независимого органа, состоящего на паритетных началах из судей, представителей других юриди­ческих профессий и гражданского общества;

• исключение влияния председателей судов на процесс назна­чения судей, назначение на должность судьи на конкурсной основе;

• введение процедуры отрешения судей от должности в по­рядке импичмента, объявляемого Государственной думой по ходатайству, возбужденному Высшей квалификационной коллегией судей;

• введение процедуры конституционного обжалования разъ­яснений и толкований пленумов и президиумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного суда РФ;

• создание стандартизированной системы электронных ко­пий судебных актов судов общей юрисдикции (аналогично системе, существующей в арбитражных судах);

• совершенствование системы судебной статистики и отчетно­сти и обеспечение ее полного и систематического опублико­вания в открытой печати и интернете;

• обеспечение в судебной практике внедрения международных стандартов независимого правосудия.

Назрела необходимость активизации такой формы гражданского контроля, как парламентские комиссии, уполномоченные на прове­дение парламентских расследований. В этом контексте потребует­ся введение в законодательство норм, обеспечивающих иммунитет свидетелей и, возможно, учреждение независимых комиссий и не­зависимых прокуроров. Как показывает зарубежный опыт, в отсут­ствие такого комплексного инструмента, как комиссии по незави­симым расследованиям, весьма проблематично обеспечить реаль­ное разделение и баланс ветвей власти в широком смысле.

Различие между независимыми комиссиями и независимы­ми прокурорами состоит в том, что независимые прокуроры (вне­штатное, но процессуальное лицо) проводят полноценное рассле­дование уголовно наказуемых деяний; комиссии же на такое рас­следование не уполномочены. Общим является то, что и те и другие действуют в ситуациях, когда, в силу различных причин, оценка общественно значимых событий сторонними лицами пользуется большей степенью доверия, нежели оценка официальных властей. Они не состоят на государственной службе, не являются постоян­но действующими органами (официальными лицами), назначают­ся в особом порядке, сводящем к минимуму возможное манипу­лирование. По этой же причине им несвойственен «коллективизм» как принцип безответственности за принятие решений.

Существенной составляющей механизма независимых ко­миссий является институт так называемого иммунитета свиде­теля, который основывается на конституционном праве лица не свидетельствовать против себя. В случае дачи показаний о совер­шенных преступлениях такому лицу (свидетелю) предоставляется освобождение от уголовного преследования за участие в престу­плениях, что служит побудительным мотивом для дачи показаний, в отсутствие которых расследование затруднительно, а зачастую просто невозможно. На данный момент перечисленные общест­венные институты в России практически отсутствуют или мало­заметны. Мы — единственная из всех европейских и даже разви­вающихся стран, в которой их роль сведена к нулю.

Законодательство о парламентских расследованиях сущест­вует в России определенное время. Однако действующим Феде­ральным законом от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ (ред. от 28 дека­бря 2010 г.) «О парламентском расследовании Федерального Соб­рания Российской Федерации» этот институт нивелирован путем чрезмерной бюрократизации процесса создания и функциониро­вания комиссий, порядка утверждения выводов, их реализации, а также — значительных ограничений предмета парламентских расследований[188].

Отступления от демократических принципов, беда не толь­ко российская. Подобные факты имеют место и в государствах с развитой демократией и системой юстиции. В этой связи цен­ным представляется зарубежный опыт преодоления таких откло­нений. Речь идет о докладе Королевской Комиссии Фитцджераль­да 1989 года как итоге работы независимой комиссии, благодаря которому был получен (и преодолен!) трагический урок игнори­рования принципов верховенства права и свертывания всех демо­кратических институтов в одном из штатов развитого государства (Австралия). Как ни удивительно, но и там произошла узурпация власти, расцвела коррупция, суды и СМИ утратили свой незави­симый статус, возникла цензура, происходило расхищение бюд­жетных средств.

Этот опыт нуждается в осмыслении и широком применении. Доклад по сей день изучается студентами в англоязычных стра­нах. Представляется, что в условиях российской действительности он может стать настольным пособием по специальной дисципли­не — основам общественного контроля над институтами власти[189].

Еще одним средством упорядочивания правовой сферы жизни общества может служить специально созданный экспертный орган для координации и концептуальной разработки правовой политики, а также — для профессиональной оценки последствий реализации различных законодательных инициатив. Современное состояние законопроектных работ, правоприменения и судопроизводства порождает серьезные проблемы, в том числе и выходящие за рам­ки собственно юридической сферы и порождающие негативные социальные и экономические последствия, наличие которых, как правило, либо не замечается, либо вовсе отрицается официаль­ными структурами.

Ни для кого не секрет, что качество принимаемых законов за­частую оставляет желать лучшего. Негативное влияние на инве­стиционный климат оказывают не только возведенные такими за­конами административные барьеры, но и в значительной степе­ни, — коррупционная практика правоохранительных органов и судов. В результате возникают риски для личной свободы и собст­венности, распространенным способом реакции на которые ста­ли эмиграция и бегство капитала.

Причины возникновения противоречий между ведомственны­ми (в широком смысле) и общесоциальными целями в сфере зако­нодательства, правоприменения и правосудия могут быть самыми различными — от недостаточного профессионализма до корруп­ционных мотивов. Для устранения этих причин назрела необходи­мость учреждения независимой организации, которая, не будучи включена в систему внутриведомственных интересов и государст­венной службы, смогла бы осуществлять неангажированную вы­сокопрофессиональную оценку состояния правовой сферы и вы­рабатывать предложения о проведении в ней необходимых изме­нений, ориентируясь при этом на принцип верховенства права.

Насущная потребность в таком инструментарии стала очевид­ной. Именно поэтому было бы целесообразно создание при пре­зиденте РФ общественной экспертной организации (назовем ее Центром публичного права и правовой политики), которая смог­ла бы заниматься разработкой концептуальных проблем разви­тия отраслей и институтов публичного права; мониторингом, осу­ществлением правового и экономического анализа действующе­го законодательства, правоприменительной и судебной практики; независимой оценкой состояния правоохранительной и судебной систем, профессиональной экспертизой законопроектов; разра­боткой рекомендаций по совершенствованию законодательства, правоприменения и правосудия и т.п.

В контексте необходимости принятия на качественно но­вом уровне законодательных и управленческих решений возни­кает запрос на осуществление системного подхода к пониманию правовых проблем при помощи инструментов экономического ана­лиза права и социологии права.

Такой подход известен в мире как «law & economics». Экономи­ческий анализ права начал активно развиваться на Западе в 60-х го­дах прошлого века и с тех пор успел значительно повлиять на ми­ровоззрение юристов во всем мире. Междисциплинарный подход к изучению права набрал большой вес в США[190].

Так как во времена существования СССР к экономике подхо­дили в первую очередь как к науке буржуазного общества (а эко­номика социализма по понятным причинам своего развития не получила и получить не могла), это течение не было востребова­но. С наступлением 90-х годов это направление так и не получило своего развития. В интернете встречаются обсуждения этой тема­тики, но дальше перечисления рекомендуемой к прочтению ли­тературы и цитирования классиков они не доходят.

Причины отрицания экономического анализа права во многом носят субъективный характер. В силу особенностей юридического образования в России имеют место недостаток экономических по­знаний у юристов и их нелюбовь к математике. Американские же студенты, напротив, прежде чем поступить на юридический фа­культет, должны получить в колледже более общее образование, не связанное с юриспруденцией. Процесс обучения выстроен та­ким образом, при котором именно исследования преподавателей и студентов весьма поощряются. Такое положение дел способст­вует их большей открытости междисциплинарным подходам к ис­следованию права.

Доминирующее положение экономического анализа права в США может быть объяснено мотивами, которые движут уче- ными-юристами при публикации научных работ. В то время как в США и еще в большей степени в Израиле стандарты назначения и продвижения по карьерной лестнице в сфере науки стимулируют публикацию работ по экономическому анализу права, ничего по­добного не происходит в Европе. Преимущество США в области экономического анализа права и в области «юридических инно­ваций» может быть объяснено также применением методов оцен­ки достижений в американской правовой науке. Суть в том, что сильная мотивация в отношении инновационных исследований присутствует там, где многочисленные университеты борются за лучший преподавательский состав и лучших студентов и где наи­более успешные университеты имеют лучшие возможности для продвижения своих студентов на рынке труда.

Привлечение в России к исследованиям проблематики верхо­венства права, включающим элементы экономического анализа права, широкой профессиональной и общественной аудитории, переориентация всей системы юридического образования с по­зитивистского правопонимания на понимание, ориентированное на верховенство права, — серьезный вызов времени.

В рассматриваемом контексте первой попыткой использования методов экономического анализа права можно рассматривать экс­пертное исследование, проведенное группой юристов и экономи­стов нашего Центра по проблематике[191], первоначально определяе­мой как экономические последствия искажения правового поля.

Потребность в этой работе продиктована тем обстоятельством, что в сегодняшней России уголовное преследование бизнеса уже не является сугубо юридическим вопросом. Проблема обрела ха­рактер экономической и нередко влечет за собой не предусмот­ренное законом последствие — утрату собственности, свободы и бегство капитала[192]. Эти риски сегодня являются неизбежными атрибутами любой самостоятельной экономической деятельнос­ти. При этом значительное число политиков, чиновников, специ­алистов в области права, экономики и государственного управ­ления отрицают, что описанное состояние является социальной реальностью. Это и побудило нас приступить к поиску аргумен­тов, дополняющих наши качественные оценки количественными. Следует оговориться, что создание объективной и доказательной картины существующих реалий лишь частично может опираться на инструментальную, поддающуюся экономическому измере­нию оценку экономических и социальных последствий нынеш­ней уголовной политики государства в сфере экономики. Как бы­ло выявлено в ходе нашего исследования, наиболее значительный круг серьезных как для экономики, так и для эмоционального со­стояния общества негативных эффектов может быть оценен не столько с учетом прямых (к примеру, как процент потерь от ВВП), сколько с учетом косвенных потерь от чрезмерной криминализа­ции. К числу таких потерь может быть отнесено, в частности, сле­дующее. Обширная уголовная репрессия в отношении предпри­нимателей является одним из факторов, влияющих на состояние инвестиционного климата в стране. Жесткая уголовная полити­ка в сфере экономики стала причиной возникновения в России такой фобии, как страх перед ведением бизнеса (так называемый эффект окрашенной скамейки). Страх ведения бизнеса, вызыва­емый риском утратить собственность или свободу, порождает це­лый ряд негативных последствий, о которых уже говорилось выше.

Многие специалисты относят степень влияния уголовной по­литики в сфере экономики на состояние инвестиционного кли­мата к невычисляемой величине. Однако комплексное рассмотре­ние этой проблемы позволяет говорить о том, что в ряде случаев угроза уголовной репрессии оказывается более весомым факто­ром, создающим мотивацию для изъятия капиталов из россий­ской экономики и эмиграции бизнесменов, чем даже волны эко­номического спада и подъема, коррупция и произвол чиновников (административные барьеры). Сказанное как иллюстрация, — ма­лая часть многочисленных и нередко неожиданных выводов и ре­зультатов, включенных в исследовательский оборот уже далеко за пределами авторской группы.

Применение системного подхода к пониманию правовых проб­лем способно обеспечить динамичное развитие российской пра­вовой системы в направлении открытости к восприятию дости­жений положительной международной практики, в число кото­рых входит экономический анализ права.

Не будет преувеличением утверждать, что реализация прин­ципов верховенства права — единственный из эффективных пра­вовых путей борьбы с другой серьезной болезнью нашей государ­ственной системы и общества — коррупцией. Согласно ежегод­ному отчету Global Integrity Index, Россия вошла в число стран, успехи которых в борьбе с коррупцией можно назвать «слабыми».

По данным Transparency International, Россия заняла 147-е место по уровню коррупции среди 180 стран мира. При этом в России наблюдается рост числа преступлений, связанных с коррупцией. Председатель Верховного суда РФ В. Лебедев заявлял, что среди осужденных в России за взяточничество преобладают сотрудники милиции. По его данным, из 1300 человек, осужденных в 2008 го­ду за взяточничество, 31 процент составили представители МВД, 20,3 процента — работники в сфере здравоохранения, 12 процен­тов — преподаватели, 9 процентов — муниципальные служащие, 2,5 процента — сотрудники Федеральной службы исполнения на­казаний (ФСИН) и 2 процента — таможенники[193].

В связи с этим нельзя не остановиться и на тенденции появле­ния и распространения действия международных и наднациональ­ных правовых инструментов, таких как:

— правовые методы разрешения в Европе так называемых за­мороженных конфликтов экономического, этнического и иного ха­рактера в контексте международной безопасности;

— организация ГРЕКО (Группа государств против коррупции);

— антиклептократические правовые инициативы зарубежных стран, которые помогают выявлять недостатки национальной пра­вовой политики и стимулируют государства к проведению необхо­димых законодательных, институциональных и практических ре­форм, а также — существенному совершенствованию правопри­менительной практики.

Проблематика «замороженных конфликтов» и поиск право­вых методов их «лечения» в Европе являются актуальными и для России. Ключевым подходом к их разрешению является имен­но следование принципу верховенства права, рассматриваемо­му в современном международном праве как абсолютное благо, как безусловный механизм преодоления самых тяжелых проблем в современной экономической жизни европейских стран. Даже несмотря на растущее искушение новых членов или кандидатов в члены ЕС в условиях нынешнего экономического кризиса укре­пить политический авторитаризм и даже несколько отойти, хо­тя бы на время, от жесткого следования верховенству права, по­пытки решать экономические проблемы за счет эгоистического ущемления прав тех или иных социальных групп или даже целых государств будут обречены на провал.

Ниже в настоящей книге[194] будет подробно показано, какими инструментами пользуются в настоящее время соответствующие международные организации для внедрения принципов верхо­венства права в попытке предотвратить сползание к авторитариз­му в отдельных странах таких «замороженных конфликтов» меж­ду отдельными европейскими государствами. Весьма очевидно и вместе с тем познавательно для нас деление стран современной Центральной и Восточной Европы на две группы: первая, где ре­альный правый демократический переход в число стран развитого мира состоялся, и вторая, где укрепились перманентные, но тем не менее называемые «переходными» авторитарные режимы, по­хожие на среднеазиатские. И те и другие пытались строить капи­тализм и демократию, однако где-то рыночная экономика разви­валась и демократия работала, а где-то режимы быстро скатились к той или иной форме олигархии и авторитаризма.

ГРЕКО — международная организация, созданная Советом Ев­ропы для мониторинга соответствия законодательства и право­применительной практики государств-участников антикорруп­ционным стандартам Совета Европы. Она была учреждена 1 мая 1999 года с целью оказания помощи государствам-членам в анти­коррупционных усилиях путем выявления на основе взаимных оценок недостатков действующих национальных антикоррупци­онных механизмов, а также — как площадка для обмена передо­вым опытом в области предупреждения и выявления коррупции.

Для реализации названных целей ГРЕКО осуществляет мо­ниторинг проводимой странами-участницами политики в сфе­ре противодействия коррупции, в ходе которого дается оценка их соответствия антикоррупционным стандартам Совета Евро­пы и высказываются рекомендации по устранению выявленных недостатков[195]. В соответствии с Уставом ГРЕКО любое государст­во, подписавшее и ратифицировавшее Конвенцию Совета Евро­пы об уголовной ответственности за коррупцию либо Конвенцию Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за кор­рупцию, автоматически становится ее членом и принимает на се­бя обязательства проходить процедуры оценки ГРЕКО. Россий­ская Федерация, подписав и ратифицировав Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, стала чле­ном ГРЕКО 1 февраля 2007 года и теперь проходит определенные раунды оценки со стороны последней. Так как Российская Фе­дерация последней присоединилась к ГРЕКО, при ее оценке ис­пользовался весь опыт ГРЕКО, наработанный при оценке других 44 государств-членов.

По словам министра юстиции РФ, оценщики ГРЕКО встреча­лись с представителями Администрации Президента РФ, Аппарата Правительства РФ, Государственной думы, правоохранительных органов, Минфина, Минэкономразвития, Росфинмониторинга, ФНС России, представителями СМИ, с неправительственными организациями, в частности российским отделением Transparency International, фондом «Индем», общественной организацией «На­циональный антикоррупционный комитет» (последних из пере­численных сложно заподозрить в особых симпатиях к властным кругам)[196]. Эксперты ГРЕКО специально отметили необходимость максимального расширения участия институтов гражданского об­щества в борьбе с коррупцией на всех стадиях и уровнях. Реали­зация других рекомендаций может потребовать издания руково­дящих указаний пленумов Верховного и Высшего Арбитражного судов, ведомственных приказов, оптимизации административной практики и кадровой политики государства.

Другой наднациональный правовой инструмент, так называе­мые anticleptocracy legal initiatives (антиклептократические право­вые инициативы). Это относительно новая тема, вызывающая боль­шой интерес профессионального сообщества. В настоящее вре­мя в России, Великобритании, Швейцарии, США и некоторых других странах произошли важные изменения законодательст­ва о коррупции. Действие новых норм распространено также на юридические лица и граждан, не являющихся резидентами дан­ных стран. Указанные новации в законодательстве стран, тради­ционно считающихся финансовыми центрами, могут повлиять не только на динамику и потоки российского капитала, но и на перераспределение финансовых потоков в международной бан­ковской системе.

Это создает шанс для усиления интереса отечественного и ино­странного капитала к расширению своей инвестиционной актив­ности в России. С другой стороны, для активного участия в этом процессе российский бизнес должен детально ориентироваться в новеллах антикоррупционного законодательства и знать прак­тику эффективного комплайенса, стандарты и методики которо­го уже стали применяются зарубежными компаниями.

В частности, остановимся на одном из них. В Швейцарии с 1 февраля 2011 года вступил в силу федеральный закон от 01 ок­тября 2010 г. «О реституции неправомерно приобретенных иму­щественных ценностей политически значимых лиц». Этот закон заслуживает особого внимания в связи с тем, что регулирует во­просы не только собственно реституции (как это следует из назва­ния), но и блокирования и конфискации имущества нерезидентов Швейцарии, то есть может быть применен в отношении находя­щихся в Швейцарии активов, собственниками которых являют­ся российские физические или юридические лица. Данный закон имеет весьма длительную историю принятия[197]. Как известно, проб­лема возврата активов нерезидентов, хранившихся в швейцарских банках, возникла и попала в разряд весьма актуальных после Вто­рой мировой войны.

Швейцария стала испытывать прессинг со стороны иностран­ных государств, международных институтов, массмедиа, швей­царской общественности. Все они требовали от Швейцарии ре­ституции денежных средств диктаторов, а также — принятия за­кона, который урегулировал бы отношения, возникающие в связи с хранением в этой стране активов лиц, недобросовестно исполь­зующих свое политическое положение для извлечения коррупци­онных и иных незаконных доходов.

Швейцария совершила определенные шаги по реституции средств преступного происхождения (за последние 15 лет осу­ществлена реституция на общую сумму 1,7 млрд швейцарских франков). Однако Закон о реституции (получивший неофициаль­ные наименования «Лекс Дювалье» (Lex Duvalier) или «Закон про­тив клептократии») был принят только в октябре 2010 года. В каче-

стве формальных причин, побудивших его принятие, швейцарские законодатели назвали длительные сроки рассмотрения уголовных дел в отношении лиц, обвиняемых в получении и отмывании пре­ступных доходов, случаи безрезультатных обращений в рамках международной правовой помощи по уголовным делам, случаи нецелевого использования реституированных средств (например, Перу использовало эти средства на финансирование полиции)1.

Наш коллега, А.Г. Федотов, при переводе этого Закона на рус­ский язык обратил внимание, что в нем заложен юридический ме­ханизм непрямого возврата «пострадавшим странам» имуществен­ных ценностей, принадлежащих или принадлежавших их полити­ческому руководству, а также конфискация имущества в пользу Швейцарии с последующей реституций заинтересованным стра­нам на основании международного соглашения, а при недостиже­нии такого соглашения — на основании специальных правил. Круг государств, которые могут рассматриваться в качестве «государств происхождения» неправомерно приобретенных имущественных ценностей, определяется Законом как государства, которые на­ходятся в состоянии полного или значительного распада либо си­стема юстиции которых лишена работоспособности (ст. 2.2 «с» За­кона). Формальным критерием такого состояния государства про­исхождения и одновременно формальным поводом для начала процедуры блокирования и конфискации неправомерно приобре­тенных имущественных ценностей служит неспособность государ­ственных структур в иностранном государстве исполнить запрос, направленный Швейцарией в рамках международной правовой помощи по уголовным делам. Статьи 1 и 2 Закона определяют, что им устанавливается порядок блокирования (ареста), конфискации и реституции имущественных ценностей политически значимых лиц в тех случаях, когда запрос о совместной правовой помощи по уголовным делам не приводит к результатам в связи с несостоя­тельностью (бездействием) государственных структур в запраши­ваемом государстве (стране происхождения).

Суд учитывает, в состоянии ли данное государство, в связи «с полным либо существенным развалом или отсутствием своей на­циональной судебной системы, получить в свое распоряжение обвиня­емого либо необходимые доказательства и свидетельские показания или же оно не в состоянии осуществлять судебное разбирательст­во еще по каким-либо причинам». Тем самым швейцарский Закон при формальном расширении своей юрисдикции на лиц — нере­зидентов Швейцарии ориентирован на тот же принцип расшире­ния юрисдикции, согласно которому Международный уголовный суд не принимает к своему производству дела, в отношении кото­рых юрисдикцией обладает какое-либо государство, «за исклю­чением случаев, когда это государство не желает или не способно вести расследование или возбудить уголовное преследование дол­жным образом». Таким образом, смысл ст. 2.2 «с» Закона ориенти­рован не на общую оценку политического или хозяйственного со­стояния запрашиваемого государства, а на юридическое значение, придаваемое конкретному результату процедуры правовой помо­щи, испрашиваемой Швейцарией по расследуемому делу. Поэто­му еще до того, как сложится практика применения Закона, можно предположить, что он будет применяться к любому иностранному государству, не исполнившему запрос Швейцарии, сделанный на основании международного договора о правовой помощи по уго­ловным делам (либо даже на основании международно-признан­ной практики), поскольку сам факт такого бездействия в соответ­ствии с Законом будет свидетельствовать о неработоспособности системы юстиции запрашиваемого государства.

В отсутствие упомянутых институтов, традиций и инициатив, отвечающих запросам современного правового развития, нынеш­нее удручающее состояние правовой системы образно охаракте­ризовано профессором С.С. Алексеевым как «крушение права»[198]. Оспорить это утверждение непросто. Очевидно, что мы дошли до той точки падения, когда, оттолкнувшись от дна, необходимо вер­нуться к невыученным урокам, наконец, признать и учесть собст­венные ошибки, использовать богатый, если не сказать, очевидно однозначный исторический и зарубежный опыт, а также воспри­нять новые вызовы времени для возрождения здоровой правовой системы, построенной на принципах верховенства права.