Критерії та показники досягнення верховенства права

Як зазначено у преамбулі Загальної декларації прав люди­ни,ухваленої Генеральною Асамблеєю Організації Об'єднаних Націй у 1948 р., народи-учасники ООН підтвердили свою «віру в основні права людини».

Численні державні, міждержавні та міжнародні юридичні акти, практика їхнього застосування, тисячі наукових публікацій використовують цю ідею (та відповідне їй термінопоняття).

На теперішній час в Україні термінопоняття «верховенст­во права» включене не тільки до кількох статей її Конституції (ст. 8, 129, 147), а й до майже 40-а її законів.

Та попри це доводиться констатувати, що означене терміно- поняття сьогодні здебільшого фіксує не стільки певну соціально- правову реальність, скільки, можна сказати, правову мрію.

Істотний крок до формулювання критеріїв верховенства права зробила Венеційська Комісія (Європейська комісія за демократію через право) - дорадчий орган Ради Європи з пи­тань конституційного права, який надає висновки про відпові­дність проектів національних законодавчих актів європейсь­ким стандартам та цінностям. Вона 11-12 березня 2016 р. ух­валила спеціальний документ під назвою «Верховенство пра­ва. Перелік контрольних питань» («Rule of Law Checklist»).

У ньому було конкретизовано сформульовані у її доповіді «Про верховенство права» ще у 2011 р. основні елементи (вимоги, засади, критерії) верховенства права.

Важливо зазначити, що цей унікальний документ згодом, у вересні і жовтні 2016 р., було схвалено також Комітетом Мініс­трів Ради Європи і Конгресом місцевих і регіональних влад Ради Європи.

Тому є підстави вважати, що він у такий спосіб набув ста­тусу загальноєвропейського стандарту контрольних показни­ків (критеріїв) верховенства права.

Отож, задля хоча б початкового, попереднього ознайом­лення зі змістовною структурою означеного документа відтво­рю лише його «Зміст».

I. Вступ.

A. Мета і сфера дії.

B. Верховенство права у сприятливих умовах.

II. Критерії оцінювання верховенства права.

A. Законність. 1. Верховенство закону. 2. Дотримання вимог закону. 3. Взаємодія міжнародного і національного пра­ва. 4. Правотворчі повноваження органів виконавчої влади.

5. Правотворчі процедури. 6. Винятки у надзвичайних ситуаціях. 7. Обов'язок виконувати закон. 8. Приватні особи, відповідальні за виконання публічних завдань.

B. Юридична визначеність. 1. Доступність законодавства.

2. Доступність судових рішень. 3. Передбачуваність закону. 4. Стабільність і послідовність закону. 5. Легітимні очікування.

6. Неможливість зворотної дії закону. 7. Принципи «nullum crimen sine lege» та «nulla poena sine lege». 8. Res judicata.

C. Запобігання зловживанню повноваженнями.

D. Рівність перед законом і недискримінація. 1. Загальний принцип оцінювання. 2. Недискримінація. 3. Рівність у праві. 4. Рівність перед законом.

E. Доступ до правосуддя. 1. Незалежність та неупередже­ність суду. а. Незалежність судівництва. b. Незалежність окре­мих суддів. с. Неупередженість судівництва. d. Прокуратура: автономія і підконтрольність. е. Незалежність та неупередже­ність адвокатури. 2. Справедливе судочинство. а. Доступ до судів. b. Презумпція невинуватості. с. Інші аспекти права на справедливе судочинство. d. Ефективність судових рішень.

3. Конституційне правосуддя (якщо це може бути застосовано).

F. Приклади деяких викликів верховенству права. 1. Коруп­ція та конфлікт інтересів. а. Запобіжні заходи. b. Заходи кримі­нально-правового впливу. с. Ефективне дотримання та запро­вадження запобіжних і примусових заходів. 2. Збирання інфор­мації та наглядання. а. Збирання та обробляння персональних даних. b. Цілеспрямоване наглядання. с. Стратегічне наглядан­ня. d. Відеонаглядання.

III. Вибрані стандарти.

III.a. Загальні стандарти верховенства права.

1. Тверде право.

2. М'яке право. а. Рада Європи. b. Європейський Союз.

III.b. Стандарти критеріїв оцінювання верховенства права.

A. Законність. 1. Тверде право. 2. М'яке право.

B. Юридична визначеність. 1. Тверде право. 2. М'яке право.

C. Запобігання зловживанню повноваженнями. 1. Тверде право. 2. М'яке право.

D. Рівність перед законом і недискримінація. 1. Тверде право. а. Рада Європи. b. Європейський Союз. с. Інші міжнародні організації. 2. М'яке право.

E. Доступ до правосуддя. 1. Тверде право. 2. М'яке право. a. Рада Європи. b. Європейський Союз. с. Організація Об'єднаних Націй. d. Співдружність націй. е. Організація безпеки і співробіт­ництва в Європі. f. Інші міжнародні організації. g. Інші.

F. Приклади викликів верховенству права. 1. Тверде право. a. Корупція. b. Збирання інформації та наглядання. 2. М'яке право. а. Корупція. b. Збирання інформації та наглядання.

Коментуючи згаданий документ, Венеційська Комісія у «Вступі» до нього зазначила, зокрема, що згаданий список кон­трольних питань міг би стати найважливішим інструментом, який дозволив би давати якісну і кількісну оцінку показників верховенства права, причому оцінку об'єктивну, детальну, тра- нспарентну та однакову.

Венеційська Комісія зауважила, що такі оцінки необхідно здійснювати з урахуванням усього контексту документа, уни-

каючи механічного застосування тих або інших елементів кон­трольного списку питань.

Згідно з її баченням, запропонований контрольний список питань не є ані вичерпним, ані остаточним. З часом він може змінитися і бути розширеним задля відображення інших аспе­ктів або для їхньої деталізації. Можуть виникати нові пробле­ми, які також потребуватимуть його перегляду. У зв'язку з цим Венеційська Комісія забезпечить його регулярний перегляд та актуалізацію.

Верховенство права - це глобальний принцип і всесвіт­ній ідеал.

Ця ідея, немовби червоною ниткою, проходить через увесь документ Венеційської Комісії. Так, у його «Вступі» згадується, що ООН проголосила верховенство права всезагальним базо­вим принципом; на регіональному ж рівні це було зроблено й Організацією американських держав (зокрема, у Міжамерикан­ській демократичній хартії), і Африканським Союзом (зокрема, в його Установчому акті), посилання на верховенство права також можна віднайти у документах Ліги арабських держав.

В іншому місці цього документа Венеційська Комісія від­значила, що верховенство права стало глобальним ідеалом і прагненням, основні принципи якого діють в усьому світі.

Водночас вона констатувала, що «досягнення повного вер­ховенства права ще залишається нездійсненим завданням на­віть у країнах зі сталою демократією». А тому для позитивної оцінки стану верховенства права не є обов'язковою відповід­ність усім параметрам контрольного списку питань. При оцінці необхідно брати до уваги, які параметри не дотримані, якою мірою, в якому поєднанні тощо.

Насамкінець зазначу, що переконливим свідченням все­людськості ідеалу верховенства права може слугувати та об­ставина, що ще 4 грудня 2006 р. Генеральна Асамблея ООН ух­валила спеціальну Резолюцію 69/31 «Верховенство права на національному і міжнародному рівнях», і з того часу практично щорічно на кожній своїй черговій сесії так чи інакше розглядає це питання. Зокрема, 19 вересня 2012 р. вона прийняла Декла­рацію, присвячену цьому питанню.

3.