<<
>>

3.1. Правотворчество субъектов Российской Федерации

Современный период характеризуется крупнейшими изменениями государственного строя, правовой и экономической системы России. Распад СССР потребовал оформления России как суверенного государства, но уже не атрибутами Советской власти, а в качестве демократического федеративного правового государства, признающего общечеловеческие ценности.

В условиях незрелости гражданского общества в России со всей остротой выдвигается вопрос о новой роли закона, о необходимости новых подходов к процессу его создания[143]. Без их решения нельзя обеспечить проведение экономической и других реформ, приостановить рост правонарушений, успешно формировать правовое государство. Поэтому правотворчество представляет собой одну из важнейших сторон деятельности государства, форму его активности, имеющую своей непосредственной целью формирование системы правовых норм, внесение в нее изменений. В каждом государстве правотворчество обладает своими особенностями, но везде оно направлено на создание и совершенствование единой, внутренне согласованной и непротиворечивой системы норм, регулирующих сложившиеся в обществе разнообразные отношения.

Напомним, что правотворчество прежде всего подразумевает целенаправленную деятельность государственных органов и должностных лиц по созданию нормативно-правовых актов.

Ярким выражением тенденции децентрализации правовой системы Российской Федерации является интенсивное развитие правотворческого процесса на ее втором уровне, правотворческой деятельности ее субъектов.

В юридической литературе обоснованно отмечалось, что "ненаучная децентрализация опасна, она может породить сепаратизм и авторитаризм, расколоть страну на части"1.

Правовой основой децентрализации правовой регламентации в современных условиях стала принятая в декабре 1993 года Конституция Российской Федерации, которая позволила в целом перераспределить законотворческие функции между Федерацией и ее субъектами.

Согласно ч.4 ст. 76 Конституции Российской Федерации субъекты Федерации (республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа) могут осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов[144][145].

Рассматривая децентрализацию правового регулирования как положительный факт, в то же время важно выявить ту грань, за которой свобода законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации чревата фактическим превращением федерации в конфедерацию или даже ее развалом. Чтобы избежать этого, законотворческий процесс в Российской Федерации должен исходить из положения о существовании единого правового пространства, из нерушимости суверенитета Российского государства, из недопустимости противопоставления федеральному законодательству.

Следовательно, правотворческий процесс в Российской федерации должен осуществляться на базе определенных принципов, определяющих существо, характерные черты и общее направление этого процесса

C С.Алексеев определяет принципы как выраженные в праве исходные нормативно-руководящие начала, характеризующие его содержание, основы, закрепленные в нем закономерности общественной жизни[146]. На необходимость дополнительного исследования специфики правотворческого

процесса и его принципов уже обращалось внимание в отечественной литературе[147].

Следует подчеркнуть, что принципы правотворческого процесса, рассматриваемые автором в данной работе, находятся в органической взаимосвязи друг с другом, представляя собой тесную интегративную систему, которая в свете "должного" выступает как упорядоченная совокупность правовых предписаний, взаимодействующих друг с другом.

Принцип законности подразумевает, прежде всего, требование соблюдения законов. Следовательно, первейшей и непосредственной предпосылкой осуществления принципа законности является наличие законов-актов высших органов государственной власти и соответствующих им подзаконных нормативных актов.

Это представляется тем более важным, что в сфере правотворчества субъектов Федерации, как и в любой сфере государственно-1 властной деятельности, должен действовать общеправовой принцип "запрещено все, что прямо не предписывается законом".

Говоря о принципе законности в правотворческой деятельности субъекта Федерации, уместно отметить часть 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации, которая устанавливает, что органы государственной власти/ органы местного самоуправления, должностные лица граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Законность, таким образом, выступает в качестве руководящего начала в деятельности всех государственных органов и должностных лиц субъектов Федерации. Необходимость включения принципа законности в систему принципов законодательной деятельности субъектов Российской Федерации закономерно вытекает из указанного конституционного положения.

Законность предполагает определенную степень развития законодательных и иных нормативно-правовых актов, регулирующих общественные отношения в той или иной сфере. К сожалению, нормативную

базу правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации считать достаточной в настоящее время не приходится. От этого страдает упорядоченность в сфере правотворчества. В широком смысле слова упорядоченность процесса нормотворчества, по мнению С.Л. Зивса, в конечном итоге есть предпосылка режима законности, а еще точнее — составной элемент режима законности1.

Подлинный демократизм опирается на законность, вытекает из нее (при условии, что это правовая законность). Процесс демократизации непременно находит свое нормативное воплощение в тексте законодательных актов. Но для этого необходимо, чтобы в правотворческой деятельности в полной мере реализовывался принцип демократизма.

В статье 12 Декларации о государственном суверенитете РСФСР говорится: "РСФСР гарантирует всем гражданам, политическим партиям, общественным организациям, массовым движениям и религиозным организациям, действующим в рамках Конституции РСФСР, равные правовые возможности в управлении государственными и общественными делами"[148][149].

Работа по подготовке проектов законодательных актов субъектов Российской Федерации должна организовываться на широкой демократической основе, включая в себя учет и анализ общественного мнения предложений различных общественных объединений, трудовых коллективов, органов общественного самоуправления граждан, а также ученых и специалистов по теме проекта.

Одним из проявлений принципа демократизма в правотворческой деятельности является опубликование подготовленных проектов законов в печати для широкого ознакомления и обсуждения с заинтересованной общественностью. Это предполагает возможность выявления, всестороннего и максимально полного учета мнений отдельных граждан, рабочих и трудовых коллективов, социальных и профессиональных групп и слоев.

К сожалению, в настоящее время отсутствует законодательный акт субъекта Федерации, аналогичный принятому в 1987 году Закону СССР «О всенародном обсуждении важных вопросов государственной жизни»1, который определил бы общие принципы и условия, на основе которых проводится обсуждение важнейших вопросов государственной и общественной жизни (в том числе обсуждение проектов законов субъекта Федерации). Такой закон должен предусматривать юридические гарантии для максимально широкого выражения мнения российских граждан по обсуждаемым законопроектам. Важное значение имело бы установление четко обозначенной процедуры, в соответствии с которой производится учет поступающих индивидуальных и коллективных замечаний и предложений, порядок их рассмотрения и использования при доработке законопроектов.

Принятие соответствующего закона субъекта Федерации, несомненно, улучшило бы организацию работы по обсуждению законопроектов на широкой демократической основе. Как думается, субъектами учета и анализа поступающих замечаний и предложений должны быть, главным образом, головные комитеты и комиссии законодательных собраний субъектов Российской Федерации - разработчики обсуждаемого законопроекта. Не решена в полном объеме, по мнению диссертанта, проблема надлежащего опубликования правовых актов субъекта Федерации.

Далеко не все законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации имеют официальный орган для опубликования своих решений. Еще меньше тех, кто издает на регулярной основе бюллетени или сборники законодательства. В итоге граждане подчас лучше информированы о федеральном законодательстве, чем о решениях своего регионального законодательного органа[150][151].

Множественность источников официального опубликования нередко создает неясность относительно даты вступления нормативного акта субъекта

Федерации в силу. Официальное опубликование текстов республиканских законов в официальной республиканской газете и в Собрании законодательства субъектов Федерации разорвано по времени на 1 -2 месяца. Опубликование Указов (главы администрации) субъекта Федерации осуществляется с таким же временным разрывом.

По определению Поля Б.Хенза, консультанта одного и крупнейших исследовательских центров США «Рэнд-корпорейшн», "демократия — это государственная система определения социальных и экономических приоритетов с согласия большинства, приспосабливающаяся к переменам мирными средствами при помощи планомерных процессов"1. В то же время законодателю, обладающему государственно-властными полномочиями приходится учитывать, что "точка зрения большинства народа отнюдь не всегда, как убедительно свидетельствует история, бывает справедливой и соответствует истине"[152][153].

Принципу эффективности и оперативности в правотворческой деятельности уделяется в настоящее время явно недостаточное внимание. Это проявляется, в частности, в стремлении нормотворческих органов федерации и ее субъектов, исходя из субъективного фактора — желания максимально быстро перейти к рыночным отношениям, ограничиваться в принимаемых правовых актах чисто рыночным правовым механизмом и в сфере экономики, и в области социальной жизни, не принимая в расчет монополизма производителей, слабого контроля за выполнением законов, уровня правосознания и правовой культуры населения.

Недостаточный учет законодателем объективных процессов развития общества, и экономики в том числе, породил и такой дефект правотворчества субъекта Федерации, как казуистичность принимаемых законов, их нацеленность на решение сиюминутных задач[154]. Многие правовые нормы утрачивают свою силу, просуществовав лишь небольшой отрезок времени. К их

числу могут быть отнесены нормы субъектов Федерации о собственности, о предприятиях и предпринимательской деятельности, о местных налогах. В отдельные законодательные акты субъекта Федерации изменения вносятся по несколько раз в течение одного года. Речь идет, в частности, о налоговом законодательстве. Причем к особенностям этих изменений относится еще и то, что в них слишком часто откровенно игнорируются нормативные требования Закона об основах налоговой системы в Российской Федерации[155]. Подобные законы-однодневки приходится часто менять, что в немалой степени способствует правовому нигилизму среди должностных лиц и населения субъекта Федерации.

Значительным препятствием на пути эффективности законодательной деятельности субъектов Российской Федерации являются изменения, связанные с содержательной стороной законов и методов правовой регламентации общественных отношений. В этом плане, прежде всего, следует отметить попытки урегулировать законом субъекта Федерации не относящиеся к сфере правовой регламентации отношения. Когда любые явления или ситуации (чаще — критические) дают повод готовить соответствующий закон — о зерне, о хлебе, учителях. Здесь исчезает не только содержательный критерий для выбора предмета закона субъекта Федерации — значимость и стабильность регулируемых отношений, растворяется нормативно-юридический критерий, когда стираются грани между правовыми актами и не учитываются их связи между собой. Уже немало случаев придания формы закона акту типично управленческого содержания: о дополнительных мерах по охране материнства и детства, о приоритетном обеспечении агропромышленного комплекса материально-техническими ресурсами, о ритуальном пособии. Сохраняется дублирование законов субъекта Российской Федерации и указов Президента (главы администрации, губернаторов), либо издание последних по предметам законодательного регулирования (нередко накануне принятия

соответствующего закона). Придание же формы закона актам, по мнению диссертанта, которые по предмету своему такой формы не требуют, загромождает законодательство, нарушает его систему, порождает неуважение к закону субъекта Федерации.

Существенное значение для эффективности правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации имеет качество правовых актов. Основной недостаток многих уже принятых актов субъектов Федерации — их декларативный характер. Они полны описаниями, пожеланиями, заклинаниями, но в них трудно найти конкретною норму права1. Ее может даже и не быть, либо ее весьма трудно отыскать в потоке информации, место которой — в учебнике, книге, газете. К примеру, Закон Республики Башкортостан о биржах и биржевой деятельности[156][157] не решает основных проблем, связанных с этой деятельностью, но содержит описания, более подходящие для элементарного учебника. Из-за таких недостатков теряется доверие к закону субъекта Федерации. Если закон написан как учебник или статья, то так и читается, но не воспринимается в том его качестве, которое должно определять отношение к нему как к акту высшей нормативной силы.

К причинам неэффективности законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации, видимо, нужно отнести не только несовершенство текстов правовых актов и содержащегося в них смысла, но также и соперничество присущих различным социальным группам точек зрения на общественные явления. Победа того или иного из этих взглядов, бывает, означает и пересмотр прежней позиции относительно чего-либо. Кроме того, изменения нередко вызваны тем, что в условиях переходного периода в рамках определенного регулируемого правовым актом процесса достаточно часто возникают ситуации, разрешение которых ранее не предполагалось разработчиками существующих юридических правил. Таким образом, можно считать, что неэффективность и неоперативность правовых актов субъектов

Федерации имеет как объективные, так и субъективные причины, и они имеют формальный и содержательный аспекты.

Для современной правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации характерно обострение потребности в большей оперативности, мобильности управленческих воздействий на социум. И такая оперативность достигается, в большой степени путем усиления подзаконного регулирования общественных отношений.

В правотворческой деятельности субъектов Федерации следует избегать двух крайностей: а) забегания вперед, то есть издания таких законов, к которым общество почему-то не готово; б) медлительности с принятием законов, тем более сознательного их торможения. Важно заранее определить основные направления, время и очередность правовых актов. Все это актуализирует необходимость соблюдения в законотворческой деятельности субъектов Федерации принципа планирования.

Повышению качества законодательных актов субъектов Федерации в современных условиях должно способствовать восстановление принципа планирования законотворческой деятельности субъекта Федерации, который получил особое развитие в 70-е годы. Этот процесс уже начался, он набирает силу, но темпы его развития недостаточны.

Планирование законотворческой деятельности субъекта Федерации в значительной степени способствует преодолению таких изъянов в нынешней практике законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации, как излишняя поспешность в подготовке и принятии нормативно-правовых актов субъектов Федерации, рассогласованность (нестыковка) некоторых концептуальных положений взаимосвязанных правовых актов, чрезмерная зависимость выбора темы правового акта от текущего момента, что зачастую ведет к противоречиям и пробелам в правовом регулировании, снижает качество законодательства. "Планирование нормотворческой деятельности обеспечивает комплексный подход в разработке юридических норм, позволяет глубже изучить общественные отношения и перспективы их развития,

устраняет спешку и непродуманность в подготовке нормативных актов, — пишет В.К. Бабаев. — Необходимо только, чтобы эта работа стала обычной практикой и носила "сквозной" характер, охватывала процесс создания не только законов, но и подзаконных актов"[158].

Планирование в сфере правотворчества субъектов Российской Федерации должно осуществляться в правовой форме. Следовательно, для успешного решения законотворческих задач необходимо дальнейшее совершенствование правовых форм регулирования отношений в сфере планирования законотворчества. Подобная практика способствовала бы укреплению начал законности, демократизма, научности, гласности в законотворческой деятельности субъектов Федерации.

Для возможно более полного осуществления нормодателем принципа планирования в своей деятельности необходимо располагать надежной прогностической информацией. Поэтому законодательные акты субъектов Российской Федерации, содержащие планы законопроектной работы, должны основываться на перспективных прогнозах, концепциях, программах.

В плане, на наш взгляд, должны предусматриваться способы решения конкретной правовой задачи (проблемы), существующей в определенной сфере общественных отношений и подлежащей решению с помощью тех или иных правовых средств. Это — разработка законопроектов; подготовка предложений о внесении в действующие акты значительных изменений и дополнений, о подготовке новых редакций крупных законодательных актов; разработка концепций законопроектов; подготовка предложений о проведении правовых экспериментов в отдельных сферах общественных отношений или в отдельных регионах с целью проверки на практике и отлаживания новых правовых механизмов.

По мнению автора, реформирование представительной ветви власти субъекта Федерации в настоящий период открывает дополнительные

возможности для реализации принципа планирования законодательной деятельности субъектов Федерации. Высший законодательный орган субъекта Федерации должен, прежде всего, определить стратегическую линию, долгосрочную перспективу развития законодательства. За исполнительными органами субъекта Федерации остается повседневная работа по реализации этих планов, а также текущее планирование и определение основных направлений нормотворческой работы Правительства (Администрации) субъекта Федерации.

Наряду с перспективными планами законопроектных и иных работ субъектов Федерации, имеющих комплексный (межотраслевой) характер, целесообразно разработать отраслевые (специализированные) программы и планы, направленные на совершенствование правового регулирования в определенных сферах общественных отношений. Имеет смысл разрабатывать также "сводные" программы и планы, предусматривающие параллельную подготовку как законодательных и президентских, так и правительственных и ведомственных актов субъектов Федерации.

Принцип плановости законотворческой деятельности позволяет использовать преимущества такого способа совершенствования правового регулирования как одновременный "запуск" в действие пакета взаимосвязанных нормативно-правовых актов субъекта Федерации. Если из пакета выпадает хотя бы одно звено, то и эффективность всех других элементов резко снижается1.

Тесно связан, взаимно переплетен с принципом планирования принцип приоритетности. Приоритетность, то есть первоочередное рассмотрение законопроектов, регулирующих основы экономической и политической системы субъекта Федерации, принятие законов родового типа является, по мнению автора, одним из важнейших принципов закона творческой деятельности.

Процесе приведения законодательного массива субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации вытекает из сути положений Конституции РФ, требующих своего развития ввиду отсутствия законодательного регулирования либо для обновления устаревших правовых норм. Приоритетность как принцип предполагает:

- определение приоритетных законов субъектов Российской федерации на ближайшую и более отдаленную перспективу, а также определение последовательности принятия иных законов субъектами Федерации, исходя из интересов граждан и региона, потребностей экономической, социальной и политической сфер субъектов Федерации.

В качестве приоритетных, на наш взгляд, следует выделить республиканские (областные) законы субъектов Федерации, принятие которых прямо обусловлено Конституцией Российской Федерации. Именно эти законы призваны создать правовую основу, на которой должно строиться все дальнейшее законотворчество субъектов Федерации.

Одновременно необходимо определить перспективы развития каждой отрасли и подотрасли законодательства субъектов Федерации. При этом установление приоритетов осуществляется поэтапно. Сначала в качестве приоритетных выделяются базовые законы, определяющие смысл и содержание общественных отношений, регулируемых данной отраслью законодательства субъекта РФ. Эти законы субъекта Федерации принимаются в первоочередном порядке.

На основе отраслевых базовых законов субъекта Федерации определяются и принимаются статутные законы в каждой подотрасли законодательства.

Последовательность принятия иных правовых актов субъекта Федерации определяется потребностью восполнения пробелов в данной отрасли или подотрасли правовой системы субъекта Федерации, а также необходимостью внесения изменений и дополнений в текущее законодательство субъекта Федерации в связи с принятием базовых отраслевых и статутных подотраслевых законов субъекта Федерации.

Существует закономерная зависимость осуществления принципа приоритетности от степени экономичности законодательных формул. Принцип экономии в законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации — это, пріежде всего, принцип устранения дублирования, взаимное информирование различных субъектов законодательной деятельности на стадии подготовки законопроектов субъектами Федерации. Требование экономичности — это сокращение до минимума количества актов по одному вопросу в интересах лучшей обозримости нормативного материала, облегчения пользования им, учета и систематизации1.

Современная эйфория правотворчества субъектов Российской Федерации приводит к тому, что наряду с крупными основополагающими законами субъектов Федерации готовятся и принимаются сравнительно мелкие акты по узким вопросам. Зачем, например, издан в качестве отдельного акта Закон Республики Хакасия "О праве граждан Республики Хакасия на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства”?[159][160] Слишком узка тема и для Закона Республики Татарстан "Об учителях"[161].

Тенденция "мелкотемья" закона со временем приведет к существенному "затовариванию" законодательного хозяйства субъектов Федерации, увеличению его громоздкости, а также будет способствовать дублированию одних и тех же норм, расхождений, несогласований и пробелов в законотворческой деятельности субъектов Федерации. Борьба с "перепроизводством" правовых актов, их укрупнение и объединение приобретают все более актуальное значение[162]. Нужны единые по целям и содержанию крупные законы субъектов Федерации, входящие в качестве составных частей, блоков в единую, внутренне согласованную правовую систему субъектов Федерации.

Ключевым принципом законотворческой деятельности субъектов федерации, на наш взгляд, должно стать признание высшей ценности прав и свобод человека и гражданина. Весь законотворческий процесс должен быть направлен на создание условий, гарантий, когда права и свободы человека и гражданина "определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием" (ст. 18 Конституции Российской Федерации). Установленные в Конституции РФ неотъемлемые права и свободы человека, признанные международным сообществом, не могут быть отменены либо нарушены законодательством: "в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие свободы человека и гражданина" (ч.2 ст. 5 Конституции Российской Федерации). Одновременно с дальнейшим развитием общепризнанных стандартов в области прав человек, а закрепляемых в международно-правовых актах, должно протекать развитие законотворчества в нашей стране.

Показательно и то, что многие существенные правовые характеристики и требования, адресованные к системе государственной власти и источникам действующего права, сформулированы в новой российской Конституции с позиций и под углом зрения признания и защиты прав и свобод человека и гражданина. Такой подход опирается на исторически и теоретически обоснованное представление о правах и свободах человека и гражданина как самом важном и в конечном счете единственном настоящем критерии наличия или отсутствия права вообще, критерии правового характера законодательства (источников «позитивного права»), правового типа организации и деятельности государственных властей. C этим связано и другое существенное обстоятельство: то, что в Конституции Российской Федерации говорится о правах и свободах человека и гражданина, относится не только к специальной сфере проблем индивидуальной правосубъектности, но имеет всеобщее регулятивное значение и выступает одновременно как минимальный правовой стандарт и приоритетный конституционный принцип законотворческого

процесса в Российской Федерации. Следовательно, данный принцип должен быть основополагающим и в правотворческой деятельности субъектов Федерации.

Свойством принципа правотворческой деятельности в сфере прав человека и гражданина, по мнению автора, должна стать его универсальность. Универсальность предполагает высокую степень конкретности регулирования личных, политических, экономических, социальных, культурных прав и свобод человека и гражданина, что возможно при наличии достаточно развитого текущего законодательства, обеспечивающего их реализацию.

Отмечая гуманизацию правовых актов, их ориентацию на человека как общую положительную тенденцию современного периода, нельзя, однако, не упомянуть, что в этот же период появился ряд нормативных актов, расходящихся с положениями Конституции Российской Федерации. Таков, например, Указ Президента РФ "О защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной преступности", существенно ущемляющий права граждан. К сожалению, более чем годичный паралич работы Конституционного Суда Российской Федерации привел к тому, что такого рода акты пока еще не получи ли должной правовой оценки со стороны компетентного органа. И задача юридической науки — не только бороться с такого рода негативными явлениями, но и вести поиски путей обеспечения подлинного равноправия индивидуумов в условиях многообразия их интересов.

По мнению исследователя, важно установить механизмы осуществления контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. В связи с этим обратим внимание на гласность, которая, как полагает П.М. Рабинович, является одним из основных, имманентных свойств любой деятельности, урегулированной правом, особенно же деятельности государственных органов и других организаций, а также должностных лиц1. В отечественной литературе уже отмечалось, что гласность (то есть открытое обсуждение правовых актов со

' Рабинович П.М. Своевременность в праве //Вопросы теории государства и права. Вып. 9.~Capaτoβ, 1991.С.57.

всеми заинтересованными лицами, организациями и общественностью) в законотворческой деятельности является непременным условием обеспечения качества законов1.

Гласность охватывает практически все компоненты правовой системы, но в сфере законотворчества они приобретает особое значение, поскольку правотворческие решения непосредственно отражаются на судьбах людей, затрагивают их насущные интересы, определяют их права и обязанности.

’’Открытость и гласность — фундаментальные черты (принципы) демократического законотворческого процесса, — отмечает О.А. Гаврилов. — Это дает возможность гражданскому обществу установить контроль над законодательным процессом, вовремя корректировать его течение"[163][164].

Подготовка законопроекта субъектов Федерации в условиях гласности позволяет установить, насколько планируемый акт затрагивает и соответствует ли он жизненно важным интересам и потребностям субъектов Федерации. Это, в свою очередь, в решающей мере определяет, какой способ правового поведения изберут граждане: будут ли они действовать в соответствии с законом или "саботировать" его, избирая другие пути достижения своих целей.

"Обратная связь" с заинтересованной общественностью позволяет законодателю выяснить, все ли положения текста законопроекта субъекта Федерации понятны гражданам и иным субъектам права. Очень важно узнать реакцию на создаваемый нормативный акт субъекта Федерации: будет ли она положительной, отрицательной или нейтральной?

Для адекватного отражения в социальных нормах требований общественных отношений и условий их функционирования нужны соответствующие гарантии. "Если рассматривать их в самом широком смысле, то это демократизация и гласность всего нормотворческого процесса, — указывает Е.М. Пеньков, — но для этого нужны и свои механизмы, один из них — это обязательные (в тех или иных масштабах) предварительные обсуждения

нормативных установок и не только среди тех, кто эти нормы издает, но, прежде всего, среди тех, кому эти нормы использовать"1. В более широком смысле следует вести речь о создании целостного механизма социальной экспертизы вновь создаваемых норм субъектов Федерации.

На исправление существовавшей в годы тоталитарного режима практики принятия без последующего опубликования в печати законов и подзаконных актов субъектов Федерации об установлении различных видов юридической ответственности направлен Указ Президента Российской Федерации от 23 июня 1992 года № 658 "О снятии ограничительных грифов с законодательных и иных актов, служивших основанием для массовых репрессий и посягательств на права человека"[165][166].

«Эффективность правовой системы в немалой степени зависит от того, насколько полно реализуется в ней принцип гласности, — пишет Н.И. Матузов. — Это и понятно — открытое обсуждение назревших проблем, реалистические оценки, вскрытие, анализ и устранение недостатков, ошибок, упущений, извлечение уроков, поиск оптимальных решений, путей совершенствования могут только улучшить ее общее состояние, укрепить связь C жизнью, практикой»[167]. Следовательно, по нашему мнению, гласность в идеале должна представлять собой особый социальный институт, призванный познавать, учитывать и отчасти формировать потребности, интересы, мысли и чувства людей, социальных групп, регионов, наций и народностей.

В непосредственной связи с принципом гласности в правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации необходимо рассмотреть принцип научности.

Принцип научности обязывает законодателя познавать объективные закономерности, определяющие социальную эффективность создаваемых им правовых норм. "Одна из задач научных исследований правоведов, — считают В.Н. Кудрявцев и О.А. Гаврилов, — состоит в раскрытии закономерностей

законотворчества как сложного социального процесса, предполагающего адекватное отражение в правовых нормах актуальных и перспективных потребностей общества"1.

Что означает научная обоснованность правовых актов субъектов Российской Федерации? По мнению диссертанта, она предполагает, прежде всего, тщательный учет экономических, социально-политических, экологических и других факторов развития определенной сферы жизнедеятельности субъекта Федерации, к которой относится предполагаемый законопроект (иными словами, факторов, формирующих законодательное решение). Она означает также, что принимаемый закон субъекта Федерации впишется в систему действующих или будущих (намеченных к разработке) правовых актов субъекта Федерации[168][169]. Научная обоснованность означает, наконец, что данный законопроект свободен от неувязок и логических противоречий. Его нормы не только юридически и логически взаимосвязаны между собой, но и скоординированы с "сопряженными" нормами других, близки ему по теме нормативно-правовых актов субъекта Федерации.

"Как показывает практика законотворческой работы на всех ее уровнях, — отмечает С.С. Алексеев, — значительная часть подготовительных по каждому акту работ сопряжена с тем, чтобы проект вписался в нормативную систему, был по всем пунктам согласован с ней не только внешне (по отсылкам, реквизитам, технико-юридическому оформлению и т.д.), но и главным образом по содержанию, фактическому и правовому"[170]. Это трудоемкая работа и должна в основном производиться в рамках юридической экспертизы, производимой квалифицированными специалистами.

По мнению автора, научная экспертиза должна включать в себя как анализ и оценку юридических качеств законопроекта субъекта Федерации (правовая экспертиза), так и профессионально-специализированную экспертизу по профилю проекта (экономическую, финансовую, научно-техническую,

экологическую, социально-психологическую и др.). Среди общих требований к заключению экспертов в правовом аспекте указываются следующие: соотношение предлагаемого проекта нормативного акта с действующим законодательством (возможная "вписанность"), определение затратной стоимости в случае его реализации, качество юридической техники подготовленного законопроекта и другие вопросы[171].

Как при правовой, так и при иной специализированной научной экспертизе эксперт должен дать заключение о характере проблемной ситуации, требующей законодательной регламентации, и об оптимальных путях и методах ее разрешения. Особо должно быть отмечено, не может ли проблема быть урегулирована внеправовыми методами либо на основе действующего законодательства, а также какие позитивные и негативные последствия в экономическом, социальном, политическом и ином плане может повлечь за собой предлагаемое решение (либо каждое из предлагаемых альтернативных решений), о соответствии законопроекта субъекта Федерации действующему законодательству.

Понятно, что экспертиза законопроектов субъекта Федерации будет эффективной лишь при условии, если ее результаты будут известны депутатам. Для этого было бы целесообразным установить, что заключение группы экспертов либо эксперта в письменном виде представляется на рассмотрение комиссии (комитета), являющейся головной по разработке проекта, которая должна принять по нему мотивированное решение. Следует предусмотреть рассылку результатов экспертизы, проведенной на стадии предварительного рассмотрения проекта всем членам постоянных комиссий и комитетов, участвующих в этой работе. При проведении научной экспертизы законопроектов субъектов Федерации, подготовленных с учетом результатов их всенародных обсуждений, в обязанность эксперта должна входить дача заключения не только по содержанию выносимого на обсуждение депутатов

варианта законопроекта, но и о том, насколько полно и правильно отражены в этом проекте общезначимые итоги его всенародного обсуждения.

Таким образом, в каждом случае подготовке законопроекта субъекта Федерации должна предшествовать разработка соответствующей научной концепции. Естественно, при создании законопроекта эта работа будет носить более "фундаментальный*' характер, а применительно к ведомственному нормотворчеству — значительно "облегченный" подход. Тем не менее, в такой концепции непременно должны излагаться характеристика предмета и целей проекта, его основные положения, предполагаемые последствия применения проектируемых норм. Здесь же целесообразно приводить примерную структуру будущего законопроекта. По мере "продвижения" проекта в соответствии с законотворческой процедурой концепция должна постепенно трансформироваться в своеобразное "досье"1, в котором собираются всевозможные заключения, сведения об обсуждениях и экспертизах, результаты учета поступивших замечаний и предложений, данные социологических исследований и опросов, анализ общественного мнения.

Перспективным направлением совершенствования законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации является разработка законопроектов научными коллективами и группами "Правовая регуляция и законодательство субъекта Федерации — это процесс творческий, включающий в себя необходимость повышения творческого начала как в деятельности самого законодателя, так и усиление роли науки в развитии права и совершенствования законотворчества", — отмечает Болтенкова Л.И.[172][173]

Значимость принципа единства юридической терминологии особенно возрастает в современный период, когда научно-технический прогресс все глубже проникает в общественную жизнь, и увеличивается специализация знаний. В различных сферах жизни (народное хозяйство, наука, социальная сфера, международные отношения) увеличивается число научных и

технических терминов, специальных выражений. Если учесть и постоянное нарастание общего числа правовых актов (по имеющимся данным, в каждом следующем году объем массива законодательства увеличивается на 3-5% по сравнению с предыдущим годом), то можно представить, насколько расширяется диапазон неоднозначного и несогласованного употребления терминов1.

Понятно, что единство юридической терминологии необходимо для правильного и единообразного применения права. Соблюдение этого принципа отражает уровень юридической культуры законотворческой деятельности субъекта Федерации. Могут возразить, что употребление одних и тех же терминов способно ухудшить стиль речи законодателя. Однако для юридического текста это возражение неприемлемо, ибо разнообразие здесь может нанести ущерб четкости, точности, а главное — однозначности изложения мысли законодателя. Справедливо отмечается, что повторение в законодательных текстах одних и тех же терминов вытекает из нормирующей и унифицирующей природы самого права, в силу чего является вполне оправданным[174][175]. Требование единства юридической терминологии настолько важно, что его следует установить в нормативном порядке, подобно тому, как это сделано для унификации системы единиц измерений в химии, физике, метрологии.

Для единства юридической терминологии необходимо, чтобы при обозначении в нормативном тексте определенного понятия последовательно употреблялся один и тот же термин, а при обозначении разных не совпадающих между собой понятий использовались различные термины. Иначе возможны нечеткость, путаница и даже ошибки в правовой деятельности. В связи с этим понятно, почему о необходимости единства юридической терминологии говорят практически все ученые, занимающиеся проблемой правотворчества[176].

На наш взгляд, единство юридических терминов необходимо там, где различные варианты одного и того же понятия имеют формально-правовое значение, то есть тогда, когда употребление иного термина или выражения способно повлечь за собой другие правовые последствия. Но и в тех случаях, когда разнобой в терминах прямо не отразился бы на правовой практике, четкость и точность нормативных формулировок, высокий уровень законотворческой деятельности субъекта Федерации зависит от единства терминологии, то есть от ее устойчивости, стереотипности.

Наиболее жестко и последовательно принцип единства юридической терминологии должен проводиться в пределах одного нормативного акта субъекта Федерации. Здесь терминологический разнобой становится уже существенным нарушением законодательной техники. Между тем в процессе законотворчества такое нарушение происходит достаточно часто. Так, в законах субъектов Федерации применяются термины, обозначающие одни и те же понятия, как, например "незаконная охота" — "браконьерство"; "пахотные земли — пахотные угодья" и т.д.[177] Создается впечатление, что законодатель, заботясь о стилистическом разнообразии, приносит ему в жертву единство терминологии.

Такие примеры свидетельствуют о технической недоработанности актов субъектов Российской Федерации, невнимании к их словесной форме и способны породить недоразумения и споры. Поэтому так важно согласовывать применяемую в проекте терминологию с терминологией действующих актов субъектов Российской Федерации, а также иных близких по содержанию готовящихся законопроектов субъектов Российской Федерации. Поэтому, по нашему мнению, существует реальная необходимость создания глоссария юридических терминов и последующее отслеживание специалистами правильности употребления терминов в проектах законодательных и иных нормативных актах субъектов Российской Федерации.

В настоящее время разрабатываются и уже подготовлены различные варианты проекта Закона о законах и иных нормативно-правовых актах1. Можно надеяться, что в таком Законе будут повышены требования к качеству правовых актов. Но этого, по мнению диссертанта, еще недостаточно. Необходима глубокая разработка теории правового акта субъекта Федерации, в которой надлежащее место должны занять проблемы законотворческой деятельности субъекта Федерации, в частности его принципы (этим вопросам до сих пор не уделялось должного внимания). Д.А. Керимов, "с грустью и болью" отмечает, что книг, посвященных правотворчеству и законодательной технике, у нас издано не более 5-6, в то время как в любой другой развитой стране можно без труда обнаружить целые библиотеки по данной проблематике, начиная от языка и стиля до красоты и даже поэзии закона[178][179]. В стремлении сделать закон субъекта Федерации доступным и понятным для любого гражданина был утрачен тот уровень, которого требует механизм, обеспечивающий эффективность правового акта.

В целом теоретическая разработка проблемы законотворческого процесса в Российской Федерации, в частности, его принципов, должна находить практическое воплощение в специально принимаемых юридических нормах, регулирующих процесс законотворчества на различных его уровнях. Думается, наиболее целесообразной юридической формой для такого рода норм был бы единый федеральный Закон о правотворчестве в Российской Федерации. Этот

закон позволил бы закрепить основные положения, требования, принципы законотворчества и государственные гарантии его осуществления в Российской Федерации. В завершение следует подчеркнуть, что процесс законотворчества субъектов Российской Федерации, как и любое достаточно сложное явление, может интерпретироваться по-разному. Избранный подход, развиваемый в диссертации, — один из возможных. В этой связи нельзя не отметить того обстоятельства, как было уже выше отмечено, что до сих пор в юридической науке уделялось недостаточное внимание принципам законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации.

3.2.

<< | >>
Источник: Жайкбаев Жанбек Садыкович. Нормативные правовые акты субъектов Федерации в правовой системе России. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Екатеринбург - 2004. 2004

Еще по теме 3.1. Правотворчество субъектов Российской Федерации:

  1. § 4. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации
  2. Вопросы компетенции субъектов Российской Федерации в области управления высшими учебными заведениями
  3. 3.1 Обеспечение соответствии актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству
  4. § 3. Факторы, оказывающие влияние на формирование правовых систем субъектов Российской Федерации
  5. ГЛАВА 3.ПРОБЛЕМЫ ЗАКРЕПЛЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  6. ГЛАВА 2.ИНСТИТУТ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В КОНСТИТУЦИОННОМ И УСТАВНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  7. § 2. Избирательное законодательство субъектов Российской Федерации: понятие, основные этапы становления, вопросы теории и содержание.
  8. ГЛАВА 2. ИНСТИТУТ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В КОНСТИТУЦИОННОМ И УСТАВНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  9. § 1.2. Основные закономерности: использования: законодательной техники: в правовой: практике субъектов Российской: Федерации: анализ проблем совершенствования
  10. § 2.1 Технико-юридическое; качество законов субъектов: Российской; Федерации: понятие и основные черты;
  11. § 2.2. Роль средств законодательной техники в обеспечении техники — юридического качества законов субъектов Российской Федерации
  12. § 2.3. Анализ практики использования способов законодательной техники, обеспечивающих технико-юридическое качество законов субъектов Российской Федерации
  13. § 1. Содержание законности и ее влияние на правотворчество субъектов Российской Федерации
  14. § 2. Понятие и классификация юридических форм обеспечения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации
  15. ГЛАВА 2. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ В ПРАВОТВОРЧЕСТВЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  16. §2. Роль органов прокуратуры в сфере обеспечения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации
  17. § 1. Формы координации деятельности органов государственной власти в сфере обеспечения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации
  18. Полномочия законодательных органов субъектов Российской Федерации по организации и осуществлению законодательного процесса
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -