§1. Обеспечение законности в правотворчестве субъектов Россий­ской Федерации органами государственной власти.

Надо признать, что дальнейшее развитие и становление законности в Рос­

сии, в том числе ее субъектах, тесно связано с современной задачей укрепления и обеспечения ее в сфере правотворчества, В этом смысле нельзя упускать из виду обширный комплекс мер государственно-правового порядка, выраженных в различных юридических формах.

Как уже отмечалось юридические формы обеспечения законности в пра­вотворчестве - внешне выраженные меры государственно-правового порядка, направленные на профилактику, выявление и пресечение правонарушений в сфере правотворчества, а также на совершенствование, развитие режима закон­ности в правотворческой сфере и деятельности государственных органов по реализации этих мер.

В настоящее время в сфере обеспечения законности в правотворческой сфере субъектов Российской Федерации особую роль играют следующие субъ­екты права: Президент Российской Федерации, высшие должностные лица (ру­ководители высшего исполнительного органа государственной власти) субъек­тов Российской Федерации; законодательные (представительные) органы госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации, Конституционный суд Российской Федерации, конституционные (уставные) суды субъектов Федера­ции, суды общей юрисдикции, арбитражные суды, органы прокуратуры, органы юстиции.

Рассмотрим конкретно участие каждого названного субъекта в обеспече­нии законности в правотворческой сфере субъектов Федерации.

Несомненно, на федеральном уровне основной фигурой в данной области отношений является Президент Российской Федерации. Его полномочия как гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражда­нина (ст. 80) направлены на обеспечение не просто законности, а ее центрально­> го элемента, ядра - конституционной законности.

Как известно, сфера правотворчества полна противоречий и разногласий, особенно при решении вопросов разграничения полномочий и компетенции.

государственной власти субъектов Российской Федерации”¹ в определенной степени способен их устранять, их остается (и будут оставаться) еще немало. В связи с этим следует отметить обширные полномочия и деятельность Прези­дента по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти ²

В соответствии со статьей 85 Конституции России Президент Российской Федерации для разрешения разногласий между органами государственной вла­сти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации, а также между органами государственной власти субъек­тов Российской Федерации может использовать согласительные процедуры. В случае недостижения согласованного решения глава государства может пере­дать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Следует заме­тить, что данная статья как-то неполностью воспроизводит круг возможных субъектов подобных разногласий. Однако есть все основания полагать, что та­кое полномочие распространяется и на споры между органами государственной власти одного субъекта Российской Федерации.

Полномочия Президента РФ по охране и укреплению законности в субъ­ектах Федерации, разумеется, непосредственно связаны с его же правотворче­скими функциями. Как известно, Президент России издает указы и распоряже­ния (ст. 90). Оценивая данные полномочия Президента, надо иметь в виду, что в соответствии с ч. 2 ст. 77 Основного закона страны в пределах ведения Россий­ской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совмест­ного ведения Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют еди­ную систему исполнительной власти в России.

В целях обеспечения единства исполнительной власти в государстве Пре­зидент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной вла­сти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов Конституции и фе­деральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина (ч.

'Х' __________________________

¹ См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст.5005; 2000. № 31. Ст. 3205; 2001. № 7. Ст. 608; 2002. № 19. Ст. 1792; 2002. № 30. Ст. 3024; 2002. № 50. Ст. 4930; 2003. № Tl(Часть II). Ст. 2709.

² В некоторой степени на достижение такой цели направлен Указ Президента от 1 сентября 2000 года № 1602 (Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 36. Ст. 3633), в соответствии с которым образован Государственный совет РФ как совещательный орган, содействующий реализации полномочий как Президента РФ, так и глав субъектов Федерации, в том числе в правотворческой сфере.

писывать соответствующим органам и должностным лицам необходимость строго следовать Основному закону государства. Это полномочие Президента проистекает из его конституционного статуса гаранта Конституции, прав и сво­бод человека и гражданина, обеспечивающего осуществление полномочий фе­деральной государственной власти на всей территории Российской Федерации. Следует подчеркнуть, что такие указы Президента не отменяют акты органов исполнительной власти субъектов Федерации, а лишь приостанавливают при­менение их до разрешения этого вопроса соответствующим судом.^[84]

Обеспечивая согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, а также единство исполнительной власти в России, Президент РФ в своей деятельности опирается на полномочных представителей в федеральных округах, которые в силу Указа Президента РФ от 13 мая 2000 года № 849^[85] и Положения о них, утвержденного данным указом, осуществляют меры как раз по обеспечению реализации конституционных полномочий главы государства, повышению эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствованию системы контроля за исполнени­ем их решений в пределах соответствующего федерального округа.

Так, полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе в соответствии с указанным Положением о его статусе в случае противоречия ак­тов органов исполнительной власти субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам, нарушения прав и свобод человека и гражданина вносит Президенту предложения о приостановлении действия этих актов.^[86]

Помимо Основного закона страны, полномочия Президента РФ в сфере обеспечения законности в субъектах Федерации также нашли отражение в Фе­деральном законе от 6 октября 1999 г.

сти субъектов Российской Федерации”⁶. Следует заметить, что эти полномочия в отличие от указанных выше носят “карательный” характер. Так, за принятие нормативных правовых актов, не соответствующих федеральному законода­тельству, что должно быть установлено в судебном порядке, Президент вправе:

- вынести предупреждение законодательному (представительному) орга­ну государственной власти субъекта Федерации;

- внести в парламент законодательную инициативу о роспуске законода­тельного (представительного) органа государственной власти субъекта Федера­ции;

- вынести предупреждение высшему должностному лицу субъекта Рос­сийской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государ­ственной власти субъекта Российской Федерации);

- издать указ об отрешении от должности высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государ­ственной власти субъекта Федерации).

Итак, полномочиям Президента в сфере обеспечения законности право­творческой деятельности органов государственной власти субъектов Федера­ции в настоящее время придается особое значение. Во-первых, Президент РФ является главой государства, гарантом Конституции РФ, прав и свобод челове­ка и гражданина и определяет основные направления внутренней политики страны, в том числе и правовой. Во-вторых, его полномочия в данной области имеют нормативное подкрепление в Конституции РФ - Основном законе стра­ны. В-третьих, в Федеральном законе “Об общих принципах организации зако­нодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации” почти вся глава пятая⁷ посвящается его деятельности - и это наряду с указанными в ней единичными полномочиями таких основных субъектов в сфере обеспечения законности, как прокуратура и суд.

В субъекте Российской Федерации одной из важных фигур, непосредст­венно осуществляющих охрану законности в правотворчестве, обеспечиваю­щих легитимное развитие всей правовой системы субъекта Федерации, внося-

X; __________________________________

⁶ Собрание законодательства Российской Федерации.

7. Ст. 608; 2002. № 19. Ст. 1792; 2002. № 30. Ст. 3024; 2002. № 50. Ст. 4930; 2003. № 27 (Часть II). Ст. 2709.

⁷ Глава V. “Обеспечение законности в деятельности законодательного (представительного) органа госу­дарственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации”.

щих существенный вклад в формирование нормативных основ субъекта Феде­рации, является высшее должностное лицо (руководитель высшего исполни­тельного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации.

В общем объеме “правоохранительной” деятельности формы участия гла­вы субъекта Российской Федерации неоднородны и дифференцируются в зави­симости от целого ряда обстоятельств, в числе которых могут быть названы:

1) задачи, стоящие перед высшим должностным лицом субъекта Россий­ской Федерации в рамках конкретной правотворческой процедуры;

2) объем конституционных (уставных) полномочий руководителя субъек­та Федерации в отношении такой процедуры;

3) единоличное осуществление главой субъекта Федерации правотворче­ской процедуры либо же совместно с другими субъектами правотворческой деятельности.

В связи с этим можно классифицировать формы участия главы субъекта Федерации в охране и укреплении законности в процессе развития правового поля субъекта Федерации на основные и дополнительные.

Анализ положений Федерального закона “Об общих принципах органи­зации законодательных (представительных) и исполнительных органов госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации”, Конституций (Уставов) субъектов Российской Федерации, которыми регулируются статус высшего должностного лица субъекта Федерации и вопросы правотворчества в субъекте Российской Федерации, показывает, что руководитель субъекта Федерации, участвуя в правотворческом процессе, либо реализует свои властные полномо­чия главы субъекта Российской Федерации непосредственно путем издания нормативных правовых актов, либо выступает как участник законодательного процесса.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководи­тель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Рос­сийской Федерации) издает указы (постановления) и распоряжения. При этом нормативными правовыми актами являются указы и постановления, то есть данные акты должны содержать в себе определенные правила поведения (нор­мы), рассчитанные на постоянное или многократное применение и адресован­ные широкому кругу лиц. Распоряжения же являются правовыми актами, со­

держащими конкретные предписания, адресованные определенному лицу или группе лиц. В виде распоряжений принимаются решения губернатора по опера­тивным, организационным, финансовым и другим текущим вопросам. Указы издаются президентами республик в составе Российской Федерации, постанов­ления - высшими должностными лицами других субъектов РФ - губернаторами или главами администрации краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. C полной уверенностью можно кон­статировать, что издание главой субъекта Федерации правомерных норматив­ных актов в прямом и переносном смысле способствует развитию нормативных основ субъекта Федерации в соответствии с общими требованиями законности.

В федеративном правовом государстве одним из требований законности актов высшего должностного лица субъекта Федерации, как было отмечено в предыдущем параграфе, является то, что они не должны противоречить Основ­ному закону Федерации, федеральным законам, принятым по предметам веде­ния Федерации и предметам совместного ведения Федерации и субъектов Фе­дерации, нормативным актам главы государства и высшего исполнительного органа Федерации, Основным законам и обычным законам субъекта Федера­ции.

Справедливости ради отметим, что только в последнее время данное пра­вило стало соблюдаться всеми руководителями субъектов Российской Федера­ции. До недавнего времени во многих субъектах Российской Федерации можно было наблюдать чрезмерно упрощенный подход глав субъектов Российской Федерации (а также и законодателей) к правотворчеству, неправильно опреде­лялись предмет регулирования и форма акта, отсутствовали механизмы реали­зации актов. Немалое количество актов создавало иллюзию полноценного ре­гулирования общественных отношений, однако реальный правопорядок скла­дывался совершенно иным образом (от принимаемых решений в жизни ничего не менялось).

Почти в любом субъекте Российской Федерации можно найти не один акт высшего должностного лица, который “подменяет” другой вид акта: норматив­ный правовой акт (указ, постановление) - индивидуальный (распоряжение) и наоборот.

Главы субъектов Российской Федерации осуществляли свои правотвор­ческие полномочия исходя не из тщательного продуманного плана, а руково­дствуясь жесткой сиюминутной необходимостью, требующей поспешных и не­

отложных решений в сфере правового регулирования. Это не может не сказать­ся на качестве правовой базы субъекта Федерации.

В принципе любой правовой акт главы субъекта Федерации служит важ­ным средством осуществления компетенции, возложенной на него. Поэтому для обеспечения правомерности, законности принимаемых решений, как спра­ведливо отметила М.С.Студеникина, нужно правильно эту компетенцию опре­делить. Тогда не будут возникать ситуации, когда глава администрации утвер­ждает комплексную программу борьбы с преступностью, укрепления и разви­тия правоохранительных и судебных органов (Челябинская область), изменяет схему управления областью, утверждает примерные схемы местного само­управления (Тверская область). Не возникали бы также вопросы, почему одно­типные общественные отношения могут быть урегулированы и постановлением законодательного (представительного) органа, и постановлением главы адми­нистрации. Свидетельства такой “конкурирующей компетенции” выявляются не только при сравнении законодательного регулирования в разных субъектах Федерации, но даже и в рамках одного и того же субъекта.⁸

Тем самым можно подчеркнуть, что было бы полезно как можно скорее и конкретнее законодательно закрепить систему нормативных правовых актов - актов правотворчества, их природу, субъектов правотворчества, их компетен­цию и полномочия, а также сферы законодательного, подзаконного и договор­ного регулирования.

Одной из основных форм участия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в правотворчестве, как было отмечено, является непо­средственное участие его в законодательной процедуре. В частности, имеются в виду те случаи, когда глава субъекта Федерации использует свое право законо­дательной инициативы, право обнародования либо право вето (отклонения) за­кона субъекта Федерации, а также присутствует на заседаниях законодательно­го (представительного) органа субъекта Федерации с правом совещательного голоса. Все указанные формы, как правило, нормативно закрепляется в консти­туциях, уставах субъектов Российской Федерации.

Наряду с основными формами участия главы субъекта Российской Феде­рации в обеспечении законности в правотворческом процессе можно выделить и иные формы, носящие во многом дополнительный характер. Они связаны с

⁸ См.: Студеникина М.С. Виды и содержательная характеристика правовых актов субъектов Российской Федерации // Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации. M.: Изд-во НОРМА, 1998. С.39. .

реализацией руководителем субъекта Федерации отдельных полномочий. При этом сам он не создает правовых норм и не выступает в роли непосредственно­го участника правотворческого процесса, а влияет на оценку нормативных ак­тов, созданных другими органами.

В числе дополнительных форм следует выделить, прежде всего, кон­трольную функцию. Эта форма подразумевает, что высшее должностное лицо субъекта Федерации в данном случае не только не создает новых правовых норм, а ограничивает, приостанавливает действие норм уже существующих ли­бо стремится не допустить вступления каких-либо правовых актов в силу или продолжения их действия путем:

а) внесения предложений в законодательный (представительный) орган го­сударственной власти субъекта Российской Федерации об отмене или измене­нии нормативного правового акта, принятого им, по мотивам его противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (ус­таву) и законам субъекта Федерации (п.5 ст.23 ФЗ “Об общих принципах орга­низации законодательных (представительных) и исполнительных органов госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации”);

б) направления запросов в Конституционный суд Российской Федерации, Конституционный (уставной) суд субъекта Федерации с предложением при­знать неконституционным нормативный акт (его положения) либо обжалования неправомерного акта в суд общей юрисдикции;

в) отмены, изменения собственных актов, приостановленных указом Пре­зидента Российской Федерации (п.2 ст.29 ФЗ “Об общих принципах организа­ции законодательных (представительных) и исполнительных органов государ­ственной власти субъектов Российской Федерации”) или признанных судом не соответствующими Конституции Российской Федерации, федеральным зако­нам, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительст­ва Российской Федерации, а также Конституции (уставу), нормативным право­вым актам законодательного (представительного) органа субъекта Федерации;

г) отмены действия актов высшего исполнительного органа государствен­ной власти субъекта Российской Федерации, если будет установлено противо­речие актов федеральным законам и законам субъектов Федерации, а также имеющим большую юридическую силу правовым актам (например, ч. 2 ст. 29

Закона Орловской области от 10 декабря 2001 г. № 229-03 “О системе органов исполнительной государственной власти Орловской области”^[87]).

Кроме этого, своеобразный вклад в развитие нормативной правовой базы субъекта Федерации высшее должностное лицо субъекта Федерации вносит по­средством осуществления следующих полномочий:

- обеспечение взаимодействия высшего исполнительного и законодатель­ного (представительного) органа субъекта Федерации, в том числе содей­ствие организации и проведению согласительных процедур в процессе их взаимодействия;

- вынесение заключений на проекты законов субъекта Федерации о введе­нии или отмене налогов, освобождении от их уплаты, об изменении фи­нансовых обязательств субъекта Федерации, а также на другие проекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта Федерации.

В качестве оригинальной основной формы участия главы субъекта Рос­сийской Федерации в правотворческом процессе следует считать подписание им от имени субъекта Российской Федерации международных договоров, дого­воров о разграничении полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и субъектом Федерации, договоров о сотрудничестве, о разграни­чении полномочий между органами государственной власти с другими субъек­тами Российской Федерации (в частности, между органами государственной . власти края, области и входящего в их состав автономного округа), а также до­говоров и соглашений с органами муниципальных образований на территории конкретного субъекта Российской Федерации.

Следует позитивно оценить различные формы взаимодействия исполни­тельных органов субъектов Федерации как между собой, так и с федеральными органами государственной власти, осуществляющиеся обычно под началом и в лице главы субъекта Федерации: договоры о сотрудничестве, региональные Советы, Государственный Совет Российской Федерации и другие.

В этом смысле особенно хочется подчеркнуть создание в марте 2002 года в рамках проекта Тасис “Региональное экономическое развитие и антикризис­ные стратегии” Координационного Совета руководителей юридических служб высших исполнительных органов государственной власти субъектов Россий­ской Федерации, входящих в ассоциацию “Центрально-Черноземная” по совме­

стной инициативе лидеров субъектов Российской Федерации, ассоциации эко­номического взаимодействия “Центрально-Черноземная” и фонда “Правовая реформа”. Координационный Совет способствует взаимодействию семнадцати субъектов Российской Федерации, входящих в Центральный федеральный ок­руг.^[88] В соответствии с Положением о Координационном Совете целью его соз­дания является интеграция и координация взаимодействия органов государст­венной власти Российской Федерации и ее субъектов в решении социально­экономических проблем субъектов Российской Федерации Центрального феде­рального округа, изучения, обобщения и внедрения накопленного в субъектах Федерации положительного опыта и организации правотворческой работы.^[89]

Благодаря такой форме взаимодействия государственных органов испол­нительной власти субъектов Федерации и федеральных органов можно конста­тировать, что намечается процесс позитивного развития правового поля субъ­ектов Российской Федерации, установления долгожданного регионального со­гласия, формирования единого правового пространства в субъектах Российской Федерации, а в целом - полноценных федеративных отношений нашего госу­дарства.^[90] Было бы неплохо организовать подобные тесные формы взаимодей­ствия на уровне других федеральных округов. Более того, хотелось бы под­черкнуть, что такой опыт будет полезен и законодательным (представитель­ным) органам государственной власти субъектов Федерации.^[91] Совершено прав А.С.Пиголкин в том, что “между регионами в сфере правотворческой деятель­ности все время должны существовать отношения координации, творческого

сотрудничества, учета всего полезного, что имеется в практике подготовки и принятия нормативных актов другими субъектами”^[92].

Итак, высшее должностное лицо представляет субъект Российской Феде­рации в отношениях с органами всех уровней власти: федеральными органами государственной власти, органами государственной власти других субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. Но, как справед­ливо отметил профессор Б.П.Носков, именно в сфере взаимодействия властей проявляется нерешенность, незавершенность применения доктрины разделения ветвей власти в организации структур и механизмов функционирования госу­дарства^[93], в том числе в сфере правотворчества. В связи с этим подчеркнем, что взаимоотношения главы субъекта Российской Федерации с иными органами должны строиться на принципах конституционности, заложенных не только в федеральной Конституции, но и в Основных законах субъектов Федерации: разделения властей, законности, разграничения полномочий и др.

Таким образом, он выступает достаточно значимой, влиятельной “фигу­рой” во взаимоотношениях органов государственной власти при решении во­просов, касающихся интересов субъекта Федерации.

Анализ форм участия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в сфере обеспечения законности в правотворчестве субъектов Фе­дерации позволяет сделать вывод о том, что он оказывает существенное влия­ние как на правовую базу субъекта Российской Федерации (ее формирование и состояние), так и на сам процесс ее развития (правотворческий).

Не меньшее влияние в сфере обеспечения законности в правотворчестве субъектов Федерации имеет законодательный (представительный) орган госу­дарственной власти субъекта Федерации. Данную мысль своеобразно выразил профессор В.Е.Чиркин: “Законность - это подчинение воле парламента”^[94]. Са­мо собой разумеется, правомерное поведение субъектов тем или иным образом связано с реализацией правовых норм, заложенных в нормативных актах зако­нодательного (представительного) органа.

В деятельности законодательных (представительных) органов государст­венной власти субъектов Федерации прежде всего следует выделить их право-

творческие полномочия, ибо “реализация многочисленных прав парламента, из которых состоит его компетенция, - справедливо отметил Д.А. Ковачев, - нахо­дится в полной зависимости от процедур, установленных для осуществления лишь двух из этих прав, а именно: права на издание законов и права на издание _t постановлений”¹⁷.

^s Как правило, общий порядок принятия законов отражается в Основных

законах субъектов Федерации (конституциях, уставах). Более подробно законо­дательная процедура, а также порядок принятия иных нормативных правовых актов до недавнего времени устанавливались только в регламенте законода­тельного (представительного) органа, что нельзя было признать приемлемым. В настоящее время субъекты Федерации постепенно принимают законы, закре­пляющие основные стороны правотворческой процедуры, в том числе законо­дательной. Очевидно, подобная практика заслуживает позитивной оценки, ибо процедура принятия закона должна основываться на законе, а не на подзакон­ном акте. И в то же время законодательное регулирование правотворчества в субъектах Российской Федерации требует совершенствования.¹⁸

По существу, в правотворческих полномочиях законодательного (пред­ставительного) органа необходимо учитывать двойной смысл. Во-первых, пра­вотворческие полномочия проявляются посредством правотворческой деятель­ности, то есть в конкретных действиях. Во-вторых, они выражаются в извест­ной юридической форме - законе, постановлении. И в той, и в другой формах деятельности законодательного (представительного) органа должны прослежи­ваться требования законности. Этому в определенной мере способствует про­ведение различных экспертиз: правовой, лингвистической, технологической и др.

Уместно отметить, что в настоящее время в правотворческой практике большое значение приобретает необходимость тщательной первичной прора­ботки будущих нормативных правовых актов. В юридической литературе такая деятельность получила название “комплексная экспертиза нормативного пра­вового акта”¹⁹. Она включает в себя следующие стадии:

г __________________________

¹⁷ См.: Ковачев Д.А. Проблемы конституционного права. - M.: Издательство “ОЛИТА”, 2003. С. 191.

¹⁸ Подробнее об этом см.: § 2 главы III настоящего диссертационного исследования.

¹⁹ См.: Гапешин И.В. Комплексная экспертиза нормативных правовых актов в субъектах Российской Фе­дерации // Гармонизация и усиление регионального законодательства и делового администрирования как условие регионального экономического развития / Сборник материалов международной конференции по развитию законодательства в Российской Федерации (6-7 декабря 2001 г„ Орел). - Орел: Труд, 2002. С. 121-125.

- аналитический обзор общественных отношений и выявление пробелов, требующих правового регулирования;

- определение предмета и выбор методов правового регулирования;

- определение надлежащего субъекта, обладающего полномочиями по его изданию, и выбор наиболее оптимальной формы акта;

- определение места правового акта в едином правовом пространстве Российской Федерации;

- прогнозирование эффективности акта и оценка его юридических пер-

20

спектив.

Исходя из данных стадий, на наш взгляд, такую систему действий пра­вильнее было бы назвать “комплексной социально-правовой экспертизой”, ибо, с одной стороны, осуществляется исследование общественных отношений, а C другой - анализ имеющегося нормативно-правового массива.

Наименование “комплексная экспертиза нормативного правового акта” подразумевает, во-первых, экспертизу уже имеющегося нормативного правого акта или, в крайнем случае, его проекта и, во-вторых, последующий характер экспертизы, то есть проведение экспертизы, завершающей правотворческий процесс. Например, перед подписанием нормативного акта могут проводиться уже указанные ранее правовая, лингвистическая, технологическая экспертизы, которые в совокупности можно обозначить именно комплексной экспертизой нормативного правового акта.

Кроме этого, хочется особо подчеркнуть проведение так называемой первичной правовой экспертизы в процессе правотворчества высшего должно­стного лица субъекта Федерации и высшего исполнительного органа субъекта Федерации. Это определенного рода согласование проектов правовых актов сразу после их составления органом-исполнителем с юридической службой высших исполнительных органов государственной власти субъектов Федера­ции. К сожалению, такая позитивная практика еще не получила должного при­менения, ее использование можно проследить только в отдельных субъектах Федерации. Например, в Орловской области проект правового акта представ­ляется в правовое управление Аппарата Губернатора и администрации области на первичную правовую экспертизу, в ходе которой уточняется форма и содер­жание правового акта. Согласование с правовым управлением Аппарата Губер­натора и администрации области в случае отсутствия замечаний подтверждает-

²⁰ См.: Гапешин И.В. Указ. соч. С. 122.

ся оттиском штампа “Согласовано”. Несогласованный проект возвращается ис­полнителю на доработку, согласованные проекты возвращаются исполнителю для дальнейшего согласования. Согласованный с правовым управлением Аппа­рата Губернатора и администрации области проект правового акта поступает на экспертизу сущностной стороны, что подтверждается согласованием всех заин­тересованных сторон и заместителя Губернатора (члена Коллегии администра­ции области), курирующего направление деятельности, в рамках которого под­готовлен проект. Окончательная правовая экспертиза проекта правового акта проводится в правовом управлении Аппарата Губернатора и администрации области перед согласованием данного проекта с руководителем Аппарата Гу­бернатора и администрации области. В завершение проработки проект согласу­ется с руководителем Аппарата Губернатора и администрации области.^[95]

Первичная правовая экспертиза является определенной гарантией обес­печения законности в правотворчестве высших исполнительных органов госу­дарственной власти субъекта Федерации. Безусловно, выявлять нарушения общих требований законности, определять бесполезность правового акта, дуб­лирование правового регулирования важно заранее, на предварительном этапе правотворческого процесса, когда еще в значительной степени не задействова­ны основные силы, субъекты, финансовые средства. В связи с этим представля­ется целесообразным распространить данный положительный опыт во всех субъектах Российской Федерации. Как отмечают А.С.Пиголкин, Т.Н.Рахманина: “Практика предварительной экспертизы должна быть значи­тельно расширена”^[96]. Более того, важно закрепить это на законодательном уровне и заодно повысить статус юридической службы высших исполнитель­ных органов государственной власти субъектов Федерации.

Возвращаясь к анализу полномочий законодательного (представительно­го) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере обеспечения законности, следует отметить, что не менее важную роль в его деятельности играет осуществление контрольных полномочий.

Как отмечается в юридической литературе, “парламент, будучи органом, в котором представлены разнообразные социальные и территориальные инте­

ресы, работая, как правило, открыто, на виду у избирателей, находясь в посто­янном и более тесном (по сравнению с другими органами государственной вла­сти) контакте с гражданами, благодаря работе депутатов в избирательных окру­гах, лоббизму и т.п., формируя некоторые иные государственные органы, играя видную роль в системе конституционных органов государственной власти, не может не иметь прав в сфере контроля”^[97].

Эффективный парламентский контроль подразумевает наличие правовых возможностей для регулярного взаимодействия с исполнительной властью.^[98]Так, в конституциях и уставах некоторых субъектов Российской Федерации за­конодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации называют в том числе и контрольным органом, (ч. 1 ст. 76 Конституции Удмуртской Республики). В других субъектах Российской Фе­дерации в этом отношении пошли еще дальше и называют законодательный (представительный) орган высшим контрольным органом субъекта Федерации (ст. 51 Конституции Республики Саха (Якутия)).

Общие положения о контрольных полномочиях законодательного (пред­ставительного) органа субъекта Российской Федерации закреплены в Феде­ральном законе “Об общих принципах организации законодательных (предста­вительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации”. Так, согласно подпункту “а” пункта 4 статьи 5 названного Федерального закона законодательный (представительный) орган в пределах и формах, установленных конституцией (уставом) и законами субъекта Россий­ской Федерации, осуществляет наряду с другими уполномоченными на то ор­ганами контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта Российской Федерации, исполнением бюджета субъекта Российской Федерации, соблюде­нием установленного порядка распоряжения собственностью субъекта Россий­ской Федерации.

Более детально общие направления контрольной деятельности законода­тельного (представительного) органа государственной власти субъекта Россий­ской Федерации закрепляются в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации, а в ряде субъектов Российской Федерации - и в соответствующих законах данных субъектов Российской Федерации.

В целом к числу контрольных полномочий законодательного (представи­тельного) органа субъекта Федерации, как уже было замечено, относятся сле­дующие:

1) финансовый контроль;

2) контроль за соблюдением порядка распоряжения собственностью субъекта Федерации, осуществлением программ социально-экономического развития;

3) контроль за соблюдением и исполнением законов - нормоконтроль.

Безусловно, реализация данных полномочий законодательным (предста­вительным) органом субъекта Федерации способствует установлению режима законности в соответствующих сферах. Но в рамках нашего исследования обра­тим внимание на нормоконтроль.

Контроль законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации за соблюдением и исполнением законов может осуществляться различными способами. К их числу относятся: контроль за со­блюдением Основного закона и законов субъекта Федерации (подп. 25 п. 1 ст. 51 Устава Орловской области); контроль за соответствием нормативных актов, издаваемых исполнительными органами власти на территории субъекта Феде­рации, Основному закону субъекта Федерации (п. 27 ст. 23 Устава Архангель­ской области); установление ответственности за нарушения законов субъекта Федерации и других нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к ведению субъекта Федерации (Устав Приморского края, п. 33 ст. 23); контроль за исполнением на территории субъекта Федерации законов Российской Феде­рации по предметам совместного ведения, законов субъекта Федерации и по­становлений законодательного (представительного) органа субъекта Федерации (Устав Нижегородской области, п. 13 ст. 28) и т. д. Уставом Усть-Ордынского Бурятского автономного округа закреплено право законодательного (предста­вительного) органа обращаться к Главе администрации с предложением о вне­сении изменений и дополнений в акты органов исполнительной власти или их отмене в случае противоречия указанных актов законам автономного округа (п. 2 ст. 25 Устава автономного округа); законодательного (представительного) ор­гана области самостоятельно и через создаваемые им контрольные органы осу­ществлять контроль за своевременным приведением законодательства субъекта Федерации в соответствие с законодательством Российской Федерации (ч. 1 ст. 66 Устава Челябинской области).

Анализируя данные положения Основных законов субъектов Федерации, можно сделать вывод, что в некоторых из них необоснованно сужается сфера нормоконтроля законодательного (представительного) органа. Следует заме­тить, что в Федеральном законе “Об общих принципах организации законода­тельных (представительных) и исполнительных органов государственной вла­сти субъектов Российской Федерации” нормоконтроль не ограничивается ни предметно, ни субъектным составом. Совершено прав П.А. Астафичев в том, что, перечисляя направления контрольных полномочий представительного ор­гана субъекта Федерации по субъектам в горизонтальном и вертикальном ас­пектах, указал их зависимость от двух обстоятельств: а) в какой форме выража­ется контроль; б) каков предмет контрольных полномочий.^[99]

Контроль за соблюдением и исполнением законов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Федерации осуществляется: во-первых, как в отношении правовых действий, так и их ре­зультатов - правовых актов; во-вторых, как в отношении органов государст­венной власти субъектов Федерации, так и территориальных органов федераль­ной государственной власти, расположенных на территории соответствующего субъекта Федерации.

Таким образом, в конституционных (уставных) положениях субъектов Федерации контроль органа народного представительства за соблюдением и исполнением законов имеет различное нормативное выражение. К тому же Ос­новные законы целого ряда субъектов Федерации (например, Саратовской, Во­логодской областей) лишь в минимальной степени или даже практически со­всем не содержат положений о контрольных полномочиях законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Фе­дерации. Вряд ли такое положение вещей можно назвать приемлемым.

Для того чтобы контрольный механизм действовал четко и отлаженно, необходимо не только законодательно закрепить процедуры осуществления контроля, хотя и это направление деятельности является чрезвычайно важным, следует разумно конкретизировать формы контроля в конституциях и уставах субъектов Федерации. Такая, более детальная, регламентация контрольных полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти будет способствовать повышению эффективности деятельности всего

механизма государственной власти в субъектах Российской Федерации. Более того, рациональным будет комплексный подход к этой проблеме, в том числе особое внимание необходимо уделять обучению и подготовке кадров, финансо­вому обеспечению. Необходима также здесь и консультационная помощь субъ­ектам Российской Федерации со стороны федеральных органов государствен­ной власти и научных центров^[100].

Совершено прав А.В. Павлушкин в том, что “усиление контрольных пол­номочий является одним из важнейших приоритетов в деятельности законода­тельного (представительного) органа государственной власти субъекта Россий­ской Федерации”^[101]. Конечно, при этом следует учитывать, что, во-первых, формальное наличие у законодательного (представительного) органа субъекта Федерации контрольных полномочий далеко не всегда означает реальное их использование. Во-вторых, сейчас законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации обладают более широкими контроль­ными полномочиями, чем федеральный парламент.

Следует отметить, что некоторые субъекты Федерации не совсем обосно­ванно пошли по пути наделения контрольными полномочиями еще и аппарата или специального структурного подразделения законодательного (представи­тельного) органа субъекта Федерации, который проверяет законность проектов законодательных актов, вносимых в порядке законодательной инициативы, и отклоняет их в случае выявления противоречий. Совершено ясно, что группа депутатов либо отдельные народные представители не вправе отвечать за весь законодательный (представительный) орган.

В настоящее время все более полно проявляется тенденция усиления роли “конституционной доминанты” для российской правовой системы, то есть обеспечения конституционной законности. Этому во многом способствует так­же интенсивно развивающаяся система судебного конституционного контроля.

На сегодня известны две основные формы судебного конституционного контроля: судами общей судебной системы (например, в США) и специализи­рованными конституционными судами (например, в ФРГ)^[102]

Россия избрала вторую форму и двенадцать лет назад создала специали­зированный судебный орган конституционного контроля - Конституционный суд. Следует отметить, что конституционный контроль в современной России в определенной мере осуществляют и другие суды (общей юрисдикции, арбит­ражные), а также Президент РФ, иные органы государственной власти. Однако решающую роль в нем, безусловно, играет Конституционный суд Российской Федерации. Именно он является той инстанцией, которая окончательно разре­шает все спорные вопросы толкования Конституции РФ и соответствия ей фе­деральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Го­сударственной Думы, Правительства РФ, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Россий­ской Федерации и органов государственной власти ее субъектов, а также неко­торые другие вопросы (ст. 125 Конституции РФ, ст.З ФКЗ “О Конституционном суде Российской Федерации”^[103]).

Важным моментом является и то обстоятельство, что посредством кон­ституционного судопроизводства изменяется правоприменительная практика. В этом основным достижением Конституционного суда, вне всякого сомнения, является его успешная деятельность, направленная на признание и защиту прав и свобод человека и гражданина, составляющих основу формирования граж­данского общества и демократического государства.

В настоящее время конституционный контроль получил свое достойное развитие. И хотя еще не во всех субъектах Российской Федерации учреждены конституционные (уставные) суды^[104], а действующие суды сталкиваются в своей работе с немалым количеством проблем, в том числе Конституционный суд РФ, уже можно с определенной уверенностью сказать, что на сегодня полностью сформирован “каркас”, “фундамент” системы конституционного контроля.^[105] В

тех субъектах, в которых еще не созданы подобные суды, контроль за консти­туционной законностью нормативных правовых актов субъекта Федерации осуществляет Конституционный суд РФ.

В соответствии со ст. 125 Конституции РФ и Федеральным конституци­онным законом “О Конституционном суде Российской Федерации” (ст.З) кон­ституционный контроль непосредственно в отношении субъектов Российской Федерации заключается в следующем. Конституционный суд РФ:

1) разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации:

- конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных ак­тов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящим­ся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Феде­рации и органов государственной власти субъектов Российской Федера­ции;

- договоров между органами государственной власти Российской Федера­ции и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

2) разрешает споры о компетенции:

- между органами государственной власти Российской Федерации и органа­ми государственной власти субъектов Российской Федерации;

- между высшими государственными органами субъектов Российской Феде­рации;

3) по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по за­просам судов проверяет конституционность закона, примененного или под­лежащего применению в конкретном деле.

Следует также учитывать, что формирование, изменение федеральных правовых норм посредством решений Конституционного суда РФ (установле­ние правовых позиций вследствие толкования Конституции РФ, признание не­конституционным какого-либо нормативного акта федеральных органов госу­дарственной власти, а также разрешение компетенционного конфликта указан­ных органов) также влияет и на развитие правовой базы субъекта Федерации.

При проверке конституционности положений нормативных актов субъ­ектов Федерации (дела о соответствии Конституции Российской Федерации) Конституционный суд РФ прежде всего исследует их на наличие критериев конституционности.

В теории и практике конституционализма категория “конституцион­ность” имеет ключевое значение.^[84] При этом не существует единой позиции в отношении понятия конституционности. По словам Ю.А. Тихомирова, не впол­не ясны критерии, по которым можно оценивать степень соответствия всех правовых актов Конституции.^[85] Так, Т.М. Пряхина отмечает, что в широком смысле возможна оценка конституционности Основного закона с позиций пра­вовой справедливости, определяемой как равенство людей в свободе^[86], а по мнению А. Н. Кокотова и Л. В. Сониной, конституционность как слагаемое конституционализма - это обеспечение в обществе с помощью правовых средств начал гармонии и справедливости^[87]. Заметим, что указанные критерии имеют философский “оттенок”, тем самым создают некоторую неопределен-. ность в данном вопросе. Поэтому, на наш взгляд, критерии конституционности должны быть более конкретными и вытекать из самой Конституции, иначе те­ряется смысл проверки нормативных актов на соответствие Основному закону, то есть конституционного контроля.

Таким образом, представляется наиболее верной система критериев кон­ституционности, предложенная Ю.А.Тихомировым. Он выделяет следующие критерии: издание акта конституционным субъектом, соблюдение конституци­онной компетенции субъекта, соблюдение процедуры принятия акта, выбор адекватной формы акта, конституционное размежевание предметов ведения между органами государственной власти и местным самоуправлением, между Федерацией и ее субъектами.^[88] От себя добавим еще один критерий, условно обозначив его как юридико-технический, - строгое следование смыслу и со­держанию конституционных понятий и терминов, то есть соблюдение и буквы, и духа Конституции.

Само собой разумеется, оценку конституционности правовых актов Суд обычно проводит с учетом связей между нормами Конституции, но подчерк­нем, что такая взаимосвязь имеет системный характер, ибо только системное толкование Конституции может дать объективный анализ степени конституци­онности правового акта.

За более десятилетний период функционирования системы судебного конституционного контроля Конституционным судом РФ было вынесено по состоянию на 15 августа 2003 года 193 итоговых решения (постановления) и более 150 определений с позитивным содержанием (то есть с признанием не подлежащими применению положений нормативного акта, аналогичных поло­жениям, признанным ранее не соответствующими Конституции Российской Федерации^[89]). При этом отметим неполноту приведенных данных, поскольку они не отражают практику определений с позитивным содержанием, распро­странивших правовые позиции Конституционного суда на ряд федеральных за­конов и законов субъектов Федерации, не бывших предметом публичного рас­смотрения в судебном заседании.

В числе названных постановлений:

12-о толковании норм Конституции Российской Федерации;

179-0 проверке конституционности норм федеральных законов, законов субъектов Федерации и иных нормативных актов, из которых 9 приняты в от­ношении Основных законов субъектов Российской Федерации и 22 по иным вопросам субъектов Федерации;

2-о разрешении споров о компетенции;

определений: около 70 % приняты по жалобам граждан и по 10 % приходится на определения, принятые по жалобам организаций, по запросам государствен­ных органов исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации и по запросам судебных органов субъектов Российской Федерации.

Однако, скупые количественные сведения не дают представления о гро­мадном массиве подвергнутого контролю нормативного материала. За упомя­нутый период конституционному контролю подвергнуты положения конститу­ций (уставов) 14 субъектов Российской Федерации (республик: Адыгея, Алтай, Башкортостан, Ингушетия, Коми, Мордовия, Саха (Якутия), Северная Осетия - Алания, Татарстан, Хакасия; Алтайского края, Курской, Тамбовской и Читин-

ской областей), иных нормативных актов 23 субъектов Российской Федерации (республик: Башкортостан, Кабардино-Балкарской, Ингушетия, Коми, Мордо­вия, Северная Осетия - Алания, Удмуртской, Хакасия, Чувашской, Краснояр­ского, Ставропольского краев, Брянской, Волгоградской, Воронежской, Кали­нинградской, Кировской, Московской, Оренбургской, Пермской, Челябинской, Читинской областей, городов Москвы, Санкт-Петербурга).

Таким образом, из проведенного статистического анализа следует, что треть субъектов Российской Федерации, можно сказать, испытали на себе тон­кости конституционного контроля. На наш взгляд, указанные данные следует не подвергать критике, а, напротив, необходимо их просто анализировать и де­лать конструктивные выводы, ибо данный процесс восстановления конститу­ционной законности имеет естественные рамки развития.

Однако, в нашей прессе, да и в специальной юридической литературе, к сожалению, встречаются не всегда конструктивные, политически и теоретиче­ски обоснованные оценки постановлений Конституционного суда. При этом присутствуют две крайности. Одни считают, что Конституционный суд недос­таточно активен, "не вмешивается" в якобы неконституционные акты той или иной ветви власти, не использует право законодательной инициативы с целью устранения пробелов и противоречий в законодательстве. Другие обвиняют суд в том, что он чуть ли не присвоил себе законодательные полномочия. Естест­венно, что такой разброс мнений не объяснишь "правовым нигилизмом”, он во многом зависит от субъективных и политических пристрастий того или иного оппонента. Да и результаты судебной деятельности таковы, что они чаще всего не устраивают одну из сторон в споре.^[90]

Анализ практики судебного конституционного контроля самого главного суда России позволяет с полной уверенностью констатировать, что Конститу­ционный суд РФ выступает одним из важных правовых инструментов меха­низма обеспечения соответствия как федерального законодательства, так и за­конодательства субъектов Федерации Конституции Российской Федерации.

К сожалению, в России недостаточно активно идет процесс развития кон­ституционной юстиции в субъектах Федерации. Более того, мало внимания уделяется деятельности и так немногочисленных конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и их решениям. Это обусловлено MHO-

гими причинами, но вряд ли можно согласиться с мнением Б.Топорнина, кото­рый считает, что “это может свидетельствовать об отношении руководства субъектов Федерации к режиму законности”^[91]. На наш взгляд, причина состоит в более простом - в вопросах, стоящих перед создаваемыми и уже действую­щими судами. Среди таких вопросов следует выделить: финансирование суда (выделение средств из бюджета субъекта РФ, количество судей (зарплата), по­мещение, местонахождение суда и т.п.), объем полномочий (функции)^[92], эф­фективность решений (природа и реализация (исполнение) решений) и др.

При этом трудно переоценить социально-политическое значение консти­туционных (уставных) судов в процессе развития российского федерализма. Совершено прав М.А. Митюков в том, что “итоговые решения конституцион­ного (уставного) суда в значительной мере являются источником права соот­ветствующего субъекта Российской Федерации, оказывают заметное влияние на развитие принципа разделения властей, на закрепление и охрану институтов государственной власти и местного самоуправления, на обеспечение соответст­вия регионального законодательства федеральному и "проникновение" право­вых позиций федерального Конституционного суда в региональную правовую систему”^[93]. Тем более, подчеркивая важную роль таких судов, заместитель ру­ководителя Администрации Президента РФ Д. Козак, обращая внимание на тот факт, что “законодательство субъектов Федерации весьма несовершенно, часто не согласуется с Конституцией Российской Федерации и федеральными зако­нами”, “отметил, что принимаемые меры по обеспечению правового единства в России - не кампания, а длительная работа, которая должна вестись непрерыв­но и на всех уровнях” ^[94]

В общем, функция обеспечения соответствия законодательства субъекта Федерации федеральному законодательству реализуется косвенно, путем обос­нования правовой позиции суда не только ссылками на конституцию (устав) субъекта Федерации, но и обращением к авторитету соответствующих феде­ральных законов, возложением обязанности на законодательные (представи­тельные) и исполнительные органы субъекта Федерации по приведению своих актов в соответствие с федеральным законодательством. Но иногда конститу­ционными (уставными) судами выдвигаются предложения кардинального со­циально-экономического и политического значения:

- принять закон, регулирующий отношения собственности на землю и воз­никающие в связи с этим правоотношения (Республика Саха (Якутия));

- предложить парламенту войти с законодательной инициативой в Государ­ственную Думу Федерального Собрания РФ о принятии в первоочередном по­рядке законодательных актов о механизме правового регулирования и порядке реализации компетенции и полномочий по предметам совместного ведения ор­ганов государственной власти Российской Федерации и органов государствен­ной власти субъектов Федерации (Кабардино-Балкарская Республика) и др.

Имеются также отдельные факты, когда конституционные (уставные) су­ды своими запросами переносят разрешение вопросов и споров в Конституци­онный суд Российской Федерации ввиду очевидного несоответствия положе­ний законодательства субъекта Федерации Конституции Российской Федера­ции.

В сложной ситуации оказываются конституционные суды субъектов Фе­дерации, когда проверяемые ими законы соответствуют республиканской кон­ституции, но нарушают требования Конституции Российской Федерации и фе­деральных законов. В этом вопросе мы придерживаемся мнения полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном суде РФ М.А.Митюкова, который отмечает, что концептуальный подход к решению коллизионных проблем между федеральным и республиканским законодатель­ством сейчас определен ч.З ст.5 Федерального конституционного закона “О су­дебной системе Российской Федерации”^[95]. Согласно этой норме, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа, а равно должностного лица Конституции Российской Федерации, федеральному конституционному закону, федеральному закону, общепризнанным принципам

и нормам международного права, международному договору Российской Феде­рации, закону субъекта Российской Федерации, суд принимает решение соглас­но правовым положениям, имеющим наибольшую юридическую силу.^[96]

Следующую группу полномочий Конституционного суда Российской Фе­дерации, как было отмечено, составляют полномочия по разрешению споров о компетенции органов государственной власти. Такие споры, как справедливо отмечает С.В.Нарутто, присущи любому федеративному государству, в них от­ражаются несогласованные цели и интересы федерации и ее субъектов, разли­чия в оценке тех или иных правовых явлений и правопонимании в целом.^[97] В этой связи отметим, что споры, в том числе компетенционные (с момента появ­ления государства), были всегда, есть и будут, и в этом нет ничего негативного, ибо, как известно, в споре рождается истина.

Не секрет, что отражением компетенции органов публичной власти явля­ются правовые акты, поэтому предметом таких споров может быть не только действие правового характера, но и сам правовой акт^[98].

В связи с этим при разрешении споров о компетенции Конституционный суд РФ непременно учитывает причину их возникновения. Споры о компетен­ции порождаются различными причинами как объективного, так и субъектив­ного характера.^[99] Они возникают в результате неправильного применения орга­нами государственной власти компетенционных правил, норм и могут касаться объема и характера полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта Федерации в различных сферах их деятельности, порядка осуществления полномочий, их материального обеспе­чения.

В юридической литературе называется целый ряд способов преодоления

- 48

противоречии в законодательстве , которые реально можно использовать при разрешении компетенционных споров.

Одним из серьезных и эффективных каналов воздействия как на право­применительную, так и на правотворческую практику субъектов Российской Федерации, в том числе с целью разрешения спорных вопросов о компетенции, безусловно, является судебная конституционная юстиция. Но следует отметить, что к судебным процедурам спорящие стороны прибегают, как правило, в тех случаях, когда согласительные процедуры не приносят ожидаемых результатов.

Так, в ст. 93 (п. 5 ч. 1) Федерального конституционного закона “О Кон­ституционном суде Российской Федерации” закреплено положение, напоми­нающее обязательный претензионный (досудебный) порядок урегулирования спора о компетенции. До обращения в Конституционный суд РФ с ходатайст­вом о разрешении спора заявитель — соответствующий орган государственной власти - должен обратиться к другому участнику спора с письменным заявле­нием о нарушении им компетенции, определенной Конституцией Российской Федерации и договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, или об уклонении этого органа от осуществления входящей в его компетенцию обязанности. Орган государственной власти, получивший письменное заявле­ние, должен в месячный срок сам устранить указанные в нем нарушения. И только если досудебные согласительные процедуры не привели к разрешению спора, допускается рассмотрение ходатайства в Конституционном суде РФ (п. 6 ч. 1).

Наконец, самая заметная сфера деятельности Конституционного суда Российской Федерации выражена в актах Суда, являющихся результатом рас­смотрения индивидуальных и коллективных жалоб граждан и их объединений. Из ранее указанного числа (193 постановлений, а вернее - 179, вынесенных по результатам проверки конституционности норм федеральных законов, законов

⁴⁸ Так, Ю.А. Тихомиров в качестве непосредственных процедур разрешения споров выделяет общие про­цедуры деятельности субъектов права и принятия ими правовых актов, а также специальные процедуры - предупредительные, согласительные, примирительные, арбитражные, иерархические и судебные (Под­робнее об этом см.: Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С. 94). Н.И.Матузов относит к способам разрешения колли­зий: принятие нового акта; отмену старого акта; внесение изменений и уточнений в действующие акты; судебное, административное, арбитражное рассмотрение; систематизацию законодательства, гармониза­цию юридических норм; переговорный процесс, создание согласительных комиссий; конституционное правосудие (см.: Теория государства и права: Курс лекций. Саратов, 1995. С. 356). Н.А.-Власенко полагает, что способами устранения и преодоления коллизий являются: нормотворческий, толкование норм права и правоположения (см.: Власенко Н.А. Коллизии в праве: причины, виды и способы разрешения // Правове­дение. 2000. № 5. С.238-239).

субъекта Федерации и иных нормативных актов) итоговых решений Суда поло­вина приходится на указанную сферу деятельности Конституционного суда.

Следует отметить, что в этой сфере Конституционный суд Российской Федерации существенный вклад внес в развитие положений о юридической от­ветственности. Суд придерживается принципа взаимной ответственности госу­дарства и личности, паритетных начал в их взаимоотношениях.⁴⁹ “Гражданин и государство Российской Федерации, - провозглашается в постановлении Кон­ституционного Суда от 20 декабря 1995 года, - связаны взаимными правами, ответственностью и обязанностями”⁵⁰.

Кроме этого, Конституционный суд РФ как орган конституционного кон­троля по защите прав и свобод граждан немало внимания уделил вопросам из­бирательного права: кто имеет право избирать и быть избранным, отзыв выбор­ного должностного лица, референдум; уголовно-процессуального законода­тельства: применение мер пресечения, обжалование и пересмотр судебных ре­шений и др.

В отличие от других судов Конституционный суд не рассматривает жало­бы на неправильное применение закона, приведшее к ущемлению прав граж­дан, и не разрешает гражданско-правовые и экономические споры, не рассмат­ривает уголовные дела. Его назначение другое - проверять конституционность самих законов, в том числе тех, которые затрагивают права и свободы граждан.

На основании ч.4 ст. 125 Конституции Российской Федерации и п.З ч.1 ст.З Федерального конституционного закона “О Конституционном суде Рос­сийской Федерации” гражданин, который считает, что его конституционные права и свободы нарушены законом, примененным или подлежащим примене­нию в конкретном деле, вправе обратиться с жалобой в Конституционный суд и просить проверить его конституционность. Под законом в данном случае пони­мается любой закон, будь то федеральный, федеральный конституционный ли­бо закон субъекта Российской Федерации.

В случае признания закона или отдельных его частей неконституционны­ми, они утрачивают силу и не могут применяться. Таким образом, судебную защиту получает не только лицо, обратившееся с жалобой, но и другие гражда­не, права которых оказались под угрозой. Что же касается конкретного дела, в котором был применен закон, признанный неконституционным, то оно подле-

⁴⁹ Подробнее об этом см.: Витрук Н. В. Развитие теории юридической ответственности в решениях Кон­ституционного суда Российской Федерации // Государство и право. 2000. № 3. С.21-22.

⁵⁰ См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 1. Ст. 54.

жит пересмотру в обычном порядке.

При этом обращает на себя внимание тот факт, что по вопросам конкрет­ного нормоконтроля нередко предпринимаются попытки исполнения решений Конституционного суда лишь в отношении авторов жалобы, к которым закон применен или подлежит применению. А по аналогичным ситуациям других граждан правоприменитель продолжает руководствоваться признанным некон­ституционным положением закона.

Подводя итоги анализу основ правового регулирования деятельности, а также практики Конституционного суда РФ, следует выделить следующие формы взаимодействия органов государственной власти, которые способству­ют развитию правового поля субъектов Российской Федерации: Консультатив­ный совет председателей органов конституционного (уставного) контроля в Российской Федерации и само конституционное судопроизводство.

Справедливости ради заметим, что заседания Консультативного совета являются неофициальной формой взаимодействия органов судебного консти­туционного контроля, то есть не имеют нормативно-правового регулирования, но это никоим образом не умаляет их роли в механизме обеспечения конститу­ционной законности в стране. Наоборот, проведение расширенных заседаний такого Совета дает возможность затрагивать и разрешать проблемы, стоящие перед одними из важных органов, способствующих укреплению конституцион­ных принципов, в том числе на уровне субъектов Российской Федерации.^[100]

В конституционном судопроизводстве посредством взаимодействия Кон­ституционного суда РФ и субъектов обращения происходит воздействие раз­личной степени на развитие правовой базы субъекта Федерации и, разумеется, обеспечение ее законности. В связи с этим можно выделить две формы воздей­ствия, условно обозначив их как “прямая” и “опосредованная”.

В прямой форме воздействие на правотворчество субъектов Федерации происходит, когда государственные органы исполнительной и законодательной ветвей власти субъектов Российской Федерации вступают в непосредственный контакт с Конституционным судом. Это происходит в следующих случаях:

1. По запросам, ходатайствам государственных органов исполнительной или законодательной власти субъектов Российской Федерации (последние в

соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 53 Закона “О Конституционном суде РФ” вы­ступают в роли заявителя).^[101]

2. По запросам, ходатайствам федеральных органов государственной власти, судов субъектов Российской Федерации^[102], а также по жалобам граждан и юридических лиц, когда в решении Суда непосредственно затрагиваются интересы правотворческих органов субъекта Федерации, то есть послед­ний выступает стороной по делу в соответствии с п. 2, 3 ч. 1 ст. 53 Закона “О Конституционном суде РФ” (кроме предыдущего вида взаимодейст­вия).^[103]

3. По запросам, ходатайствам федеральных органов государственной власти, судов субъектов Российской Федерации, а также по жалобам граждан и юридических лиц (кроме предыдущего вида взаимодействия), когда в ре­шении Суда выдвигаются предложения совершить (не совершать, уско­рить совершение) определенный акт (например, принять либо отменить тот или иной нормативный правовой акт, его проект) государственным ор­ганам исполнительной или законодательной власти субъектов Российской Федерации.^[104]

Опосредованная форма воздействия заключает в себе все остальные слу­чаи, кроме отнесенных к прямой форме, в том числе:

1. По запросам, ходатайствам федеральных органов государственной власти, судов субъектов Российской Федерации, а также по жалобам граждан и юридических лиц, когда в решении Суда выдвигаются предложения со­вершить (не совершать, ускорить совершение) определенный акт (напри­

мер, принять либо отменить тот или иной нормативный правовой акт, его проект) федеральным органам государственной власти в интересах субъ­ектов Российской Федерации.

2. По запросам, ходатайствам федеральных органов государственной власти, судов субъектов Российской Федерации, а также по жалобам граждан и юридических лиц, когда в решении Суда выражается позиция, никак не за­трагивающая интересы субъекта Федерации, но в любом случае она “сыг­рает свою роль” в процессе развития правового поля субъекта Федера-

56

ции.

3. По запросам, ходатайствам органов государственной власти, а также по жалобам граждан и юридических лиц, когда в решении Суда абстрактно затрагиваются интересы субъектов Федерации (кроме предыдущего и третьего вида взаимодействия прямой формы). Иными словами, правовые нормы субъекта Федерации терпят изменения в силу закона (ч. 2, 3 ст. 87) либо явной необходимости, вытекающей из решения Суда.^[105][106]

В отношении второй, опосредованной, формы воздействия поясним сле­дующее. Любое вынесенное Конституционным судом РФ решение, безусловно, имеет важное практическое значение для органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Иными словами, решения, принятые по ука­занным выше поводам, несут в себе определенный потенциальный заряд для правотворческих органов субъектов Российской Федерации. Так, зачастую ре­шения Конституционного суда РФ являются основанием для принятия, измене­ния, отмены нормативных правовых актов либо отклонения их проектов. К то­му же правовые позиции Конституционного суда Российской Федерации при­меняются в постановлениях конституционных (уставных) судов субъектов РФ^[107], протестах прокуроров субъектов Федерации в законодательные (предста­вительные) собрания субъектов Российской Федерации и заявлениях в суды.

Таким образом, со всей определенностью хотелось бы отметить, что на сегодняшний день конституционное судопроизводство стало необходимой со­ставляющей эффективного функционирования государственного механизма нашей страны, механизма обеспечения законности, в том числе в правотворче­ской сфере субъектов Федерации.

Полномочия по укреплению законности в правотворчестве субъектов Фе­дерации, как уже отмечалось, возложены, помимо конституционных, уставных судов, на суды общей юрисдикции и арбитражные суды.

Так, в соответствии с главой 24 ГПК РФ суды общей юрисдикции вправе признавать нормативный правовой акт противоречащим закону полностью или в части, а глава 23 АПК РФ закрепляет право арбитражных судов признавать нормативный правовой акт недействующим. Следует обратить внимание на то, что законодатель наделяет данные суды фактически различными полномочия­ми.

Практически следует различать: признание правового акта противореча­щим, недействующим, а также недействительным. Безусловно, все три назван­ных действия включаются в содержание административно-юстиционного про­цесса, но первое из них выступает как бы промежуточным, не заключительным его этапом. Анализируя более подробно отличия данных категорий по послед­ствиям, следует отметить, что, по существу, установление факта противоречия правового акта еще не говорит о том, что он недействующий или недействи­тельный. Иными словами, это никакого отношения к его действию не имеет. “Противоречие означает несогласованность, несоответствие, противополож­ность интересов, наличие в чем-нибудь условий, противоречащих друг дру­гу”^[108], но никак не недействие, недействительность. В судебной практике, на­против, противоречащий акт автоматически считается дисквалифицированным (недействующим или недействительным). И в этом, на наш взгляд, нет ничего предосудительного. Просто правила признания нормативных актов недейст­вующими или недействительными должны быть законодательно четко опреде­лены.

Представляется рациональным “противоречие” правового акта устанав­ливать только судебными органами, а иными субъектами права это могло бы предполагаться и определяться как его “несоответствие” (или “оспаривание”)

правовому акту высшей юридической силы. Тем более, этому в законодатель­стве имеются предпосылки: заявление об оспаривании^[109]. Иными словами, на­подобие “принципа невиновности”, установленного в уголовной и администра­тивной отраслях права (человек считается невиновным, пока его вина не будет доказана в судебном порядке), целесообразно закрепить “принцип непротиво­речия”: правовой акт считается непротиворечащим, пока его противоречие не будет доказано в судебном порядке. Затем, после установления противоречия правового акта, суд признает его недействующим или недействительным в со­ответствии, как уже отмечалось, с законодательно установленными критерия­ми. Продолжая параллель с уголовной и административной отраслями права, заметим, что последние судебные действия в отношении противоречащего пра­вового акта есть своего рода санкции. К человеку, признанному судом винов­ным в совершении противоправного деяния, применяется соответствующая санкция, к правовому акту, установленному судом противоречащим иному пра­вому акту большей юридической силы, должны применяться конкретные нор­мативно-определенные последствия - признание недействительным или недей­ствующим. Это будет только способствовать более четкому уяснению админи- стративно-юстиционного процесса и, более того, повышению роли суда, что является одним из основных направлений развития современного российского правового государства^[110].

Различия в признании нормативного правового акта недействительным и недействующим также можно проследить в постановлении Конституционного суда РФ от 11 апреля 2000 г. № 6-П “По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации” в связи с за­просом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Россий­ской Федерации”^[111] Так, Конституционный суд РФ устанавливает, что различия в юридических последствиях признания закона субъекта Российской Федера­ции недействительным и признания закона субъекта Российской Федерации недействующим обусловлены различиями между его несоответствием Консти­туции Российской Федерации и несоответствием федеральному закону. Кроме

этого, Конституционный суд РФ в названном постановлении, а также в поста­новлении от 18 июля 2003 г. № 13-П “По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации” в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая Рес­публики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Вер­ховного Суда Республики Татарстан”^[112], определяя полномочия суда общей юрисдикции в этом вопросе, установил круг нормативных правовых актов, при­знаваемых судами общей юрисдикции недействительными и недействующими. В частности, суд общей юрисдикции вправе был признавать недействительным любой правовой акт органов государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением законов (их положений) субъектов Российской Федерации, в том числе конституций (уставов). Законы субъектов Федерации, в том числе учредительные, могут быть признаны недействительными судом об­щей юрисдикции только в одном случае - если уже имеется решение Конститу­ционного суда РФ в отношении подобного закона (его положений) субъекта Федерации. В иных случаях основные законы (конституции, уставы) субъектов Федерации подлежат рассмотрению только в порядке конституционного произ­водства, а судом общей юрисдикции могут быть признаны недействующими обычные законы субъекта Федерации. Последние не подлежат применению, как правило, с момента вступления решения суда в силу, что влечет необходимость их отмены законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации. Признанный недействительным правовой акт ут­рачивает юридическую силу с момента его принятия, иного не требуется.

Кроме этого, также непонятно, почему законодатель, устанавливая абсо­лютно различные юридические последствия обращения в суд общей юрисдик­ции и арбитражный суд, “унижает” права и свободы граждан и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. В ре­шении суда общей юрисдикции нормативный правовой акт признается недей­ствующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного су­дом времени (п.2 ст.253 ГПК РФ), то есть правовой акт может быть признан как недействительный с момента его принятия, а в решении арбитражного суда - с момента вступления в законную силу решения суда, и к тому же, должен быть приведен органом или лицом, принявшим оспариваемый акт, в соответствие с

законом или иным нормативным правовым актом, имеющим большую юриди­ческую силу (п. 5 ст. 195 АПК РФ).

На основе данных замечаний мы предлагаем следующее. Во-первых, не­обходимо унифицировать законодательные положения (ГПК РФ, АПК РФ), за­крепив право обращения для всех субъектов в суд общей юрисдикции и арбит­ражный суд в виде единой формы - заявления об оспаривании нормативного правового акта полностью или в части, а также корреспондирующее этому аб­солютное право суда признавать данный акт противоречащим полностью или в части. Во-вторых, следует законодательно закрепить последствия признания конкретного нормативного правового акта противоречащим, которые должны указываться в резолютивной части решения суда:

- закон или его положения, признанные противоречащими иному закону, имеющему большую юридическую силу, являются недействующими и ут­рачивающими юридическую силу с момента принятия решения суда с обя­зательной отменой соответствующим законодательным (представитель­ным) органом;

- иные нормативные правовые акты или их положения, признанные проти­воречащими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, являются недействительными и не имеют юридиче­ской силы с момента их принятия.

При этом следует обратить внимание на то, что в соответствии со ст. 13 (абз. 2) ГК РФ в случае признания судом акта недействительным (а не недейст­вующим) нарушенное право подлежит восстановлению либо защите.

В заключение отметим, что на сегодня сложился достаточно обширный комплекс мер, обеспечивающих законность в сфере правотворчества субъектов Федерации. Но они еще недостаточно совершенны, им необходима оптимиза­ция как по отдельности, так и в совокупности.