§ 2. Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере правотворчества

А.С. Ященко, еще в начале XX века анализируя различия между федеративным государством и унитарным с высокой степенью децентрализации власти, писал: «Для федерализма важно знать не то, какую компетенцию имеет отдельный штат, а то, какой объем власти принадлежит тому федеральному органу, в котором представлены штаты в их особности»17. И далее: «Какой бы неограниченно широкой ни была компетенция отдельных территорий, но если общефедеральная суверенная власть (т.е. та, которая может уменьшить или уничтожить эту компетенцию штатов) осуществляется одними органами центральной власти, на образование которой штаты хотя и оказывают влияние, но только как представители единого союза, а не как особая политическая организация, то никакого федерального начала в таком государственном устройстве не будет. Это будет сильно децентрализованное государство»,9.

Природой российского федерализма определяется соотношение принципов интеграции региональных правовых систем в общефедеральное правовое пространство. В течение непродолжительного периода развития российского федерализма (начиная с подписания Федеративного договора) Россия проходит путь эволюционного развития от дуалистического федерализма к федерализму кооперативному.

Дуалистический федерализм возникает в России в первой половине 90-х годов как результат «войны суверенитетов», попыток регионов взять от Федерации столько суверенитета, сколько они могут «проглотить».

Во второй половине 90-х годов происходит процесс, направленный на восстановление вертикали власти, повышение эффективности ее функционирования, усиление взаимодействия федерального и регионального уровней власти, постепенно проявляются тенденции трансформации дуалистического федерализма в кооперативный федерализм. Конституционной основой этих процессов явилось все более широкое использование заложенного в Конституции 1993 г. потенциала предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статья 72 Конституции Российской Федерации). Именно в этих сферах федеративных отношений (по предметам совместного ведения) наиболее интенсивно происходит сотрудничество и кооперация, в том числе - посредством совместного (со стороны федерации, с одной стороны, и субъектов федерации, с другой) правового регулирования соответствующих отношений. Развивая основные положения федерального законодательства, субъекты Российской Федерации закрепляют особенности региональной государственности, осуществляют собственное правовое регулирование во многих сферах общественных отношений, что одновременно свидетельствует о формировании и развитии региональных правовых систем.

Основы правового регулирования правотворческих полномочий субъектов Российской Федерации устанавливает Конституция Российской Федерации. Именно она определяет правовые акты, которыми осуществляется разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (статья И), а также вопросы (предметы), находящиеся в ведении Российской Федерации (статья 71), в совместном ведении Федерации и ее субъектов (статья 72), в ведении субъектов Российской Федерации (статья 73).

Принятие Конституции Российской Федерации во многом стабилизировало конституционно-правовые процессы в субъектах Федерации.

Если до принятия Конституции 1993 г. только республики в составе РФ обладали правом законотворческой деятельности, то с се принятием этим правом стали обладать все субъекты Российской Федерации. В последние годы практически впервые в отечественной истории законодатель на местах получил возможность взять на себя ответственность за принятие и реализацию правовых актов.

Конституционное законодательство обогатилось новыми подходами, которые могут послужить основой развития как республиканского, областного законодательства, так и федерального. Период после принятия Конституции Российской Федерации ознаменовался совершенно новым для правовой практики России явлением: принятием законов областей и краев.

В связи с этим возникает проблема синхронизации федерального конституционного процесса, причем как по вертикали (в соотношении федеральной Конституции и конституционных актов субъектов федерации), так и по горизонтали (обеспечение разумного уровня унификации конституционного процесса в отдельных регионах). Это тем более важно, если учитывать, что в условиях сепаратистских тенденций конституционная реформа в отдельных субъектах Российской Федерации порой используется в целях формирования правовых, легальных условий сохранения и укрепления региональных элит, сформировавшихся нередко на национально-этнических, земляческих принципах.

Недостаточное законодательное разграничение полномочий между различными уровнями государственной власти приводит к перекосам в действующем законодательстве, принятию субъектами Российской Федерации нормативных правовых актов, регулирующих вопросы, отнесенные к исключительному ведению Российской Федерации либо к полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также к вмешательству федеральных органов государственной власти в полномочия субъектов Российской Федерации.

Многие федеральные законы, принятые по предметам совместного ведения, конкретизируют конституционные положений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти.

Правотворческие полномочия субъектов Федерации регулируются при этом зачастую по следующей схеме: 1)

специальная статья федерального закона, определяющая состав законодательства (нормативных правовых актов) в соответствующей сфере (она, как правило, имеется в такого рода законах), в числе нормативных правовых актов указывает законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации; 2)

в специальной статье или даже нескольких статьях даются обобщающие достаточно детализированные перечни полномочий органов государственной власти Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления; 3)

в тексте федерального закона при регламентации отдельных вопросов определяются правотворческие полномочия субъектов Российской Федерации по данном вопросу.

Проиллюстрируем изложенную схему регулирования правотворческих полномочий субъектов Российской Федерации в федеральных законах на примере Федерального закона от 17 июля 1999 года № 181- ФЗ «Об основах охраны труда в Российской Федерации», в котором:

1) статья 2 гласит: «Законодательство Российской Федерации об охране труда основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»; 2)

статья 5 устанавливает полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области охраны труда, а статья 6 - полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны труда, в числе которых значится принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации об охране труда; 3)

статья 14 содержит положения, предусматривающее обязанность работодателя обеспечить режим труда и отдыха работников в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, а, следовательно, и право субъектов Российской Федерации устанавливать в своем законодательстве правила о режиме труда и отдыха работников.

Следует отметить практически полную неурегулированность порядка использования права законодательной инициативы на региональном уровне.

Представляется, что необходимо ввести в практику законопроектной работы совместное внесение представителями субъектов Российской Федерации законопроектов в Государственную Думу Российской

Федерации, в том числе в рамках межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия.

В целях повышения качества законодательных инициатив регионов целесообразно более тесное взаимодействие субъектов Российской Федерации с федеральными органами государственной власти, академическими и правовыми институтами. Оправдано функционирование постоянного научно-консультативного семинара.

Интересам субъектов Российской Федерации должно уделяться больше внимания во всех федеральных структурах. В том числе, это должно касаться взаимодействия Федерации и регионов при внесении субъектами Российской Федерации законопроектов в Государственную Думу Российской Федерации. Представляется, что для подготовки качественных, юридически и экономически выверенных законопроектов, а также предварительного информирования федеральных властей в каждом федеральном органе власти должны быть определены подразделения, выполняющие функцию работы с инициативами регионов.

Анализ правотворческой деятельности субъектов Федерации может осуществляться в двух плоскостях, предполагая рассмотрение:

во-первых, наиболее общих вопросов закрепления правового статуса субъектов Федерации, подходов к теории и практике суверенитета, вопросов разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, урегулирования проблем иерархии правовых актов;

во-вторых, конкретных правотворческих и правоприменительных аспектов деятельности органов власти субъектов Федерации в вопросах собственности, организации законодательной, исполнительной, судебной властей, регламентации вопросов административно-территориального устройства и местного самоуправления, правового статуса гражданина.

Среди федеральных законов, регулирующих правотворческие полномочия субъектов Российской Федерации, прежде всего, следует назвать Федеральный закон от 24 июня 1999 г.

Федеративный характер российской государственности предопределяет обязательность исполнения норм федерального права и всех решений федеральных органов государственной власти, принятых в пределах своей компетенции, всеми без исключения субъектами федерации. Субъект федерации не имеет права устраниться из федерального политико- правового пространства, отрешиться от действия федеральных правовых норм. Хотя заключение специального договора, вне конституционных норм перераспределяющего предметы ведения и полномочия в пользу отдельного субъекта федерации, представляется именно закреплением подобного освобождения от исполнения общефедеральных требований.

Урегулирование законодательной формы разграничения предметов ведения и полномочий предполагает детализацию правил и порядка принятия законов по предметам совместного ведения.

Право субъектов Федерации осуществлять законодательное и иное нормативно-правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия соответствующих федеральных законов было закреплено еще в протоколе к Договору с органами государственной власти краев, областей, городов федерального значения (составная часть Федеративного договора). В условиях, когда обновление российского федерального законодательства по предметам совместного ведения осуществляется достаточно медленно, это положение дает возможность субъектам Российской Федерации создавать правовую базу для их деятельности, позволяющую решать региональные задачи.

Другой важный аспект законодательного разграничения предметов ведения и полномочий связан с закреплением процессуального механизма учета мнения субъектов Российской Федерации при принятии федеральных законов по предметам совместного ведения. Подобными механизмами могут выступить согласительные процедуры, использование возможностей совместной разработки законопроектов.

В сфере государственного строительства субъекты Российской Федерации приняли такие законы, как законы о своих представительных (законодательных) органах, о правительствах либо губернаторах (главах администраций), о статусе депутатов, пакеты законов о выборах депутатов и должностных лиц, о местном самоуправлении, о порядке регистрации уставов муниципальных образований, о референдумах, реже - об организации исполнительных органов, о передаче полномочий, о государственной и муниципальной службе. Появился блок законов о нормативных правовых актах, о порядке их опубликования и вступления в силу. Однако лишь в одной из областей России действует закон о народной правотворческой инициативе.

В экономической сфере большая часть законов посвящена регулированию вопросов бюджета, налоговых отношений и налоговых льгот, государственной и муниципальной собственности, дорожному хозяйству. Появились законы субъектов о недрах, о лесах, о земле, и земельных отношениях. Гораздо медленнее развивается законодательство в социальной сфере, где действуют законы об образовании, культуре и библиотеках. Жилищно-коммунальное хозяйство регулируется, в большинстве случаев, по-прежнему федеральными актами.

Во многих субъектах Российской Федерации принимаются законы в форме кодексов. Пока количество принятых на региональном уровне кодексов невелико, в среднем по два-три на субъект Российской Федерации. В Республике Башкортостан их количество приближается к десяти. Право субъектов Российской Федерации принимать свои законы в форме кодексов не вызывает сомнения, однако не вполне безупречна практика их принятия по вопросам, которые регулируются федеральными кодексами. Так, при действующем Лесном кодексе Российской Федерации в ряде субъектов

Российской Федерации (например, в Ивановской и Иркутской областях) приняты свои лесные кодексы, а в Республике Башкортостан приняты Жилищный, Семейный, Трудовой и Арбитражный процессуальные кодексы, в то время как аналогичные кодексы действуют на федеральном уровне.

По мнению М.Ф. Казанцева, в форме кодекса может издаваться значительный по объему закон субъекта Российской Федерации, включающий все правовые нормы или их основную часть, предусматривающие систематизированное или преимущественно детализированное регулирование определенной сферы отношений, относящихся к предметам ведения субъекта Российской Федерации и (или) предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. Не допускается издание в форме кодекса закона субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, если соответствующие отношения регулируются кодексом Российской Федерации.18

Стремительное и хаотическое развитие законодательства порождает много юридических противоречий. С одной стороны, в федеральных законах и иных актах допускается ущемление прав субъектов Российской Федерации. С другой стороны, в законодательстве субъектов Российской Федерации немало отступлений от положений федеральной Конституции и федеральных законов. Это и неправильный выбор объектов регулирования, и неверная оценка собственных законодательных полномочий, и дублирование положений федеральных законов, и ошибочные правовые решения в становлении субъектов права. В то же время слабо используется в республиках, областях потенциал собственной законодательной компетенции, позволяющий отражать их специфику.

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации имеют ограниченные возможности в регулировании правотворческих полномочий субъектов Российской Федерации, поскольку они не могут в одностороннем порядке осуществлять разграничение предметов ведения и полномочий. В лучшем случае, субъекты Российской Федерации в своих правовых актах могут конкретизировать предметы ведения и полномочия, имеющиеся у субъектов Российской Федерации на основании Конституции Российской Федерации, федеральных законов и договоров о компетенции. Кроме того, правовыми актами субъектов Российской Федерации может осуществляться распределение правотворческих полномочий субъекта Российской Федерации между органами государственной власти.

Перераспределение предметов ведения, находящихся в ведении субъекта федерации, в пользу органов государственной власти федерации заключается во временном переходе законодательных (правотворческих) и исполнительных полномочий органов государственной власти субъекта к ведению федеральных органов законодательной и исполнительной власти. Как правило, в зарубежных федеративных государствах, союзный парламент получает право законодательствования по вопросам, входящим в перечни совместной и исключительной компетенции субъекта федерации, президент и правительство имеют возможность осуществлять исполнительно-распорядительную деятельность, составляющую прерогативу органов власти субъектов федерации.

Данная мера, например, прямо установлена ст. 357 Конституции Индии и предусматривает осуществление законодательных полномочий союзным парламентом после издания президентом страны прокламации о признании конституционного механизма штата несостоятельным19. Согласно Федеральному конституционному закону Австрийской Республики, если земли, которые обязаны принимать меры, необходимые для выполнения государственных договоров (статья 16) или при реализации правовых актов в рамках европейской интеграции (статья 23-г), своевременно не выполняет эту обязанность, то полномочия по принятию таких мер, в частности, издание необходимых законов, переходят к федерации.

Но в некоторых случаях данная мера может применяться и по другим основаниям.

Так, в Основном законе Федеративной Республики Германия прямо предусмотрена возможность перераспределения конкурирующих предметов ведения в пользу федерации (пункт 2 статьи 72 Основного Закона). Согласно указанной норме Основного Закона ФРГ федерация вправе законодательствовать в сфере конкурирующей компетенции, когда регулирование вопроса законодательством земли могло бы нарушить интересы другой земли или всей страны в целом20, но факта конституционного правонарушения еще не установлено.

Полагаем, что в этом случае имеет место презумпция нарушения нормы конституционного права и применяется предельно упрощенная процедура применения меры ответственности с целью предоставить максимум полномочий федеральным органам. Основной закон ФРГ (статья 28 часть 1) провозглашает, что конституционное устройство в землях должно соответствовать принципам республиканского, демократического и социального правового государства в духе Основного закона ФРГ.

Следует воспользоваться опытом германской правовой школы, согласно которой «равновесие между унитарными и федеративными элементами, поддерживающее всю систему, состоит в том, что федерации предоставлена наиболее существенная часть законодательной, а землям - административной компетенции»21.

Сам термин «унитаризм» не должен исчезнуть из российской государственной практики. При том, что меняется предназначение российского федерализма, переставшего быть только и исключительно средством решения национального вопроса, но выступающего как форма демократизации управления государством.

Для каждого сложносоставного государства основным вопросом, который наглядно демонстрирует характер государственно-правовых связей, является разграничение полномочий между федеральной властью и властью субъектов. Оно не только позволяет говорить о том или ином государственно-правовом положении государства, но и определяет характер и эффективность деятельности властей.

Конституция 1993 года ознаменовала усиление конституционного единства Федерации. Федеративный договор исчерпал свое правовое и политическое значение. Сопряжение двух тенденций — конституционное стремление восстановить правовое единство страны, с одной стороны, и предусмотренное Федеративным договором разграничение полномочий между Федерацией и ее субъектами по конкретным предметам ведения, с другой, — привели к усилению конфликта между федеральной правовой системой и правовыми системами целого ряда субъектов Федерации.

Формально он может сохраниться в качестве действующего правового акта, но констатация этого факта не снимает необходимости разработки и принятия федерального закона о государственном устройстве федерации. Федеративный договор — не государствообразующий акт, а договор о разграничении компетенции и полномочий, поэтому при постепенном преодолении его конституционно-правового значения усиливается административно-правовой характер данного документа. А.П. Алехин и Ю.М. Козлов определили данную составляющую Федеративного договора как наличие административно-правовых элементов в договоре, поскольку в нем определяются основы разграничения компетенции различных субъектов исполнительной власти22.

Так, если до 12 декабря 1993 г. Федеративный договор являлся составной частью прежней российской Конституции, то в тексте действующей Конституции он упоминается как один из договоров, регулирующих вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов (часть 3 статьи 11). Из данной оговорки и выводится возможность заключения особых двухсторонних договоров между Российской Федерацией в целом и некоторыми ее субъектами. Эта оговорка может быть довольно опасной. Поскольку лишь между равноправными субъектами возможны договорные отношения, то следовательно, здесь презюмируются как равные целое (Российская Федерация) и его часть (республика в составе России).

Схема разграничения полномочий выглядит приблизительно так: Конституция определяет сферу полномочий федеральной власти и сферу, в которой полномочны федерация и ее субъекты, и вне пределов которой субъекты обладают всей полнотой государственной власти. Посредством специальных договоров компетенция федерации и ее субъектов может перераспределяться, что придает системе необходимую гибкость.

Власть, таким образом, может осуществляться лишь в пределах полномочий, установленных центральными органами и при том лишь в рамках единой системы власти государства. Ни полновластием, ни автономностью от высших органов государства, частью которого оно является, такое образование не обладает и обладать не может, то есть не может характеризоваться понятием суверенитета. Аналогичный подход приемлем и к федеративным государствам западного образца, где суверенитет государства - члена федерации не отражает народного и национального суверенитета, воплощаемого в федерации в целом.

Внутренние функции государства, в том числе функции обеспечения защиты существующего государственного строя, хозяйственно- организаторская, финансовая, охраны общественного порядка, сохранения и обогащения культуры, стимулирования научно-технического прогресса, претерпевают в федеративном государстве существенную трансформацию. Россия - не конфедерация и даже не договорная федерация, а федерация конституционная, поэтому разграничение полномочий органов государственной власти разных уровней с помощью договоров и соглашений можно рассматривать лишь как дополнение к главному - регулированию этого процесса Конституцией и законами.

Ее стратегия достаточно ясна: главное - делать так, чтобы не навредить укреплению целостности и единства страны и в то же время полнее учитывать своеобразие каждого субъекта федерации, всемерно способствовать раскрытию его возможностей, потенциала на благо не только жителей данного региона, но и всех граждан России. С этой диалектикой самой жизни накрепко связаны и перспективы российского федерализма.

Вопрос о правовой практике разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации продолжает оставаться одним из острейших вопросов, от правильного решения которого во многом зависит дальнейшее укрепление российской государственности, развитие прочных федеративных отношений.

Необходимо отметить, что этот вопрос рассматривался в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации достаточно интенсивно. Здесь уместно назвать парламентские слушания и различные совещания специалистов, проводившиеся начиная с 1994 года в связи с Договором между Российской Федерацией и Республикой Татарстан, с вопросом о возможности создания так называемой Уральской республики (середина 1994 года), с появлением в Государственной Думе трех альтернативных законопроектов по проблеме разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации (июнь 1995 года) и другие.

Однако прийти к согласию, поставить договорный процесс на законодательную основу так и не удалось из-за резко неоднозначного отношения к нему и существующих альтернативных подходов. Вместе с тем ход обсуждения показывает, что устранить эти спорные вопросы и выработать приемлемые правовые нормы можно только с непосредственным участием субъектов Российской Федерации, с учетом их законотворческого опыта и правоприменительной практики. При всей пагубности изначального запуска процесса подписания договоров и соглашений между Российской Федерации и ее субъектами, ныне это устоявшийся политико-правовой процесс.

В качестве примера и некоторого образца подобных двусторонних договоров приводится подписанный в феврале 1994 года договор «О разграничении полномочий и предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и Республики Татарстан» и аналогичный договор с Башкортостаном, подписанный в августе того же года. Вместе с указанным договором с Татарстаном были подготовлены пять межправительственных соглашений: по налогам, бюджету, обороне, внешнеэкономической деятельности, координации работы правоохранительных органов. В качестве условия подписания настоящего пакета документов федеральные органы власти выдвинули требования о подписании Татарстаном Федеративного договора и проведении выборов в Федеральное Собрание России.

Согласно договору, Республика Татарстан - государство, объединенное с Российской Федерацией на основе двух конституций и договора «О разграничении полномочий и предметов ведения между органами государственной власти РФ и РТ». Отметим, что согласно Конституции этой республики, Татарстан - суверенное государство, субъект международного права, ассоциированный с РФ на основе договора (статья 61 Конституции Республики Татарстан). Следовательно, мы имеем две формулировки, определяющие правовое положение республики: одну, закрепляющую ее статус в отношениях с федерацией в целом, другую, если можно так выразиться, для внутриреспубликанского применения.

Предусмотренное договором равенство федерального и республиканского основных законов позволяет республике определять свой правовой статус согласно собственной Конституции. В формулировке правового статуса республики, отраженной в договоре, убрано понятие международноправовой субъектности Татарстана, а определение «объединенное» заменено на «ассоциированное».

В августе 1994 во многом аналогичный договор был подписан между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан. В соответствии с этими договорами согласование конституционного законодательства России и ее субъектов (Башкортостана, Татарстана) отнесено к вопросам совместного ведения. При этом в договорах фиксируется взаимное признание Конституций: Российская Федерация признает конституции республик, а в ответ республики любезно признали Конституцию Российской Федерации. При этом Российская Федерация как бы лишается возможности ставить вопрос об отмене антиконституционных, противоречащих Основному Закону России, положений республиканских конституций.

Подобная модель взаимоотношений используется при урегулировании проблем, возникающих между федеральными органами власти и другими республиками. Наличие федеративной структуры обуславливает более сложную, чем закреплена действующим законодательством, схему распределения полномочий исполнительной власти: 1.

Собственно федеральное управление; 2.

Управление от лица Федерации; 3.

Управление совместными задачами федерации земель (регионов); 4.

Исполнение федеральных законов землями (регионами);

5. Исполнение земельных законов землями (регионами). Подписанные договоры делают значительный шаг в сторону конфедерализации отношений между указанными субъектами федерации, исходя в ряде случаев из типично международно-правовых принципов регулирования: уважения суверенитета, договорных принципов регулирования полномочий федеральной власти и власти субъектов. Подписанные договоры явились не столько показателем гибкости федеральной политики, сколько уступками со стороны федеральной власти тенденции ко все большей самостоятельности республик. Закрепляя в статьях 71 и 72 Конституции России предметы ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов, законодатель в статье 73 устанавливает, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения «субъекты федерации обладают всей полнотой государственной власти». В качестве правового механизма преодоления противоречий между законодательными актами федерации и ее субъектов для адекватного закрепления совместной компетенции Федерации и ее субъектов может выступить принятие соответствующих законов по наиболее важным вопросам. C.JI. Сергевнин, анализируя факторы эффективности законодательства субъекта федеративного государства отмечает, что применительно к субъекту федеративного государства правовым критерием законопроектной и законодательной деятельности является стабильное воспроизводство (функционирование) соответствующего государственного образования как целостного организма23. Для этого законопроекты субъекта федеративного государства должны учитывать не только тенденции политического, экономического и социокультурного развития соответствующего региона, но и его специфические особенности.

Именно последние наиболее актуальны для законопроектов субъектов федеративного государства, так как политические, экономические и, в меньшей степени, социокультурные вопросы решаются федеральным законодательством. Объектами законодательного регулирования на региональном уровне с учетом вышесказанного должны быть основные сферы жизнедеятельности субъекта (политика, экономика, культура и т.п.).

С точки зрения согласованности регионального законодательства весьма ощутимой является проблема дублирования региональными нормативными правовыми актами федерального законодательства. Исследуя содержательную часть законов субъектов Российской Федерации, Г. Ермошин пришел к выводу, что практика законотворческого процесса субъектов Федерации пошла по двум принципиально отличным друг от друга направлениям24:

Первое направление представлено так называемыми «законами- кальками», то есть законами субъектов Федерации, в которых дублируется текст того или иного закона Российской Федерации, это касается правоотношений в образовательной сфере, в сфере языка, в ряде других. Дублирование федерального законодательства ведет к загромождению, запутыванию законодательства, затрудняет его реализацию и в конечном счете снижает эффективность и авторитет регионального законодательства, способствуя разрушению единого правового пространства Российской Федерации. Второе направление развития законотворческой деятельности представлено целым рядом законов, разработанных и принятых субъектами Российской Федерации в рамках их компетенции. В этих законах устанавливаются правовые нормы по вопросам, либо прямо отнесенным федеральными законами к компетенции субъектов Российской Федерации, либо не отнесенным ни к чьей компетенции. В последнем случае субъекты Российской Федерации также действуют вполне законно в рамках статьи 73 Конституции Российской Федерации.

В настоящее время в правовом регулировании общественных отношений на территории России все более значимую роль играет законодательство субъектов Федерации. Формируя собственные правовые системы, субъекты Российской Федерации стоят перед выбором из двух возможных путей своей законотворческой деятельности: —

или следовать за федеральным законодателем, принимая те нормативно-правовые акты, по которым уже принято федеральное законодательство. Тем самым сводя к минимуму возможные противоречия; —

или активно пользоваться правом на самостоятельное законотворчество, пытаясь урегулировать различные правоотношения самостоятельно ввиду отсутствия соответствующего федерального законодательства.

Если на первом этапе доминировала тенденция ожидания, следования за федеральным законодательством, то сейчас в зависимости от степени правовой культуры и понимания основных тенденций законодательного процесса начинает все более реализовываться вторая.

Конституция РФ не содержит запрета субъектам Российской Федерации осуществлять опережающее правовое регулирование в сферах, относящихся к совместному ведению. В феврале 1996 г. Конституционный

Суд Российской Федерации по запросу Администрации Читинской области рассматривал дело о конституционности ряда положений Устава Читинской области. В запросе оспаривалась часть 2 статьи 77 Устава: «До принятия федеральных законов, определяющих основы правового регулирования по предметам совместного ведения области и Российской Федерации правовые акты области приводятся в соответствие с федеральным законом». Заявитель полагал, что по предметам совместного ведения сначала принимаются федеральные законы, а затем в соответствии с ними - нормативные акты области27. Конституционный суд Российской Федерации постановил, что по смыслу статьи 72, 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации, отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует областной Думе принять собственный нормативный акт, что вытекает из природы совместной компетенции. При этом после издания федерального закона областной акт должен быть приведен в соответствие с ним, что следует из части 5 статьи 76 Конституции РФ.

«Забегание» вперед регионального законодателя помимо несогласованности и других негативных последствий порождает еще и нестабильность законодательства в силу того, что приходится корректировать преждевременно принятые региональные законы после принятия их федерального аналога".

1 Постановление Конституционного Суда от 1 февраля 1996 г. «По делу о проверке конституционности ряда положения Устава - Основного закона Читинской области // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 7.

2S Казанцев М.Ф. Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации: Проблемы становления и опыт проекта законодательного кодекса. - Екатеринбург: Уро РАН, 1998. С.40.

По мнению С.А. Авакьяна, на данном этапе федеративного развития России представляется наиболее рациональным принятие федеральных актов прямого действия, признаваемых субъектами в сфере их собственного ведения, либо такое разделение, при котором большая часть отношений регулируется федеральным центром, и делается это актами (нормами) прямого действия, а лишь меньшая часть актов (норм) исходит от самих

ЛЛ

субъектов и отражает их специфику . Следует поддержать государствоведов, которые утверждают, что наступила пора создания организационного и правового механизма, который бы позволил, во- первых, предостеречь от принятия законодателями законов вне пределов собственной компетенции в одной и той же сфере общественных отношений, по одному и тому же предмету регулирования. Во-вторых, такой механизм должен предусматривать форму и способ разрешения коллизии норм права в случае появления противоречивых законов, имея в виду уважение и сохранение правотворческого суверенитета как федерального законодателя, так и законодателей в субъектах Россиской Федерации30.

Развитие процессов правовой интеграции дает сложную, порой противоречивую картину. Нередко оно отстает от движения процессов интеграции в экономической и политической жизни. В то же время федеральные Конституции содержат ряд гарантий прав субъектов 29

Конституционное законодательство субъектов РФ: проблемы совершенствования и использования в преподавании: материалы научной конференции. 25-27 марта 1999 г. / Огв. ред. проф. С.А. Авакьян.- М.: Изд- во Моск. Ун-та, 1999. С.8. 30

См., напр.: Гранкин И.В. Законодательные органы власти субъектов Российской Федерации. М.: Манускрипт, 1998. С. 103; Ермошин Г. Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации // Российская юстиция. М., 1998. № 8. С. 28.

федераций в правовой сфере. Среди этих гарантий признание наличия собственных правовых и политических систем субъектов федераций. Одной из наиболее действенных гарантий прав штатов, земель или кантонов является порядок принятия новой или изменения действующей конституции. Какое-либо кардинальное изменение баланса сил в пользу федерации может быть осуществлено только с изменением текста конституции.