§ 1. Содержание законности и ее влияние на правотворчество субъектов Российской Федерации

Одной из важных и трудных задач современного государства, претерпе­вающего реформирование политико-правовой системы, является обеспечение законности правовой сферы. В этом смысле не должна оставаться без внимания и правосозидательная деятельность государства, в том числе его федеративных субъектов.

В отечественной правовой науке о законности написано немало работ. Однако в целом данной правовой категории, взятой под углом зрения право­творчества, на наш взгляд, в настоящее время уделяется недостаточно внима­ния, если не уделяется вовсе. В связи с этим, опираясь на уже разработанные юридической наукой положения, постараемся исследовать специфику законно­сти в правотворчестве субъектов Российской Федерации.

В юридической науке законность рассматривается с различных сторон.^[5]‰_t∣ Но практически всегда выделяется то главное, что и образует основу законно­

сти, - строгое, неуклонное соблюдение, исполнение норм права участниками общественных отношений.^[6]

В основном ученые-юристы законность рассматривают как принцип, ме­тод, режим. Отдельные авторы определяют законность как идею, требование и систему реального выражения права в законах государства, в самом законо­творчестве, в подзаконном нормотворчестве.^[7] Но суть законности от этого не меняется. Как справедливо отметил Р.Х. Макуев, “законность предполагает не просто наличие системы правовых законов, выражающих идею справедливо­

сти, предполагающих наличие определенного выражения права в законах госу­дарства, но и наличие условий и механизма их реализации” ^[8]В целом эти три грани законности полностью вливаются в деятельность по созданию, измене­нию, отмене и совершенствованию правовых норм.

Ч Принцип законности - это общие начала организации современного де­

мократического правового государства, основа обеспечения и защиты прав личности и поддержания правопорядка в стране.

В правотворчестве законность как принцип - это основа всех действий, идейные начала, из которых питаются все правотворческие органы. Сущность данного принципа проявляется в содержании законности как правовой суб­станции, которая выражена в системе политико-юридических требований - нормативных сторон, устоев политико-юридической жизни, отражающих глу­бокие нормативные начала общества. Иными словами, содержание законности составляют ее собственные принципы, требования, свойства. В разные времена в правовой теории выделяются различные принципы (требования, свойства) законности.^[9] Однако, учитывая, что “законность в условиях определенного ис- дорического периода государства наполняется конкретным содержанием, кото­рое в значительной степени зависит от состава ее субъектов”^[10], и проводя срав­нительный анализ принципов законности, можно сделать некоторые обобще­ния. При этом следует отметить, что в теории государства и права в последнее время обосновано различаются понятия “принципы” и “требования” законно­сти. Принципы - это идеи, начала, выражающие содержание законности, а тре­

бования законности - то, чего требует законность от отдельных субъектов пра­воотношений.⁷

На наш взгляд, в качестве основных принципов законности примени­тельно к правотворчеству субъектов Российской Федерации необходимо выде- V лить: верховенство закона; единство законности; единство законности и целе­

сообразности; реальность законности.

Принцип “верховенство закона” в правотворчестве развертывается в сле­дующие требования:

- правотворческая деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации основывается прежде всего на Конституции Российской Федерации, затем на федеральных законах (в том числе федераль­ных конституционных законах), иных нормативных правовых актах, Консти­туции (Уставе), законах и иных нормативных правовых актах субъекта Россий­ской Федерации.

"^r Правительства Российской Федерации (ч.1 ст.22 Федерального закона “Об об­

щих принципах организации законодательных (представительных) и исполни­тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”);

- органам государственной власти субъектов Российской Федерации важно правильно выбрать форму правового регулирования, учитывая иерар­хию нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации: закон, постановление законодательного (представительного) органа, указ (постанов­ление) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, поста­новление высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, нормативные правовые акты иных органов государст­венной власти;

- нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации не должны противоречить Конституции Рос­сийской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федера-

⁷ См.: Теория права. Под рсд. Макуева Р.Х. Орел: ОРАГС, 2003. С. 483-486; Григонис Э.П. Теория госу­дарства и права: Курс лекций. - СПб.: Питер, 2002. С. 184.

ции и субъектов Российской Федерации. Кроме этого, акты высшего должно­стного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполни­тельного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), ак­ты исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Фе- У дерации не должны идти вразрез с указами Президента Российской Федерации

и постановлениями Правительства Российской Федерации (ч. 3 ст. 22 указан­ного Закона).

Единство (всеобщность) законности правотворчества проявляется с двух сторон. Во-первых, в единой направленности в территориальном и субъектном плане, то есть нормативные предписания, принятые органами государственной власти субъекта Федерации, имеют прямое действие на всей территории субъ­екта Российской Федерации применительно к деятельности всех субъектов со­ответствующей области общественных отношений (ч. 2 ст. 22 Федерального закона). Во вторых, деятельность правотворческих органов всех субъектов Российской Федерации основана на едином применении положений Конститу­ции Российской Федерации и федеральных законов.

Единство законности и целесообразности означает необходимость выбо­ра строго в рамках закона наиболее оптимальных, отвечающих целям и зада­чам единого федеративного государства вариантов осуществления правотвор­ческих полномочий, форм нормативного правового регулирования.

Законность есть высшая целесообразность. Диалектика правотворческих правоотношений здесь такова: с одной стороны, любое отступление от закон­ности, объясняемое “высшими интересами”, “моральными соображениями”, приводит к дестабилизации в сфере правового регулирования, способствует росту правового нигилизма. C другой, это не означает, что тотально все норма­тивные правовые акты в один момент являются идеальными, абсолютно под­ходящими, целесообразными в конкретной ситуации, обстановке, способны эффективно урегулировать конкретные общественные отношения, и их необ­ходимо механически реализовывать. Естественно, если закон устарел, стал не­целесообразен, то его нужно изменить, дополнить, но только в соответствии C

'V' „ ~

установленной процедурой, которая также должна определяться законом.

Иными словами, здесь будет справедливо замечание профессора А.Д. Бойкова, который отмечает, что тезис “законность не может быть нецелесооб­разной, как и целесообразность незаконной” едва ли является бесспорным. C одной стороны, абсолютизируя законность, мы невольно приближаемся к бо-

лее чем сомнительному лозунгу древних юристов - пусть гибнет мир, но тор­жествует закон.

В то же время трудно согласиться с его утверждением о том, что на этапе \ правотворчества с точки зрения законности необходимо отдать приоритет

принципу целесообразности.⁹

На наш взгляд, при разработке нормативного акта должны учитываются в обязательном порядке и почти равномерно оба эти принципа-метода. Нельзя, чтобы один из них существенно преобладал, а тем более, какой-либо из них игнорировался, потому что все это ведет к снижению качества и эффективно­сти будущего нормативного правового акта. Необходима их своеобразная гар­монизация.¹⁰

Реальность законности - это достижение фактического исполнения пра­вотворческими органами, их должностными лицами процедурных правил, пол­номочий, а также неотвратимость ответственности за их нарушение. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны действовать строго в пределах нормативно установленной компетенции. Должностные ли­ца, обладающие правотворческими полномочиями (в том числе от имени орга­на), несут ответственность в соответствии с законодательством за неисполне­ние или ненадлежащее исполнение полномочий, в том числе за принятие про­тивоправного акта. По поводу ответственности коллегиальных правотворче­ских органов уместно отметить справедливое, обоснованное утверждение Н.П. Руднева в отношении представительных органов государственной власти субъ­ектов Российской Федерации и местного самоуправления. Он отмечает, что от­ветственность должны нести не коллегиальные органы, а их должностные ли­ца, и не за сам факт противоречия правового акта нормативному документу бо­лее высокой юридической силы, а за существенное нарушение процедурных правил, повлекшее за собой издание противоправного юридического акта.¹¹ Следует только учитывать, что такая ответственность будет иметь место в слу-

~f' ⁸См.: Бойков А.Д. Третья власть в России. Книга вторая - продолжение реформ.

литинформ”, 2002. С. 264.

⁹ См. Бойков А.Д. Третья власть в России. Книга вторая - продолжение реформ. M.: Издательство ‘ТОрли- тинформ”, 2002. С. 265.

¹⁰ См.: Агарков К.Н. Проблема качества закона на стадии подготовки законопроекта // Теоретические и практические вопросы становления и развития публичной власти. Монография / Под общей ред. В.И.Савина. - Орел: Труд, 2001. С. 323.

¹¹ См.: Руднев Н.П. Прокурорский надзор и совершенствование политических процессов в субъектах Рос­сийской Федерации и муниципальных образованиях. Монография. - Орел: ОРАГС, 2002. С. 68.

чае, если в законодательстве имеются санкции за нарушение процедурных пра­вил, а иначе должностное лицо будет нести ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей¹².

Данный принцип законности отчетливо позволяет увидеть еще одну ее \ грань - рассмотрение законности как метода. Эта ее сторона позволяет рас­

крыть правовую действительность под углом зрения практического осуществ­ления права, идейно-политических основ правовой системы, ее связи с осново­полагающими общественно-политическими институтами. Под этим углом зре­ния законность характеризует правотворчество как реальную реализацию субъектами правотворческих полномочий, закрепленных правовыми нормами. Это такая реальность права, когда все требования законности последовательно, полно и точно претворяются в правосозидательной деятельности.

Как известно, законность имеет естественные границы, непосредствен­ную взаимосвязь с правом: вместе появляются, изменяются, совершенствуют­ся. “Коль скоро есть право, значит существует и законность, то есть такой по­рядок, при котором участники общественных отношений должны строго со­блюдать и исполнять нормы права”.^[11] Но законность в правотворчестве не ог­раничивается рамками правовых норм, особенно в современном демократиче­ском правовом государстве. Она распространяется не только на правотворче­скую процедуру как на официально установленный порядок действий, но и на. всю деятельность, обеспечивающую развитие, совершенствование правовых отношений.

Безусловно, правотворчество не ограничивается рамками одноименного процесса. Оно включает в себя действия и отношения, как предваряющие пра­вотворческий процесс, так и последующие. Следовательно, законностью на­полняются действия, направленные на выявление потребности в принятии пра­вового акта, его научная, экспертная и организационная подготовка, оценка эффективности действия нормативных правовых актов и возможная после­дующая их корректировка (так называемый канал обратной связи). Например, при выявлении потребности в принятии нормативного правового акта проис­ходит проекция основных принципов, требований законности на обществен­ные отношения, требующие урегулирования, соизмерение общественной сис-

¹² Ст. 14 Федерального закона “Об основах государственной службы Российской Федерации” // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 31. Ст. 2990; 1999. № 8. Ст. 974; 2000. № 46. Ст. 4537; 2003. № 22. Ст. 2063.

темы и ее будущего правового регулирования, оценка возможности обеспече­ния и охраны прав и свобод личности. Соответственно, канал обратной связи позволяет увидеть, насколько идейные правовые начала получили свое разви­тие в общественных отношениях.

V Таким образом, с одной стороны, законность является реальностью пра­

ва, правом в действии, а с другой - проводником будущего нормативного пра­вового акта, то есть законность выражается как в самой правотворческой про­цедуре, так и в оценке качества и эффективности действия правотворческого акта. Причем в последнем случае это касается действий не только органов го­сударственной власти, в числе которых правотворческие органы, но и граждан.

Как раз отсюда берет свое начало законность как режим. При этом режим законности не следует сводить только к состоянию реализации правовых норм, как это делают некоторые правоведы, определяя законность в узком или широ­ком смысле как строгое соблюдение законов определенными субъектами пра­ва^{13 [12]. Понимание законности в правотворчестве не сводиться только к строгой, неуклонной реализации правовых норм, точному соблюдению правотворче­ской процедуры субъектами правотворчества, хотя это и является основным. Законность выражается и в действиях субъектов права (правотворчества)(1), и в процессуальных, материальных правовых нормах(2), а также прямо отража­ется и в конечном результате правосозидательной деятельности - в правовых формах, в актах правотворчества(З). Иначе говоря, режим законности проявля­ется во всех элементах механизма правового регулирования.}

По этому поводу еще в советское время П.М. Рабинович отмечал, “что различие указанных аспектов необходимо для того, чтобы не сводить закон­ность в правотворчестве к соответствию только нормам, которые закрепляют правотворческую компетенцию и процедуру". По отношению к таким нормам правотворческая деятельность, по его словам, есть нечто иное, нежели приме­нение и реализация. Поэтому в первом аспекте рассматриваемая проблема по­лучает, в сущности, вполне приемлемое решение в рамках традиционного во­проса об обеспечении законности в правоприменении. Правда, при этом он вы­делял не три, а два аспекта законной правотворческой деятельности: а) по ее

порядку, процессу; б) по ее результату - измененной или вновь установленной юридической норме (условно - нижестоящей).¹⁵

Режим законности в правотворчестве предполагает наличие твердых га­рантий выполнения содержащихся в нормах права предписаний. Мало просто ∖^, механически принимать тот или иной закон, нужно, во-первых, руководство­

ваться уже имеющимися нормативными предписаниями (принципом законно­сти); во-вторых, создать “механизм”, обеспечивающий его проведение в жизнь, реализацию правовых норм; в-третьих, создать систему мер защиты законно­сти, в том числе ее восстановления. Тогда модель поведения, описанная в нор­ме, будет восприниматься как закрепление реальных возможностей, обеспе­ченных государством.¹⁶

По существу законность характеризует правовую действительность, взя­тую под углом зрения общественно-политической жизни, режим которой, вво­дя известные требования законности, образует фактическое “правовое состоя­ние” - правопорядок.¹⁷

Правопорядок предстает как совокупный итоговый результат действия механизма правового регулирования, его двух компонентов — механизма пра­вотворчества и механизма реализации норм права.

Правопорядок в сфере правотворческой деятельности государства закла­дывает основы правопорядка в обществе. Не может быть порядка там, как справедливо отметил В.М. Сырых, где правотворчество осуществляется произ­вольно, без возведения этой важнейшей деятельности в строго установленные Конституцией и законом рамки.¹⁸ Под видом права государство при опреде­ленных условиях может творить и произвол, вводить необоснованные ограни­чения в реализацию прав и свобод граждан, устанавливать авторитарный или тоталитарный режимы. Ясно, что основанные на таких нормах отношения не могут признаваться как правопорядок.

Юридической основой правопорядка, следовательно, выступают не лю­бые общеобязательные властные веления государства, а лишь нормы, правиль­

ні ¹⁵См.: Рабинович П.М. Законность правотворчества // Актуальные проблемы юридической науки на этапе

развитого социализма. Краткие тезисы докладов и научных сообщений республиканской научной конфе­ренции, 16 -18 октября 1985 г., ХЮИ - Харьков: Издательство ХЮИ, 1985. С. 197.

'⁶См.: Законность в Российской Федерации. M.: Спарк, 1998. С. 5-6.

¹⁷ В области правовой надстройки мы придерживаемся следующей цепи основных общественно­политических явлений: право - законность - правопорядок. Подробнее о соотношении права, законности и правопорядка см.: Алексеев С.С. Теория права. - M.: Издательство БЕК, 1994. С.192-194; Комаров С.А. Общая теория государства и права: Курс лекций / Издание 2-е, испр. и доп. - М. 1995. С. 279.

¹⁸ См.: Сырых В.М. Теория государства и права. - M.: Издательство “Былина”, 1998. С. 307.

но отражающие происходящие в обществе процессы, явления и способствую­щие прогрессивному развитию федеративных отношений, созданию необходи­мых условий для реализации прав и свобод граждан. Конечно, проблема отли­чия подлинных норм права от произвола является достаточно сложной. Не все- у гда точно и однозначно можно установить, где имеется произвол, а где право.

Однако, нормы, которые грубо нарушают элементарные права человека, требо­вания законности и представляют собой бесспорный произвол, равно как и ос­нованные на них отношения, должны быть исключены из сферы правопорядка.

Очевидно, не могут входить в нормативную основу правопорядка и нор­мы права, принятые с нарушением правил правотворческой процедуры. Во всех случаях, когда государственный орган не придерживается принципа за­конности, отступает от требований метода законности, в том числе не соблю­дает закрепленный Конституцией РФ, иными нормативно-правовыми актами порядок правотворчества, будь то принятие акта по вопросам, выходящим за пределы его правотворческой компетенции, или нарушение какого-либо необ­ходимого этапа правотворческой процедуры, его действия расстраивают режим законности, являются разновидностью правонарушений. Естественно, такие правотворческие действия и созданный ими результат лежат за пределами пра­вопорядка и его правовой основы.

Таким образом, правопорядок - это слияние двух начал: объективного (объективных потребностей упорядоченности правотворческих отношений) и субъективного (деятельности субъектов правотворчества). Следовательно, пра­вопорядок в сфере правотворчества - основанное на требованиях законности состояние юридической основы, правовой обеспеченности отношений и самих отношений в процессе подготовки, принятия и совершенствования норматив­ных правовых актов.

Подводя итоги, отметим, что законность проявляется на всех этапах пра­вотворческой деятельности, а не только в рамках правотворческой процедуры как официально установленного порядка действий. Посредством законности производится оценка эффективности правотворческой деятельности и качество ее результата - нормативного правового акта. Кроме этого, отражение закон­ности можно увидеть во всем: в идейно-правовом сознании законодателя (пра­вотворца), в правотворческой деятельности (действиях), в нормативных право­вых актах. Иными словами, идеальная форма права (принцип законности), про­являясь в конкретных действиях субъектов, участников правотворчества (ме­

тод законности), создает легитимный порядок создания, изменения, отмены правовых норм (режим законности).

Таким образом, законность в правотворчестве - это основной принцип, метод, режим государственного руководства обществом посредством издания V и проведения в жизнь законов и иных нормативных правовых актов.

Деятельность правотворческих органов государственной власти по обес­печению законности имеет двойное содержание. C одной стороны, органы го­сударственной власти должны обеспечить законность собственных правотвор­ческих полномочий, с другой - правотворческих полномочий иных органов го­сударственной власти, что в то же время является непосредственным проявле­нием одного из основных принципов правового государства - принципа “раз­деления властей”. При этом следует подчеркнуть, что такая специфическая деятельность осуществляется как в отношении правотворческих действий, так и в отношении их конечного результата, правовых форм - нормативных право­вых актов.

'√