§ 1. Формы координации деятельности органов государственной власти в сфере обеспечения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации

Проведенное во второй главе исследование юридических форм обеспе­чения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации свиде­тельствует, что основными из них являются контроль и надзор.

В этом смысле проанализируем правовые основы института полномоч­ных представителей Президента Российской Федерации в федеральных окру­гах и попытаемся раскрыть его значимость в обеспечении законности право­творчества субъектов Российской Федерации.

Институт полномочных представителей Президента Российской Федера­ции в федеральных округах создан главой государства в целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных пол­номочий, в том числе в сфере правотворчества, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствова­ния системы контроля за исполнением их решений.

Проследим в общих чертах, как развивался этот институт. Исторически институт представителей Президента Российской Федерации формируется с августа 1991 года. Распоряжением Президента РСФСР от 31.08.1991 г. № 33-рп было утверждено Временное положение о представителях Президента РСФСР в краях, областях, автономной области, автономных округах, городах Москве и Ленинграде. Затем этот институт формально был распространён и на респуб­лики в составе РСФСР распоряжением Президента РФ от 02.09.1991 г. № 34- РП “Об утверждении Временного положения о представительствах Президента РСФСР в республиках в составе РСФСР” ^[157]Почти год спустя Президент РФ Указом от 15.07.1992 г. № 765^[158] придал данному институту более значимый ха­рактер, утвердив теперь уже постоянное Положение о представителе Прези­дента РФ в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге. Далее 5 февраля 1993 года институт представите­лей Президента РФ в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге был реорганизован в соответствии с од­ноименным Положением, утвержденным Указом Президента РФ за № 186^[159]. Еще позже на основании Указа Президента РФ от 10 июня 1994 года № 1186 представители Президента в республиках, а также в краях, областях, автоном­ной области, автономных округах, городах Москве и Санкт-Петербурге полу­чили общую правовую основу - “Положение о полномочном представителе V Президента Российской Федерации в субъекте Российской Федерации”^[160]. Далее в развитии данного института произошло укрупнение территориальных еди­

ниц, в которые назначались указанные должностные лица: в 1997 году он был преобразован в институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в регионе.^[161] Развитие этой тенденции отразилось также в Указе Пре­зидента Российской Федерации от 13.05.2000 г.

Таким образом, институт полномочного представительства Президента Российской Федерации существует уже более десяти лет. За это время он по­лучил существенное развитие и конкретное нормативное наполнение посред­ством правовых актов Президента РФ. Хотя следует заметить, что не раз вы­сказывались мнения и имели место дискуссии о его неполномочности и некон- ституционности.^[163]

Следует отметить, что в настоящее время помимо представителей Прези­дента Российской Федерации в федеральных округах также действуют и дру­гие полномочные представители Президента Российской Федерации в органах государственной власти Российской Федерации (например, в Конституцион­ном суде Российской Федерации ^[164], в Государственной Думе). Кроме этого, до недавнего времени действовал полномочный представитель Президента РФ в Межпарламентской Ассамблее стран СНГ.^[165]

Все указанные представительства, в том числе и в федеральных округах, хотя и имеют несколько иные задачи^[166], но в то же время выполняют общую для всех функцию - действие от имени и по поручению главы государства, прове­дение единой политики Президента Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, обеспечение законности в определен­ных сферах государственно-правовых отношений.

Справедливости ради отметим, что настоящий институт представитель­ства главы государства в федеральных округах, кроме президентского правово­го установления, имеет серьезное нормативное начало. В нынешнем Основном законе он получил конституционное закрепление в главе 4 "Президент Россий­ской Федерации" (п. "к" ст. 83). И в то же время высказываются справедливые мнения, что представительства в федеральных округах имеют недостаточную правовую основу, для того чтобы представлять интересы подобного уровня власти и к тому же обеспечивать его работу.^[167] Последнее, как представляется, имеет определенный смысл и требует более конкретного осмысления, ибо “по­ка не принят федеральный закон, такая ситуация является существенным козы­рем для губернаторов, пытающихся отстоять свою прежнюю независимость от Центра”^[168].

тов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государст­венного регулирования”^[170]. Что же касается правовой системы России, меха­низма ее развития, совершенствования, то здесь, на наш взгляд, должна быть четкая, разумная централизованная контрольная деятельность, ибо подобная вольность субъектов Российской Федерации нам уже известна (проблема несо­ответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации фе­деральному законодательству). “Право в России, - подчеркнул профессор А.Д. Бойков, - всегда нуждалось в механизме контроля и жесткого принуждения”^[171]. При этом “контроль за соблюдением федеральных законов следует переводить в плановый режим, тесно работая с органами юстиции, прокуратуры и суда­ми”.^[172] В то же время “ни в коем случае нельзя ослабить властные полномочия региональной власти. Это то звено, на которое не может не опираться власть федеральная”.^[173]

Было бы целесообразно придать законодательному регулированию ста­тус полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. При этом справедливее будет законом урегулировать весь институт представитель­ства, а не только представительство главы государства, и тем более только в федеральных округах.^[174] Разумеется, этот закон должен касаться представитель­ства органов государственной власти, органов местного самоуправления, госу­дарства в отношениях административного характера, то есть тех отношений, которым присущ метод субординации, а никак не метод координации, харак­терный для гражданско-правовых отношений.

ние иной темы, отметим только, что целесообразно в законе разграничить представительство внутригосударственное и международное.

Поддерживая сомнения некоторых правоведов^[175] по поводу необходимо­сти принятия федерального закона, регламентирующего функционирование института полномочных представителей Президента РФ в федеральных окру­гах, мы считаем, что предложенный вариант является компромиссным. Развеи­вая их доводы о том, что принятие закона существенно ограничит конституци­онные права главы государства в области формирования структуры Админист­рации Президента РФ, назначения и освобождения полномочных представите­лей Президента России, подчеркнем следующее. В предположительном законе следует закрепить, что сами представители и положения о них, устанавливаю­щие конкретный правовой статус, нормативно утверждаются органом, должно­стным лицом, предоставляющим такие полномочия.

В целом, на наш взгляд, принятие такого “общего” закона (например, “Об административном представительстве”) способствовало бы функциониро­ванию “государственных” представителей (то есть представителей с публич­ными интересами) и, более того, конкретному определению и упрочению их места и роли как во внутригосударственном механизме, так и в международ- X ных отношениях.

Возвращаясь к рассмотрению института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, еще раз подчерк­нем, что он учрежден в целях обеспечения реализации Президентом Россий­ской Федерации своих конституционных полномочий, в том числе в процессе становления единой правовой системы России. При этом следует обратить внимание на тот факт, что в правотворческой сфере субъектов Российской Фе­дерации представители Президента РФ не имеют реальных полномочий, но особое их значение нам представляется в обеспечении законности и правопо­рядка в субъекте Российской Федерации, в том числе и в правотворчестве.

вим только факт значительного роста авторитета органов юстиции в субъектах Федерации^[177].

Отмечая особую роль полномочного представителя Президента РФ в фе­деральном округе и основываясь на закрепляющем его правовой статус Поло­жении^[178], выделим задачи и функции, стоящие перед ними применительно к обозначенной области общественных отношений. В частности, задачами пол­номочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах являются:

1. Организация в соответствующем федеральном округе работы по реа­лизации органами государственной власти основных направлений внутренней политики государства, определяемых Президентом Рос­сийской Федерации.

2. Организация контроля за исполнением в федеральном округе реше­ний федеральных органов государственной власти.

3. Обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации.

4. Представление Президенту Российской Федерации регулярных док­ладов о политическом, социальном и экономическом положении в

4 федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации со­

ответствующих предложений.

К функциям полномочных представителей, результатом реализации ко­торых является влияние на правотворческую деятельность субъектов Россий­ской Федерации и особенно на ее законность, следует отнести следующие:

- обеспечение координации деятельности федеральных органов исполни­тельной власти в соответствующем федеральном округе;

- организация взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, ор­ганами местного самоуправления, политическими партиями, иными обще­ственными и религиозными объединениями;

- разработка совместно с межрегиональными ассоциациями экономического

¼ взаимодействия субъектов Российской Федерации программы социально­

экономического развития территорий в пределах федерального округа;

- согласование кандидатур для назначения на должности федеральных го­сударственных служащих и кандидатур для назначения на иные должно­сти в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации или федеральными органами исполнительной вла­сти;

- организация контроля за исполнением федеральных законов, указов и рас­поряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоря­жений Правительства Российской Федерации, за реализацией федераль­ных программ в федеральном округе;

- согласование проектов решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта Рос­сийской Федерации, находящегося в пределах этого округа;

- участие в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;

- организация по поручению Президента Российской Федерации проведе­ния согласительных процедур для разрешения разногласий между феде­ральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах феде­рального округа;

- внесение Президенту Российской Федерации предложений о приостанов­лении действия актов органов исполнительной власти субъектов Россий­ской Федерации, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, федераль­ным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина;

- взаимодействие с Главным контрольным управлением Президента РФ и органами прокуратуры Российской Федерации при организации проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов и распо-

¼ ряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряже­

ний Правительства Российской Федерации.

Естественно, сам по себе представитель не в силах выполнять поставлен­ные перед ним задачи. Непосредственное обеспечение деятельности полно­мочного представителя осуществляет аппарат полномочного представителя,

являющийся самостоятельным подразделением Администрации Президента Российской Федерации. В структуру аппарата полномочного представителя входит соответствующая окружная инспекция Главного контрольного управ­ления Президента Российской Федерации, которая непосредственно осуществ­ляет организацию контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоря­жений Правительства Российской Федерации, реализацией федеральных про­грамм. В составе указанной инспекции в каждом субъекте Российской Федера­ции в пределах федерального округа действуют главный федеральный инспек­тор и федеральный инспектор, которые обеспечивают реализацию функций полномочного представителя Президента РФ.

Общий анализ задач и функций полномочных представителей Президен­та РФ в федеральных округах, зафиксированных в Положении, позволяет прийти к выводу о том, что им не свойственны прямые властные, исполни­тельно-распорядительные функции в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Тем самым еще раз подтверждается очевидный факт, что в правотворческой сфере субъектов Российской Федера­ции представители Президента РФ не имеют реальных полномочий. Их дея- √ тельность, как справедливо отмечается в юридической литературе, носит объ­ективно “тройственный” характер: организационно-контрольно-

аналитический”^[179]. На наш взгляд, в целом ее можно определить как координа­ционную. Цель такой деятельности полномочных представителей в исследуе­мой сфере видится в обеспечении законности, повышении эффективности дея­тельности федеральных органов государственной власти и совершенствовании системы контроля за исполнением решений последних. Позитивным моментом здесь является то, что координация как один из методов воздействия применя­ется как в случае, когда управление строится посредством подчинения, на вла­стных отношениях неравных по своему правовому положению участников (в частности, в отношении федеральных исполнительных органов государствен­ной власти), так и когда между субъектом и объектом управления нет органи­зационной подчиненности (в частности, в отношении иных федеральных орга­

нов государственной власти и органов государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации).²⁵

Организационный характер в той или иной мере будут носить все из ука­занных задач, поскольку, во-первых, организация как функция управления - это упорядочение деятельности, создание системы взаимоотношений органов и 26

организаций , обеспечение надлежащего функционирования органов государ­ственного управления²⁷, во-вторых, уже изначально при учреждении института полномочных представителей заложена основная неформальная цель: органи­зация проведения политики Президента РФ на всей территории Российской Федерации.

В числе приоритетных организационных мер полномочного представи­теля Президента РФ в сфере обеспечения законности правотворчества субъек­тов Российской Федерации следует выделить обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти феде­рального уровня, федерального уровня и уровня субъекта Федерации, а также субъектов Российской Федерации между собой. В этом смысле их деятель­ность получает серьезное основание. Если вопрос заключается в точке межве­домственных стыков или стыков между территориями, то к его решению важно ∣ζ подключаться представителю Президента РФ, и напротив, если он узковедом­

ственный, то его аппараты, как правило, не должны вмешиваться.

В настоящее время взаимоотношения органов государственной власти в большинстве субъектов Российской Федерации желают оставлять лучшего. Особенно это касается сферы правотворчества. Например, в данной сфере практически абсолютно разрознено, не имея между собой тесного взаимодей­ствия функционируют территориальные органы юстиции и органы прокурату­ры. И это притом, что они на сегодня являются основными “генераторами" правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Фе­дерации.

Так, представляется рациональным со стороны полномочных представи­телей Президента РФ оказать содействие в развитии и закреплении тесных ⅛

²⁵ См.: Петров Г. М. Поощрение в государственном управлении (правовые аспекты). Ярославль, 1993. С.12:, Maxcypoe А.А. Координация экономических процессов правовыми средствами // Журнал российско­го права. 2002. № 5.

²⁶ См.: Носков Б.П. Реформирование административного законодательства России (теоретико­методологический аспект).- M.: Издательская группа “Юрист”, 2002. С. 49.

²⁷ См.: Cmapiuioe Ю.H. Административное право: В 2 ч. Ч. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. - Воро­неж: Издательство ВГУ, 1998. С.176.

взаимоотношений органов юстиции и прокуратуры между собой, а также меж­ду ними и законодательными (представительными), исполнительными и су­дебными²⁸ органами субъектов Федерации в исследуемой области. Действуя в этом направлении, было бы целесообразно создание в каждом федеральном округе при полномочном представителе Президента РФ координационного центра, с помощью которого на высшем уровне разрешались бы конкретные вопросы политико-правового, социально-экономического, культурно­идеологического характера, в том числе и вопросы взаимодействия государст­венных структур различных уровней. По мере необходимости проводились бы заседания руководителей органов государственной власти (взаимодействия ко­торых требовалось достичь), чтобы разрешить какой-либо конкретный вопрос, обменяться положительным опытом.

Контрольно-надзорная деятельность полномочных представителей явля­ется хотя и вторичной как вид деятельности, однако от ее организации во мно­гом зависит поддержание законности, дисциплины и правопорядка. Государст­во должно сохранять контроль и регулирующее воздействие на те обществен­ные отношения, которые в этом объективно нуждаются. В частности, как уже отмечалось, это касается правовой системы Российской Федерации и механиз- *( ма ее развития.

Контроль — это действие, устанавливающее соответствие исполнения принятому решению путем сопоставления фактически достигнутых промежу­точных или конечных результатов и задач (заданий), предусмотренных реше­нием (программой, планом). Успешное осуществление намеченных мер невоз­можно, если постоянно не следить, насколько сделанное соответствует постав­ленным задачам.²⁹

В последнее время организация государственного контроля вызывает существенные нарекания у ученых-юристов. Они отмечают, что контрольный аппарат значительно, даже в некоторой степени неоправданно, вырос. Причем контроль как таковой в нашей стране поверхностен. В работе его органов дос­таточно параллелизма и дублирования. Отсутствует четкая координация кон- •4 трольной деятельности.³⁰ Отсюда встает вопрос о совершенствовании системы

контроля за исполнением решений федеральных органов государственной вла­сти.

²⁸ Речь идет о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации.

²⁹ См.: Носков Б.П. Указ соч. С. 111.

³⁰ См.: Носков Б.П. Указ соч. С. 31.

Как раз одной из задач представителей Президента РФ в федеральных округах выступает “организация контроля за исполнением в федеральном ок­руге решений федеральных органов государственной власти”. Очевидно, дан­ная задача имеет позитивное направление. Однако, придерживаясь взглядов А.Львова, А.Чурбакова, С.Белова,³¹ заметим здесь некое противоречие. Из­лишне широко сформулирована задача полномочного представителя по орга­низации контроля за исполнением в федеральном округе решений федераль­ных органов государственной власти. Среди функций Президента ни в ст. 80, ни в целом в гл. 4 Конституции Российской Федерации не сформулирована функция контроля за указанными органами и исполнением их решений, хотя некоторые контрольные полномочия Президента Конституция устанавливает (например, п. 3 ст. 115, п. 2 ст. 125). Тем не менее, это лишь отдельные кон­трольные полномочия или их элементы, и то в отношении лишь некоторых ор­ганов государственной власти.

Кроме этого, как известно, статья 10 Конституции Российской Федера­ции устанавливает, что “государственная власть в Российской Федерации осу­ществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и су­дебную”, причем “органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны”. Следовательно, решения федеральных органов государст­венной власти - это решения федеральных органов каждой из вышеназванных ветвей власти. Иными словами, при трактовке термина “федеральный орган го­сударственной власти” следует избегать ошибки отождествления его с терми­ном “федеральный орган исполнительной (либо иной) ветви власти”.

Таким образом, фактически полномочные представители в федеральных округах обеспечивают реализацию конституционных полномочий Президента РФ, а указанная задача, хотя и имеет благие намерения, в то же время вряд ли находится в рамках именно компетенции Президента Российской Федерации. Функция контроля является властной, а именно предполагает постоянное на­блюдение, проверки, приостановление либо отмену решений подконтрольных субъектов и даже применение мер наказания. Такая функция согласно Консти- V туции Российской Федерации в отношении решений всех федеральных органов

государственной власти Президенту не присуща, поэтому наделение структур­ного подразделения Администрации Президента Российской Федерации пол-

³¹ См.: Львов А., Чурбаков А., Белов С. Институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе: два мнения // Кодекс-INFO - Информационный бюллетень текущего законодательства. 2001. № 10.

номочиями, прямо не входящими в компетенцию самого Президента (или час­тично выходящими за рамки этой компетенции), не вполне согласуется с Кон­ституцией Российской Федерации. На этот счет в юридической литературе вы­двигаются рациональные предложения: “при формулировании указанной зада­чи(абз. 2 п. 5 Положения о полномочном представителе Президента РФ в фе­деральном округе) использовать понятия “контрольные полномочия Президен­та” или “президентский контроль”.^[180]

Одной из реальных функций полномочного представителя, имеющей ко­ординационный характер в сфере правотворчества субъектов Федерации, явля­ется участие в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах федерального округа. Для исполнения этой функции полномочные представители наделены правом направлять для участия в работе указанных органов своих заместителей и сотрудников своего аппарата. Разумеется, такое участие возможно только с правом совещательного голоса. К тому же в силу конституционных положений полномочные предста­вители вправе принимать участие в работе органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации лишь в ряде случаев и с их согласия, в рабо­те законодательных (представительных) органов субъектов федерации - только ■*( с их согласия, ибо, во-первых, п.4 ст.78 Конституции РФ закрепляет функцию

Президента Российской Федерации по обеспечению осуществления полномо­чий лишь федеральной государственной власти, во-вторых, вне пределов веде­ния и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Россий­ской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Кон­ституции РФ), и лишь в пределах ведения Российской Федерации и полномо­чий Российской Федерации по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти Рос­сийской Федерации (п. 2 ст. 77 Конституции РФ).

Кроме этого, на протяжении последних двух лет полномочные предста- ■К вители уделяют пристальное внимание выборам в субъектах Федерации.

Налицо их успехи также в кадровой политике, позволившей переориен­тировать работу федеральных структур в субъектах Федерации в сторону от­

стаивания прежде всего общегосударственных интересов, в том числе это каса­ется и создания единого правового государства.^[181]

Справедливости ради отметим, что при осуществлении задачи “обеспе­чения реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Poc- сийской Федерации” полномочия его представителя будут иметь опосредован­ное влияние на правосозидательную сферу субъектов Федерации. Безусловно, в правотворческой деятельности немалую роль играет субъективный признак: проекция правотворцом своих взглядов в юридическую форму, лоббистская деятельность и др. Тем самым через функцию “согласования кандидатур для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандида­тур для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом Российской Феде­рации, Правительством Российской Федерации или федеральными органами исполнительной власти” обеспечивается проведение единой централизованной политики, оказывается, хотя и косвенное, незначительное, но все же опреде­ленное воздействие на механизм развития правового поля субъектов Федера­ции в пределах федерального округа.

Наконец, последняя задача “представления Президенту Российской Фе­дерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе и внесения Президенту Российской Федера­ции соответствующих предложений” носит, очевидно, аналитический харак­тер.

Данная задача реализуется через функцию “внесения Президенту Рос­сийской Федерации предложений о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пре­делах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательст­вам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражда­нина”.

V На первый взгляд, эту функцию можно отнести к контрольному направ­

лению деятельности полномочного представителя Президента Российской Фе­дерации в федеральном округе, что будет, скорее всего, ошибочно. Для того

чтобы внести вышеуказанное предложение, представитель Президента РФ, опираясь на свой аппарат, должен изначально не контролировать, а анализиро­вать акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на предмет соответствия их Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации и уровню со­блюдения прав и свобод человека и гражданина, так как осуществлять кон­троль нормативного документа можно лишь в процессе его анализа по соответ­ствующему основанию.

Анализ задач и функций полномочного представителя Президента Рос­сийской Федерации в федеральном округе позволяет четко обозначить и не пе­реоценить его роль в процессе развития правового поля субъектов РФ. Его дея­тельность в сфере правотворчества субъектов Российской Федерации имеет особенно важное значение, во-первых, при осуществлении контроля за терри­ториальными органами федеральных исполнительных органов государствен­ной власти, в том числе за управлениями юстиции в субъектах Российской Фе­дерации; во-вторых, в процессе налаживания согласованного функционирова­ния и взаимодействия органов государственной власти федерального уровня, федерального уровня и уровня субъектов Федерации, регионального уровня, а Ч также придания сложившимся взаимоотношениям системного характера; в-

третьих, в кадровой политике. При этом полномочным представителям Прези­дента РФ следует учитывать два важных момента. Во-первых, необходимо ис­ключить возможность вторжения в компетенцию и полномочия органов госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации. Во-вторых, соблюдать баланс между своей координационной деятельностью и осуществлением феде­ральными органами исполнительной власти и их территориальными органами полномочий под свою ответственность.

Тем самым будет происходить стабилизация как в правовой, так и в по­литической, экономической сферах деятельности в федеральном округе.^[182]

Итак, институт представителя Президента Российской Федерации - это институт вторичной легитимности, то есть специфика полномочных предста­вителей Президента РФ в федеральных округах заключается в том, что они обеспечивают осуществление задач и функций главы государства, выступают от его имени и по его поручению, наделены определенными государственно­властными полномочиями; любые действия и заявления представителя Прези­дента являются продолжением деятельности самого Президента. Однако эти параметры их правового статуса не должны выходить за рамки целей, задач, функций Администрации Президента Российской Федерации в целом, а имен­но - обеспечения реализации Президентом своих конституционных полномо­чий.

Основа деятельности полномочных представителей Президента РФ в фе­деральных округах в сфере обеспечения законности в правотворчестве субъек­тов Российской Федерации видится в необходимости осуществления коорди­национных полномочий: в частности - в оптимизации функционирования в фе­деральном округе территориальных структур федеральных органов исполни­тельной власти, а в целом - в организации тесного взаимодействия органов го­сударственной власти. Иными словами, в федеральном округе полномочный ⅜( представитель Президента РФ выступает в роли центрального элемента меха­

низма обеспечения законности в правотворчестве субъектов Федерации.

Помимо рассмотренного института представительства Президента РФ в федеральных округах в сфере обеспечения законности в процессе развития правовой системы субъектов Российской Федерации следует отметить специ­фическую роль не так давно созданного при верхней палате федерального пар­ламента совещательного органа - Совета законодателей, деятельность которого также носит координационный характер. При этом основным отличием данно­го органа является то, что его координационные функции в сфере обеспечения законности направлены в наиболее узкую сферу правообразования - законо­творчество субъектов Российской Федерации.

Так, в 2000 году кардинально изменился порядок формирования Совета ■4. Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.^[183] Вместо прежнего

членства руководителей законодательных (представительных) и исполнитель­

ных органов государственной власти^[184] в состав Совета Федерации делегируют­ся представители. Заметим, что это ни в коей мере не противоречит Конститу­ции РФ. В части 2 статьи 95 Конституции РФ отмечается, что “в Совет Феде­рации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федера­ции: по одному от представительного и исполнительного органов государст­венной власти”, и не указывается, какие конкретно представители: руководите­ли, члены соответствующего органа государственной власти либо просто гра­ждане.

По существу, руководители законодательных (представительных), ис­полнительных органов государственной власти субъектов Федерации теперь полностью отдаются решению региональных проблем, а настоящие члены Верхней палаты российского парламента осуществляют свою деятельность на постоянной основе, “имеют возможность сосредоточить свое внимание на ра­боте исключительно над федеральными законодательными актами, что делает законы более качественными, более взвешенными”^[185]. На сегодня это важный положительный момент в развитии российского законодательства, в право­творческой практике.

Однако следует отметить, что прежний федеральный законодательный процесс (в лице его субъектов) имел более или менее непосредственную связь с механизмом развития правовой базы субъектов Федерации, нежели после проведенных преобразований в Совете Федерации. Так возникла необходи­мость в дальнейшей координации и обмене опытом законотворческой деятель­ности, а в целом в обеспечении единого правового пространства Российской Федерации. К тому же руководители законодательных собраний субъектов Фе­дерации оказались вне федерального уровня в отличие от своих бывших коллег по верхней палате - губернаторов, которые активно работают в Государствен­ном совете. В связи с этим реально был создан Совет по взаимодействию Сове­та Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодатель­ными (представительными) органами государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации - Совет законодателей. Создание такого Совета, как под- к

черкнул В.В .Путин, “позволяет приблизить региональный уровень власти к федеральному центру”^[186].

Справедливости ради отметим, что идея создания такого органа в России вынашивалась уже несколько лет. Предпринималась попытка создать его при Государственной Думе, но из-за неопределенности статуса, без которого обще­ственной организации трудно осуществлять свои функции, депутаты Кабарди­но-Балкарской республики отказались присоединиться к нему. После создания ассоциаций законодателей при округах парламентарии вновь вернулись к этой идее^[187], и в конце мая 2002 года, поддержанная Президентом РФ, она получила свое реальное воплощение. В свою очередь, руководители законодательных (представительных) органов субъектов Федерации выразили пожелание, чтобы новый совещательный орган (как и Государственный Совет) действовал при Президенте РФ.^[188] Но пока глава государства не отреагировал на это предложе­ние и просто принимал участие в заседаниях Совета законодателей.

Фактически российские законодатели создали свой “Государственный Совет”. Это консультативный орган для руководителей законодательных (представительных) органов субъектов Федерации. Он собирается не реже двух раз в год. Возглавляет его Председатель Совета Федерации Федерального Соб­рания РФ. Работой Совета руководит Президиум, в который помимо спикера верхней палаты российского парламента входят: первый заместитель Предсе­дателя Государственной Думы РФ, один из заместителей Председателя Совета Федерации и семь руководителей законодательных собраний - по одному от каждого федерального округа. На заседания Совета законодателей приглаша­ются: Президент РФ, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, представители феде­ральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, научных учреждений и организаций. Совместно они анализируют проблемы развития российской правовой системы, находят компромисс в их решении. Тем самым

происходит оптимизация в целом правотворческой деятельности на обоих уровнях Федерации.

Основными задачами Совета законодателей в соответствии с Положени­ем являются:

- содействие обеспечению взаимодействия законодательных (представи­тельных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации, а также между со­бой;

- определение основных направлений развития федерального законода­тельства и законодательства субъектов Российской Федерации;

- придание системного характера законодательному процессу на феде­ральном уровне и уровне субъектов Федерации;

- содействие распространению позитивной законотворческой деятельно­сти, а также правоприменительной практики в Российской Федерации;

- обсуждение наиболее значимых проектов федеральных законов;

- обсуждение иных вопросов законотворческой деятельности и правопри­менительной практики, имеющих важное государственное значение ^[189]

Рассматривая указанные задачи, можно прийти к случайному выводу. Как заметил Л.Я. Полуян, “хотя прямой законодательной базы для этого нет, по сути речь идет о делегировании этому органу части конституционных пол­номочий Президента РФ по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, установленных частью 2 ст.80 Конституции РФ”. В то же время, учитывая, во-первых, отсутствие фак­тического делегирования полномочий, во-вторых, собственное желание зако­нодателей создать этот орган, следует отказаться от этой идеи. При этом про­цесс зарождения нового органа, а также первые шаги в его деятельности дают основания предполагать, что в недалеком будущем Совет законодателей станет подобно Государственному совету одним из важных инструментов взаимодей­ствия законодателей субъектов Российской Федерации с главой государства.

Анализ указанных задач, а также исследование современного состояния А правотворческих правоотношений как на уровне субъектов Российской Феде­рации, так и на федеральном уровнях позволяет сформировать ряд направле-

ний по их оптимизации, реализация которых на сегодня имеет важное значение и отчасти находится в компетенции нового совещательного органа.

1. Упорядочивание, систематизация законодательной процедуры как на уровне федерации, так и на уровне ее субъектов ^[190]

Российскому сенату и законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации необходимо направить совместную деятель­ность на принятие законов о нормативных правовых актах Российской Феде­рации, о порядке принятия федеральных конституционных и федеральных за­конов, о Федеральном Собрании РФ, а в первую очередь, вне всякого сомне­ния, необходимо законодательно упорядочить законотворческую деятельность органов государственной власти (и центральных, и региональных), ибо даже логически представляется невозможным существующее регулирование на под­законном уровне процесса создания закона. Заметим, что вопрос о необходи­мости указанных законов давно обсуждается.^[191][192] К тому же проекты федераль­ных законов “О порядке принятия федеральных конституционных и федераль­ных законов” и “О нормативных правовых актах РФ” были внесены в Государ­ственную Думу в 1996 году, а последний был даже принят в первом чтении.

Системное видение законодательства способствует его планомерному и целенаправленному развитию и эффективности регулирования общественных отношений. Нарушение или недооценка системных основ законодательства па­губно отражается на уровне как комплексного, отраслевого нормативного ре- 44 гулирования, так и упорядочивания правовых институтов.

2. Приведение федерального законодательства и законодательства субъ­ектов Федерации в соответствие с положениями Конституции Россий­ской Федерации, а также между собой.

Не секрет, что на федеральном уровне в принятых законах нередко на­рушаются законодательные права субъектов Федерации. Порой чрезмерно

подробно регламентируется их деятельность там, где субъекты Федерации вправе осуществлять самостоятельное правовое регулирование. Следует отме­тить, что несовершенство ряда федеральных законов, наличие существенных пробелов в федеральном законодательстве зачастую вызвано неиспользовани­ем на федеральном уровне положительного опыта правотворчества субъектов Российской Федерации. В этом смысле именно Совет законодателей способен действовать наиболее продуктивно.

Разумеется, законность нормативных правовых актов субъектов Россий­ской Федерации начинается с законности федеральных нормативных правовых актов, качество первых во многом зависит от качества последних. Совершено прав А.С.Пиголкин в том, что “федеральное законодательство является глав­ной, определяющей частью правовой системы Российской Федерации, служа­щей ее основой, обеспечивающей ее упорядоченность и цельность”⁴⁵. Но сле­дует признать, что и в самих законах субъектов Федерации немало нарушений норм федерального законодательства, в том числе их игнорирование и дубли­рование, которые порождаются либо амбициозностью региональных полити­ков и законодателей, либо неумением формировать свой специфический зако­нодательный массив. Особого внимания заслуживает опережающее правотвор­чество субъектов РФ по предметам совместного ведения (так называемое встречное правотворчество субъекта), которое имеет как позитивный, так и не­гативный оттенок. Такая практика была особенно заметна до принятия Феде­рального закона “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации”.

“Обеспечение конституционности и законности региональных законов как аспектов их надлежащего качества - задача не только регионального, но и федерального законодателя”⁴⁶ А совместная деятельность последних в этом направлении представляется как залог реального успеха.

3. Координация законодательной деятельности Федерации и ее субъек­тов.

Данное направление позволит выйти на более высокий уровень развития российского законодательства. Как справедливо отметил профессор Б.П. Нос­ков, “первоочередной задачей в свете проведения правовой реформы в России

⁴⁵ См.: Пиголкии А.С. Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъек­тов Российской Федерации - M.: Олита, 2003. С. 20

⁴⁶ См.: НосковБ.П. Указ соч. С. 251.

является процесс интеграции законотворческого процесса Федерации и ее субъектов и координации деятельности федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ”^[193].

Совет законодателей здесь выступает как бы в роли “хорошего друга”. C одной стороны, в отношении законодательных (представительных) органов субъектов РФ Совет не диктует свои правила, а дает необходимые рекоменда­ции, подсказку для развития законодательства субъекта РФ. C другой, по­скольку Совет Федерации Федерального Собрания РФ является определенного рода фильтром принимаемых законодательных актов, постольку совместная деятельность верхней палаты парламента и законодательных (представитель­ных) органов субъектов Российской Федерации способна отсеивать ненужные, нецелесообразные, узколоббируемые законы.

Безусловно, совместное решение вопросов российскими законодателями способно устранить если не все, то большинство ошибок и недостатков не только общего, но и частного, регионального характера.

4. Унификация законодательства субъектов Федерации.

Поскольку Совет законодателей - орган консультативный, то очень важ­но для унификации законодательства субъектов Федерации использовать мо­дельный рекомендательный акт как некую методологическую основу, подсказ­ку для развития собственного законодательства субъектов РФ. Это вовсе не оз­начает тотальной унификации законодательства субъектов Федерации и тради­ционного копирования норм Федерального закона. Напротив, представляется, что использование модельных нормативных актов должно стать стабильной основой для правотворческой деятельности субъектов Федерации. C одной стороны, указанные законы послужат ориентиром для законодателя субъектов Федерации, обеспечат его научно обоснованной информацией и тем самым помогут в выборе правильного законодательного решения. К тому же рекомен­дательный характер их норм позволит учитывать особенности и своеобразие накопленного опыта, правоприменительной практики, местных традиций и конкретную социально-экономическую ситуацию в регионе. C другой, модели­рование правового регулирования способно сблизить законодательные систе­мы субъектов РФ между собой, исключить неоправданный разнобой в решении субъектами Федерации однотипных правовых задач, избежать лишних ошибок.

Таким образом, рекомендательные законодательные акты могут реально способствовать проведению согласованной законодательной политики в Рос­сийской Федерации, обеспечению единства основных направлений развития федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Фе- 48 дерации.

Учитывая указанные направления, а также следуя конституционному предназначению Совета Федерации, можно утверждать, что именно тесное взаимодействие этой палаты федерального парламента и законодательных (представительных) органов субъектов РФ (Совет законодателей) способно ре­ально обеспечить гармонизацию федерального законодательства и законода­тельства субъектов Федерации. Причем для достижения оптимального качест­ва и наибольшей эффективности российского законодательства учет интересов каждого из уровней целесообразно осуществлять не только в сфере совместно­го ведения Российской Федерации и субъектов РФ, но и в сферах их исключи­тельного ведения.

При таком подходе может быть реализована программа направленности на решение в первую очередь стратегических задач. Для законодательных (представительных) органов это означает, что ситуативное, в значительной степени стихийное законотворчество должно уступить место концептуально осмысленному, поставленному на плановую основу. В этом случае может быть обеспечена адекватность формируемой системы законодательства реальным проблемам развития как страны, так и конкретного субъекта Федерации, ее со­держательная согласованность и юридическая непротиворечивость, устойчи­вость от необходимости частого внесения изменений, дестабилизирующих со­циально-экономическую и политическую ситуацию.

Поводя итоги, отметим, что первоочередной задачей в свете проведения правовой реформы в России является процесс интеграции законотворческого процесса Федерации и ее субъектов и координации деятельности федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ. И в этом нелегком процессе существенную позитивную роль могут сыграть полномочные представители Президента РФ в федеральных округах и Совет законодателей.

⁴⁸ См.: ТихомировЮ.А. Модельные законы: новое в теории и практике / Проблемы законотворчества Рос­сийской Федерации // Труды Института законодательства и сравнительного правоведения. M., 1993. Вып. 53. С.42-50; СтуденикинаМ.С. Некоторые аспекты проблемы источников права в РФ / Проблемы законо­творчества Российской Федерации // Труды Института законодательства и сравнительного правоведения. М„ 1993. Вып. 53. С.41.