§ 2. Понятие и классификация юридических форм обеспечения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации

Подходы к правовой действительности, претендующие на новизну, неизбежно вызывают необходимость обогащения традиционных юридических понятий, выработки новых общих положений и в связи с этим известной ~ 19

рационализации и развития юридической терминологии .

На этом основании, выявляя юридические формы обеспечения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации, было бы неверно оставить без уточнения понятие “правотворчество”.

Термин “правотворчество” уже давно используется в отечественной правовой науке^[19][20] Однако до сих пор нет единого мнения относительно содержания понятия и сущности такой правовой категории. Очевидно, его и не должно быть, ибо, во-первых, как гласит пословица, “два юриста - три мнения”, во-вторых, иначе не было бы нужды обращать внимание на рассматриваемое правовое явление.

Уяснение почти любого понятия прежде всего связано с постижением этимологии термина.^[21] Так, термин “правотворчество” включает в себя две части - право и творчество. Первая определяет направленность этого вида деятельности - создание права, правовых норм. В связи с этим предопределяется конкретный круг ее субъектов. Вторая часть анализируемого термина - творчество, то есть деятельность, направленная на создание материальных и культурных ценностей^[22], как правило, ассоциируется в сознании людей с некой свободной реализацией воли субъектов. Особое значение для творчества имеют воображение, способности абстрактного мышления, а также внутренней мотивации. Творчество правовых норм, как и любой другой вид творчества, есть некий процесс знания (познания). В то же время творческая активность ума по-разному реализуется в той или иной сфере

материальной или духовной культуры. Поэтому выделяют виды познания: житейское, научное, практическое и т.д.

До сих пор в отечественной юридической науке дискуссионным остается вопрос - как рассматривать правотворчество: как разновидность научной деятельности или как вид вненаучного знания?

C одной стороны, правотворчество ‘‘ложится” на “логический путь научного творчества, который заключается в творческом процессе, цепи логических операций, где одно звено закономерно следует за другим: возникновение догадки, идеи, гипотезы; постановка задачи; предвидение идеального конечного результата; отыскание противоречия, мешающего достижению цели; открытие причины противоречия, осуществление идеи (решение задачи) и, наконец, проверка на практике”.²³ Такой точки зрения продолжительное время придерживались советские правоведы.

C другой, в конце 80-х правотворчество было признано видом так называемого вненаучного знания. В частности, по мнению В.М. Баранова, “знание, помещаемое в норму права, хотя и основывается на правовой науке, но возникает как ее побочный продукт и этим отличается от чисто научного. Правовые нормы представляют собой вид вненаучного знания, - приходит он к выводу. - Правотворческие органы целенаправленно познают реальность, но задача познания не стоит пред ними в качестве самостоятельной”²⁴. Поэтому, по словам В.М. Сырых, есть основания рассматривать правотворчество как разновидность проектной работы, как вид социальной инженерии с определенной спецификой.²⁵ Иными словами, создание правовых норм есть цель практического знания.²⁶

И в том и в другом случае можно выделить как рациональную, так и иррациональную основу. В свою очередь, не следует забывать, что творческий процесс в целом представляет собой симбиоз этих двух начал, которые, как справедливо заметил В.И.Савин, взаимно дополняют друг друга²⁷. На практике это проявляется прежде всего в “рационально организованном взаимодействии

²³ См.: Спиркин А.Г. Философия: Учебник. M.: Гардарики, 2000. С.508-509.

²⁴ Баранов В.М. Истинность норм советского права. Саратов. 1989. С. 194.

²⁵ См.: Сырых В.М. Законотворчество как вид социального проектирования // Журнал российского права. 1997. №3. С.61-65.

²⁶ Например, “цель инженера - создание новой вещи (прибора, устройства и др.) на основе уже полностью известных, зафиксированных принципов” (Цит. по: Спиркин А.Г. Указ.соч. С.441).

²⁷ Савин. В.И. Правотворчество субъектов Российской Федерации в условиях становления системы органов государственной власти и местного самоуправления регионов. Под ред. доктора юридических наук, проф. P. X. Макуева. - Орел: Комитет по законодательству и правовому регулированию Орловской областной Думы, 1997. С.8.

структур и институтов власти и значительного субъективизма управляющих”^[23](субъектов правотворчества).

Следующий шаг в уяснении категории “правотворчество” направим на анализ теоретических положений.

Так, начиная с советского времени, ученые-правоведы (Б.В.Дрейшев, Д.А.Ковачев, А.В.Мицкевич, А.С.Пиголкин, P.O.Халфина и другие)^[26][27], специализирующиеся в исследуемой области, в целом характеризуют правотворчество как деятельность государства (государственных органов) по выявлению потребности в нормативном правовом регулировании общественных отношений и создании в соответствии с выявленными потребностями новых правовых норм, замене и отмене действующих.

Такая точка зрения является наиболее распространенной и в современной

32

теории права.

Немного шире определяет правотворчество С.С.Алексеев - как завершающую процесс формирования права государственную деятельность, в результате которой определенные положения возводятся через закон, через иные источники в юридические нормы.^[28] Он справедливо замечает, что понятие "правотворчество" - более узкое и в то же время более качественно насыщенное, отражающее активность процесса глубже, чем понятие "формирование права" (правообразование).^[29]

Такого же широкого подхода к определению правотворчества придерживается В.В.

Следует заметить, что по своей сути необходимо различать понятия “правотворчество” и “нормотворчество”. Последнее по охвату регулирования общественных отношений намного шире. Однако правотворчество - явление государственного значения, постоянно граничащее с широким кругом проблем, а также немаловажный показатель регулятивной культуры на мировом уровне (определенная политика каждого государства). Поэтому вопросы, связанные с этим правовым явлением, важны и всегда будут иметь наибольшее внимание и развитие.

Во-первых, в отличие от правотворчества нормотворчество - это прежде всего создание социальных норм, а не только правовых. В общем своем обличие - это форма социального регулирования. И поэтому первому присущи все признаки второго.

Анализируя исторические факты, можно заметить, что ни одно сообщество (животное, а тем более человеческое) не может существовать без определенного порядка в отношениях его членов. Закрепляющие такой порядок правила поведения, в какой-то части унаследованные от далеких предков,

постепенно формируются в систему норм, получивших название “мононормы”^[31], которые регулировали производство и распределение, семейные, родственные и иные общественные связи. Поэтому нормотворчество как деятельность по созданию и становлению объективно обусловленных правил поведения возникает так же, как и социальное регулирование, еще в ' первобытном обществе. Подтверждением тому могут служить известные

исторические факты: еще в то время были установлены и неукоснительно реализовались две нормы-принципы (обычаи) — “реципроктность (все, что производилось, сдавалось в “общий котел”) и редистрибуция (все сданное перераспределялось между всеми, каждый получал определенную долю)”^[32].

Процесс нормотворчества возникает естественным образом, то есть не было определенного порядка, механизма создания норм, да и сами нормотворцы (старейшины, вожди и т.п.) не придавали особого значения ни себе как созидателям, ни самому механизму.

Во-вторых, нормотворчество, если дословно, - это просто-напросто творчество норм, а творчество - "деятельность, порождающая нечто качественно новое и отличающаяся неповторимостью, оригинальностью и общественно-исторической уникальностью. Творчество специфично . для человека, т.к. всегда предполагает творца - субъекта творческой деятельности"^[33]. Последнее выражает главный атрибут как нормотворческой, так и правотворческой деятельности в целом.

Разумеется, непосредственными субъектами творчества всегда выступают конкретные люди. При этом следует уяснить, что “субъект правотворчества, в отличие от творчества в целом, представляет собой искусственное образование.” Поэтому в его роли “выступает именно орган или народ, а не личность.” В этом ракурсе правотворческая деятельность так или иначе связана с проявлением государственной воли, в чем как раз и заключается сущность правотворчества - в возведении государственной воли в форму юридических предписаний, имеющих общеобязательное значение. Разумеется, “в чистом смысле орган или народ "творить" не могут. От имени субъекта ч

правотворчества официально или неофициально нормы права создают конкретные люди”.^[34] И это всегда необходимо учитывать.

Субъектами нормотворчества выступают как государственные органы, так и общественные объединения, как должностные лица, так и народ в целом. Принципиально важно то, что субъективный признак играет существенную роль в нормотворчестве. В этой связи несомненно его давление на правотворчество и как на деятельность (результат), и как на процесс. В зависимости от субъекта социальные нормы и правовые акты будут иметь определенный вид и форму, а последние - еще и соответствующую юридическую силу, а также будет определяться их действие в пространстве и по кругу лиц.

Итак, для полного и точного уяснения понятий “нормотворчество” и “правотворчество” сделаем небольшие выводы:

1. Нормотворчество как деятельность возникает раньше — еще в первобытном обществе, а правотворчество - почти одновременно с государством.

2. Нормотворчество - это деятельность, распространившаяся в масштабе всего общества (даже мирового), правотворчество в основном - государственная деятельность.

3. Нормотворчество - форма социального регулирования, правотворчество - форма государственного регулирования.

4. В общем, субъектом первого может быть каждый, в том числе народ, церковь (т.е. абстрактный субъект), а субъектом второго - только государственные, муниципальные органы, народ (т.е. круг субъектов ограничен и конкретизирован).

5. Функциональная сущность нормотворчества состоит прежде всего в урегулировании отношений и связей людей в обществе независимо от гражданства, а правотворчества - только в отдельном государстве (за исключением международного права).

6. Результатом нормотворчества выступают социальные нормы, а результатом правотворчества - правовые нормы (один из видов социальных норм).

Обобщая интеллектуальные моменты, можно дать следующие определения рассматриваемым общественным категориям.

Нормотворчество — процесс образования и становления объективно обусловленных правил поведения, получивших общественное признание и установившихся в соответствующих нормах (обычаях, традициях, правовых и ДР-)-

Нормотворчество в правовой сфере (правотворчество) — это главным образом государственная деятельность, завершающая процесс формирования права, означающая возведение государственной воли в форму юридических предписаний, в результате чего образуются, изменяются, отменяются правовые нормы.

По существу, последнее понятие выражает сущность правотворчества, но обозначение его нормотворчеством сделано не зря. Прежде всего хотелось бы указать, что словесный оборот с понятием нормотворчества в контексте правотворчества вполне понятен, потому что последнее является составляющим первого, то есть входит в него, охватывается им так же, как если бы сопоставили общество и государство. Иными словами, нет ничего предосудительного в употреблении слова “нормотворчество” в контексте правотворчества, но только не наоборот.

Уточняя понятие "правотворчество", необходимо отметить, что в настоящее время в правовой теории наибольшее внимание приобретает такое правовое явление, как законотворчество. Законотворчество — деятельность, направленная на совершенствование норм законов: разработка, принятие, введение в действие, изменение и отмена уполномоченными на то государственными (законодательными) органами. Это технология создания законов и доведения их предписаний до адресатов.

В системе правообразования законотворчество - еще более узкое понятие, чем правотворчество. Последнее предполагает создание любых нормативных правовых актов, а не только законов. Некоторые ученые-правоведы, причисляя к источникам права юридический прецедент, указывают на то, что создание таких прецедентов уже можно считать правотворчеством, что никак нельзя отнести к законотворчеству. Законотворчество как бы выступает ядром, центральным элементом правотворчества. Поэтому все, что входит в понятие ‘законотворчество”, охватывается понятием “правотворчество”. То есть первое

поглощается вторым точно так же, как при рассмотрении соотношения категорий “правотворчество” и “нормотворчество”.

Еще более сложным вопросом, чем понятие "правотворчество", как справедливо подчеркнул В.И. Савин, является вопрос о сущности правотворчества, поскольку она основывается не только на "внешних" призна­ках правотворчества, но и на его "внутренних" проявлениях ⁴⁰

Известно, что сущностью любого предмета, явления философия считает совокупность наиболее важных, решающих, устойчивых свойств и отношений, составляющих их основу, определяющих природу и выражающих самые необходимые, внутренне глубинные связи и отношения предмета, явления, которыми определяются все их остальные свойства и признаки. В этой связи сущность правотворчества — это главная, внутренняя, относительно устойчивая, качественная основа правотворчества, которая отражает его истинную природу и назначение в обществе.

Основываясь на этом, мы можем с уверенностью утверждать, что сущность правотворчества с рассматриваемых позиций в широком и узком смысле будет ' иметь различное содержание. Однако разносторонность рассмотрения какого-либо явления ни в коем случае не мешает, а даже, наоборот, способствует эффективному усвоению сущности и природы данного явления. Сущностью правотворчества в узком смысле является создание эффективного нормативного правового акта, а в широком смысле - проявление государственной воли и возведение ее в форму общеобязательных юридических предписаний.⁴¹

Сущность правотворчества - то главное в этом явлении, что определяет его содержание, цели, функционирование.

В этом смысле “правотворчество” как правовое и общественно­политическое явление может быть рассмотрено в нескольких значениях:

- как деятельность;

- как процесс;

⁴⁰ См.: Савин В.И. Организация системы органов государственной власти и органов местного самоуправления в законодательной деятельности субъектов Российской Федерации // Проблемы правового обеспечения государственного строительства: федеральный и региональный уровни. Орел: Издательство ОРАГС, 1998. С.14.

⁴¹ В этом смысле правотворчество выступает как определенная политика (государственная идеология) государства см.: Хабибулин А.Г, Рахимов Р.А. Государственная идеология; к вопросу о правомерности категории И Государство и право, 1999, № 3. С. 12; Агарков К.Н. О некоторых элементах национальной идеи и правотворчества // Национальная идея как фактор обеспечения социально-политической и экономической стабильности российского общества: Материалы международной научно-практической конференции, 17-18 мая 2001 г. Орел: Орел ГТУ, 2001. - С. 135.

- как источник права;

- как правоотношение (система правоотношений);

- как форма государственного управления;

- как функция государства;

- как политика государства.

В целом под термином “правотворчество” подразумевается правотворчество как деятельность.

Правотворчество как деятельность - это форма отношения человека к выработке, изменению и утверждению правовых норм, главное содержание которой состоит в возведении государственной воли в закон или иной источник и которая направлена на эффективное совершенствование действующего законодательства.

Правотворческий процесс рассматривается в правовой теории и практике в узком и широком смысле. В узком смысле правотворческий процесс определяется как официально установленный порядок последовательно сменяющих друг друга стадий по принятию, изменению, отмене нормативных правовых актов. Кроме этого, некоторые правоведы, то ли не достаточно внимательно исследуя данный процесс, то ли преднамеренно, делают ошибку, рассматривая его еще и как законодательный. В этом смысле, да и в общем, правотворческий процесс сводится к изданию не только законов, но и подзаконных актов, то есть рассматривается как технология создания нормативного правового акта.

В широком смысле рассматриваемый процесс в государстве не ограничивается лишь рамками установленной процедуры. Его истоки лежат в самом обществе, включаясь в структуру иных процессов, прежде всего социального и политического.⁴² Вместе с тем “правотворческий процесс” - это в первую очередь юридическое понятие и правовое установление, в связи с чем его следует отличать от общего понятия правотворчества. Правотворчество как более широкое понятие включает в себя действия и отношения, предваряющие правотворческий процесс, в частности, такие как: выявление потребности в 'Х принятии правового акта, его научная, экспертная и организационная

подготовка. Правотворчество не всегда имеет правовое регулирование и не

⁴² В частности, правотворческий процесс в науке о политике относится к базовым видам политических процессов, кроме которых выделяются также периферийные виды, не оказывающие принципиального влияния на доминирующие формы и способы отправления власти {Пугачев В.П., Соловьев А.И. Введение в

исчерпывается собственно созданием правового акта, а может включать оценку его эффективности и возможную последующую корректировку.

Для того чтобы уяснить сущность правотворческого процесса, необхо­димо проанализировать положения, разработанные учеными в области общей теории права. По этому поводу обратимся к достаточно интересным рассуждениям А.Ю. Якимова^[35][36]Он верно констатирует: “К сожалению, в настоящее время отсутствует достаточно стройная теория, позволяющая логично определить следующие ключевые дефиниции: “юридический процесс”, “юридическая процедура”, “юридическое производство”. Эти правовые категории лежат в одной плоскости, поэтому выяснение их основных черт должно происходить параллельно. .

Так, ряд ученых рассматривают юридический процесс в широком смысле - как деятельность, представляющую собой совокупность юридических действий. Некоторые правоведы представляют процесс как содержательную сторону, а его части - процедуру и производство - как формальную.^[37]

Другие вообще не проводят четкого разграничения между самой деятельностью и установленным порядком ее осуществления (правовой формой деятельности). Такую правовую форму (особую юридическую конструкцию), отражающую порядок осуществления указанной деятельности, нередко именуют процедурой (производством). При этом некоторые авторы указывают, что разновидностью процесса (например, того или иного отраслевого правоприменительного процесса) является производство, относимое ими же к процедурам ^[38]Другие ученые, приходя к тому же выводу, прямо заявляют, что и сам процесс есть порядок осуществления юридически значимых действий.^[39]Третьи, подчеркивая близость терминов "процесс" и "процедура", зачастую используют их как синонимы.^[40]

Иногда юридический процесс связывают более всего с правоприменительной деятельностью, сопряженной с использованием мер

государственного принуждения. Однако и в этом случае не прослеживается

48 принципиального отличия деятельности от порядка ее осуществления .

В научной литературе по административному праву также высказываются различные суждения по поводу понимания административного процесса и административного производства (процедуры). Процесс и

49

производство зачастую рассматриваются как деятельность; в некоторых случаях они понимаются как порядок осуществления деятельности;^[41][42][43] иногда под процессом подразумевается деятельность, а под производством имеется в виду порядок ее осуществления.^[44] Однако при этом, как правило, делается один и тот же вывод: процесс и производство соотносятся как общее и особенное; производство - часть процесса, а процесс - совокупность производств. Здесь же следует подчеркнуть справедливое замечание А.Ю.Якимова, что по отношению к правотворческому процессу более употребимо общее понятие "юридическая процедура", нежели “юридическое производство”.^[45]

В поисках аргументов прибегнем к словарям, что, кстати говоря, делали и некоторые из упомянутых ранее авторов. При этом следует обратить внимание на имеющееся принципиальное, на наш взгляд, отличие рассматриваемых дефиниций: под термином "процесс" понимается совокупность

последовательных действий, а под термином "процедура" - официально установленный порядок действий.^[46]

Следовательно, как справедливо делает вывод А.Ю.Якимов, 'что если юридический процесс представляет собой содержание юридической деятельности (совокупность юридических действий), то юридическая процедура - модель такой деятельности (процессуальную форму). Поэтому правомерно различать разновидности юридического процесса: правотворческий, правоприменительный (уголовный, гражданский и т.п.).

Естественно, каждому процессу соответствует своя процедура, процессуальная форма.^[47]

Подобный вывод можно сделать и на основании анализа некоторых научных разработок. Так, Т.В.Новикова, обозначая научные подходы к начальной стадии правотворческого процесса, указывает: “тот или иной теоретический подход к данному вопросу сказывается на формулировке требований к организации официальной процедуры правотворчества”.^[48]

Ю.А.Тихомиров высказывает мнение о том, что применительно к коллизионному праву процедурой является нормативно установленный порядок действий органов государственной власти. Даже отмечается, что разновидности административного процесса различаются по процедуре рассмотрения дел, эти разновидности также исследуются по кругу процессуальных действий.^[49][50]

Таким образом, применительно к вопросу нашего исследования можно сформулировать правотворческий процесс как совокупность последовательно осуществляемых организационных действий (производств), которые в целом составляют процедуру создания нормативного правового акта.

Правотворчество как источник права³⁷ следует рассматривать “прежде всего в смысле фактора, питающего появление права”^[51].

В этом смысле источники права, как понятие, характеризуют связь права с государством, ибо именно государственная воля опосредует связь права с объективно существующими общественными отношениями. Иными словами, понятие источника права предполагает его анализ с точки зрения внешней

формы выражения как способа возведения государственной воли в закон (нормативный правовой акт). Отсюда “источник права есть совокупность способов формирования, своеобразного документирования государственной воли”.^[52]

Правотворчество как правоотношение (система правоотношений).

Y'

Вопрос об уяснении сущности правотворчества в этом смысле лежит в параллельной плоскости с рассмотрением правотворчества как процесса. “Правотворческий процесс начинается лишь с того момента, когда дело создания нормативного акта становится на правовую почву, когда возникают правоотношения по поводу его подготовки и принятия. В процессе создания нормативного акта возникает ряд юридических прав и обязанностей”^[53]Рассматривая правотворческий процесс как определенного рода правоотношение, необходимо учитывать, что его возникновение, так же как и любого правоотношения, объективно связано с юридическими фактами. При этом, поскольку в юридической науке отсутствует единство мнений в вопросе о начальной стадии правотворческого процесса, постольку предпосылками таких правоотношений будут выступать различные юридические факты. Так, одни ученые связывают инициацию процесса правотворчества с третьим этапом правообразования, когда происходит локализация зон социальных дисфункций в рамках новых отношений (происходит кристаллизация наиболее распространенных напряжений, затруднений, противоречий, возникающих в ходе общественных отношений между их субъектами). В этом случае такие противоречия будут выступать юридическим фактом возникновения правоотношения-правотворчества.^[54][55] Другие связывают его с последним, четвертым, этапом правообразования, на котором возникают в достаточной мере осознанные, структурированные правотворческие идеи, направленные на устранение социальных противоречий. В соответствии с этой позицией правотворческое правоотношение строится основываясь на решении о

62

подготовке проекта нормативного правового акта.

По существу, правотворчество - это довольно обширное и многогранное правовое явление, состоящее из нескольких “мелких” правоотношений, которое в целом можно представить как одно большое сложное правоотношение. В этой связи правотворчество есть определенного рода акт (действие), то есть юридический факт возникновения новых правоотношений. Если учесть позиции социологического и широкого подходов к праву, когда под правом понимают не только юридические нормы (позитивное право), но и правоотношения, или право в действии (социологическое направление)⁶³, и правосознание (широкий подход), то можно еще раз утверждать, что правотворчество выступает его источником.

В теории права правоотношение характеризуется определенными признаками, которые распространяются и на правотворческие правоотношения:

1. Правотворческие правоотношения - это общественные отношения, то есть отношения между людьми, имеющие общественную и, даже более того, государственную значимость. Невозможно представить себе процедуру создания правовых норм, носящих судьбоносный, исторический характер, без взаимоотношений между людьми.

2. Правотворчество-правоотношение регулируется нормами правд., Реальные правоотношения по существу нормативные отношения: они неразрывно связаны с нормами права, возникают на их основе, складываются в соответствии с правовыми предписаниями и осуществляются в /рамках, предусмотренных нормами права. Так, например, основы законотворческого процесса закрепляются в Конституции Российской Федерации (ст. 104 - 108). Справедливости ради заметим, что большую часть законотворческого процесса как федерального, так и субъектов Федерации (в смысле не целого правоотношения-правотворчества, а составляющей его совокупности “мелких”) целесообразно было бы закрепить в соответствующих законах, а не в регламентах, как это сегодня происходит. Тем более что этот процесс играет достаточно важную роль в жизни не только отдельного государства, но и мирового сообщества.

3. Правотворчество-правоотношение представляет собой связи субъектов посредством субъективных прав и юридических обязанностей. В соответствии с правовой теорией в правоотношении-правотворчестве участвуют все

⁶³ К примеру, один из видных представителей этого подхода еще в эпоху Российской империи представлял право как ^ςι'coBθκj'∏Hθcτb правовых отношений (правовой порядок)” (См.; Муровцев С.А. Определение и основное разделение права. M., 1879. С.47-48).

субъекты права. Особенно это заметно на стадиях правотворчества. Кроме того, рассматривая правотворчество абстрактно, как правовое явление, в роли субъектов такого правоотношения можно выделить, с одной стороны, государство (в широком смысле), а с другой - население. Конкретно в качестве первого субъекта может выступать как само государство, так и его административно-территориальные единицы, или органы публичной власти,^[56]роль второго субъекта играют все (население, граждане и юридические лица).

Таким образом, еще раз подтверждается, что правоотношение- правотворчество является сложным правоотношением. Это происходит еще и в силу того, что, например, государству в нем принадлежит и субъективное право: возможность принятия правовой нормы, возможность требования ее исполнения, возможность защиты своего правопритязания; и юридическая обязанность - исполнение принятой им самим же правовой нормы. В частности, государственной юридической обязанностью является обязанность признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина (ст.2 Конституции РФ).

Итак, правотворчество-правоотношение - юридическая связь между государством и гражданами в отношении урегулирования тех или иных сфер жизнедеятельности. Правотворческие правоотношения - это нормативно урегулированные общественные отношения субъектов посредством осуществления прав и обязанностей, основной целью которых является становление и совершенствование правовых норм.

Правотворчество как форма государственного управления.

Государственное управление как правовое явление есть центральный элемент исследования науки административного права. Теория административного права выработала два подхода к определению государственного управления:

Государственное управление в широком понимании - это регулирующая деятельность государства в целом. Иными словами, государственное управление осуществляют все государственные структуры (деятельность

РОССИЙСКАЯ

Γ√SVflAPCTBBHHAH

⁴¹ адіютасл

исполнительных, законодательных (представительных), судебных органов власти).^[65]

Государственное управление в узком понимании - это административная (исполнительно-распорядительная) деятельность органов исполнительной власти, исполнительно-распорядительных органов государства по осуществлению исполнительной власти на уровне как Российской Федерации, так и ее субъектов.

Учитывая, однако, что ученые-административисты более склоняются рассматривать государственное управление в узком понимании, бесспорным фактом является то, что и в узкой, и тем более в широкой трактовках государственного управления правотворчество выступает как одна из его форм (а именно - правовая форма), ибо такая деятельность свойственна органам каждой из ветвей власти.^[66] При этом следует заметить, что в юридической науке исследованию вопросов правотворчества уделяется наибольшее внимание, в случае рассмотрения государственного управления в широком смысле. Иными словами, положения о законотворчестве и судебном правотворчестве сегодня получают максимальный научный интерес, а вопросы правотворчества государственных органов исполнительной власти напротив недостаточно исследуются.

Государственно-управленческая природа правотворчества

характеризуется следующими чертами:

во-первых, правотворчество - это процесс целенаправленного практического воздействия государства на общественные отношения. В свою очередь, такое воздействие является главным содержанием государственного управления, цель которого, также как и правотворчества, - упорядочение, организация соответствующей системы и оказание на нее регулирующего внимания, то есть обеспечение ее должного функционирования и возможного

изменения.⁶⁷ Посредством правотворчества раскрывается определенная часть содержания процесса управления. Здесь правотворчество - это прежде всего внешнее выражение практической реализации функций и методов управления, самого управляющего воздействия, конкретных действий, производимых в . процессе государственного управления;

во-вторых, наличие государственно-властной природы как самой нормативно-созидательной деятельности, так и ее результата (нормативных правовых актов) проявляется прежде всего в статусе субъектов правотворчества - как властвующих субъектов, так и тех, которые должны его исполнять, а также в том, что действия субъектов в процессе правотворчества и соответственно их результат влекут определенные юридические последствия;

в-третьих, правотворчество как одна из функций государства осуществляется специально создаваемыми государством субъектами по поручению и от его имени или другими субъектами, которым государство передает часть своих полномочий в сфере государственного управления. При этом субъекты правотворчества в то же время являются субъектами государственного управления;

в-четвертых, поскольку государственное управление отвечает принципу законности, т.е. управленческая деятельность осуществляется органами только в пределах предоставленных им полномочий и компетенции (иными словами, на основе и во исполнение соответствующих нормативных правовых актов), то правотворчество как источник права регламентирует такую деятельность. В настоящее время в России, как мы это уже заметили, правотворческая деятельность, также как и управленческая в целом, имеет минимум законодательной регламентации, что, естественно, влечет за собой такие негативные ее характеристики, как недемократичность, малоэффективность и произвольность;

в-пятых, посредством правотворчества, как деятельности органов государственной власти, реализуются функции государства⁶⁸ (государственного управления)⁶⁹.

X^, --------------------------------------------

⁶⁷ См.: Старилов Ю.Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. - Воронеж: Издательство ВГУ, 1998. С. 154.

⁶⁸ Задачи и функции государства находят свое реальное воплощение в деятельности государственных служащих (см.: Манохин В.М. Государственная служба // Советское административное право. Государственное управление и административное право. M., 1978. С. 291).

⁶⁹ ‘"Функции государственного управления - это функции самого государства, ибо государственное управление есть решение задач и осуществление функций государства...” (См.: СтариловЮ.Н. Указ. соч. С. 168).

Правотворчество как одна из форм государственного управления - процесс целенаправленного практического воздействия государства на общественные отношения с целью их нормативного урегулирования.

Правотворчество как функция государства.

Поскольку в правовой теории функции государства представлены как направления его деятельности, как практическая деятельность государства^[70], а правотворчество - это и есть государственная деятельность, то с достаточным основанием можно утверждать, что правотворческая деятельность является функцией государства.

В теории права выделяют довольно большое количество функций государства, которые классифицируются по различным основаниям. Однако, как справедливо констатирует В.В.Лазарев, большинство функций “фактически не характерны именно для государства, поскольку в их решении заинтересованно все общество. Для государства же характерны те функции, которые вытекают из его основной сущности - осуществления политической власти. В таком случае государство имеет три основные функции: законодательную, исполнительную и судебную, которым соответствуют три основные ветви власти. При этом каждая из этих властей имеет основную, соответствующую ее наименованию функцию, но обладает, хотя и в меньшей степени, другими функциями” (соответствующими наименованиям других ветвей власти).^[71] В частности, к функциям исполнительной власти, помимо одноименной (правоприменительной) функции, Ю.Н.Старилов причисляет и правозащитную, и нормотворческую, и др. И в то же время он относит правотворчество и к функциям права (управленческого права).^[72]C последним утверждением трудно согласиться, ибо, как мы установили ранее, главным атрибутом любой творческой деятельности является субъект - творец. Истинно, что правотворческая деятельность так или иначе связана с проявлением государственной воли, в чем как раз и заключается сущность правотворчества - в возведении государственной воли в форму юридических предписаний, имеющих общеобязательное значение. Следовательно, рассматриваемое правовое явление не менее ближе к государству, чем к праву.

Кроме того, также основываясь на принципе разделения властей, проблему деятельности государства по осуществлению функций С.А.Комаров рассматривает через призму форм осуществления государственных функций. В частности, государство осуществляет свои функции с помощью следующих правовых форм: правотворчество, исполнительно-распорядительная,

правоохранительная. Соответственно и функции государства подразделяет на правотворческие, управленческие и судебные, что в принципе отражает механизм реализации государственной власти.⁷³ Придерживаясь такой же точки зрения, Г.Т.Чернобель отмечает, что “правотворчество” - форма осуществления одной из важнейших функций государства, состоящей в установлении, изменении или отмене правовых нормативов, закрепляемых в нормативно­правовых актах”⁷⁴.

Таким образом, с одной стороны, правотворчество выступает как форма реализации государственных функций, а с другой - как функция государства. C учетом последнего получается довольно интересный, но жизненный тезис - посредством правотворчества как функции государство устанавливает себе направления деятельности (функции), осуществляет их и регулирует. Такой вывод в принципе можно закрепить логическим пояснением: в процессе любой человеческой деятельности может устанавливаться новое направление (вид) деятельности, которое также с ее помощью регулируется и корректируется (в нормативном плане).

Правотворчество как политика государства.

“Трудно не заметить, какую существенную роль играет правотворчество при осуществлении государством своих функций, а конкретнее политической и идеологической. В этом случае правотворчество выступает как бы орудием государства по ведению политики, по внедрению своих идей, идеологических позиций в общественную среду”. Иными словами, поскольку “право в некотором смысле есть результат политики государства”,⁷⁵ постольку правотворческая деятельность выступает в роли политики.

⁷³ Комаров С.А. Указ. соч. С. 79.

⁷⁴ Чернобель Г.Т. Понятие законотворчества // Законотворчество в Российской Федерации (научно­практическое и учебное пособие) / Под ред. А.С.Пиголкина. M.: Формула права, 2000. С. 17.

⁷³Агарков К.Н. О некоторых элементах национальной идеи и правотворчества // Национальная идея как фактор обеспечения социально-политической и экономической стабильности российского общества: Материалы международной научно-практической конференции, 17-18 мая 2001 г. - Орел: Орел ГТУ, 2001. -С.135.

Такое понимание права, как концентрированное выражение политики, утвердилось еще в советской науке. См.: MyiuuHCKUii В.О. Соотношение политики и права в регулировании социальных интересов // Советское государство и право. 1998. № 2. С. 10.

Подобный вывод можно сделать и на основе анализа некоторых научных разработок.

Так, В.В.Лазарев представляет политику (в переводе с греч. “политике” - “искусство управления государством”) как общественную деятельность, направленную на завоевание или сохранение государственной власти, определенное направление и способы деятельности государства внутри страны и в отношениях с иностранными государствами и т.д. Политический курс страны отражается и в правотворческой деятельности, и в действующем законодательстве.^[73]

В науке о политике существует целая система классификаций определений политики, каждая группа из которых внутренне дифференцирована. В частности, из широкого понимания политики как любой деятельности и поведения, связанных с властью, авторитетом, организацией и управлением, логически следует, что она проникает во все области общественной жизни (в том числе в правотворчество). В целом, обобщая различные дефиниции, В.П.Пугачев определяет политику “как деятельность социальных групп и индивидов по артикуляции (осознанию и представлению) своих противоречивых коллективных интересов, выработке обязательных для всего общества решений, осуществляемых с помощью государственной власти”.^[74]

C точки зрения знаменитого американского политолога Г. Алмонда, исследующего политику в рамках системного анализа, разработка норм (законов), их применение, контроль за их соблюдением относятся к одной из групп функций политики - функции “вывода”.^[75]

Кроме того, в политологии, как уже ранее было отмечено, правотворческий процесс не стоит особняком от других общественных процессов. Он естественно включен в политический процесс, включен в один из основных его видов - базовый политический процесс ^[76].

"Какова политика государственной власти, - отмечает профессор А.В. Мицкевич, - таково в принципе и содержание установленных ею правовых норм. Эта сторона взаимосвязи государства и права относится к числу наиболее

важных закономерностей образования правовых норм. Она прочно связывает право с политикой господствующего класса, с выражаемыми в ней потребностями развития экономики".⁸⁰

Несомненно, решение о принятии того или иного нормативного правового акта, а также сам факт и процедура принятия проявляют политику государства как внутри страны, так и на международной арене. При этом мотивы и механизмы принятия политических решений выступают одним из элементов содержания политики. А форма политики реально воплощается в государстве, в законах, политических и правовых нормах и др.

В рассмотрение вопроса о сущности правотворчества, кроме всего сказанного, остановимся также на достаточно интересных и рациональных взглядах В.И.Савина. Он рассматривает сущность правотворчества с позиций различных научных направлений и школ права. Бесспорен его тезис: “правотворчество неразрывно связано с общими взглядами на право, которые классифицируются по определенным научным школам. Сущность правотворчества в этом смысле вторична по отношению к этим взглядам”.⁸¹

Так, продолжает он, школа естественного права основывается на том, что кроме позитивного права существует общее для всех людей естественное право, стоящее над позитивным правом. В соответствии с этим правотворчество должно "открывать" естественное право и придавать ему позитивную форму, основываться на естественной природе правового регулирования общественных отношений.

По представлениям исторической школы, право выступает как выражение духа народа, складывающегося, подобно языку, постепенно, в ходе исторического процесса, независимо от субъективных воззрений государственной власти. Правотворчество здесь представляет собой извлечение правил путем анализа обычного права, так как законодатель не может творить нормы по своему субъективному усмотрению. Собственно творчество заключается лишь в правильной формулировке народного духа, народного правового убеждения.

-у Создатели реалистической теории права считают, что право возникает и

развивается под влиянием внешних факторов, или интересов, двигающих

⁸⁰ Правотворчество в СССР. Под ред. профессора А.В. Мицкевича.M.: Юрид. литература, 1974. С. 35.

⁸¹ Савии. В. И. Правотворчество субъектов Российской Федерации в условиях становления системы органов государственной власти и местного самоуправления регионов. Под ред. доктора юридических

человеком и заставляющих его ставить цели, которые осуществляются при посредстве права. Право в этом случае выступает в качестве силы, которая подчиняет волю одних интересам других, является необходимым инструментом организации, поддержания и сохранения общества. C этой точки зрения правотворчество должно основываться исключительно на позитивном праве, т.е. представлять собой постоянный процесс и базироваться на властном характере государства.

В отличие от правового позитивизма, сводившего задачи юридической науки к формально-логическому изучению действующего права, социологическая школа перемещает центр тяжести на изучение "живого права", то есть системы правоотношений, поведения людей в сфере права. C позиции социологической школы, правотворчество основано на социальном содержании права и должно стремиться к "уравновешиванию" жизни общества.

Нормативистское направление объединяет неоднозначные взгляды на право и его роль в общественной жизни, хотя в них просматривается определенное единство. В соответствии с нормативистской концепцией юридическая наука должна изучать право в чистом виде, вне связи с политическими, нравственными и другими оценками, так как в ином случае наука теряет объективный характер и превращается в идеологию. Исходя из этого правотворчество должно прежде всего основываться на единой системе правовых норм, исходящих из одной "верховной нормы".

Психологическая теория считает, что право принадлежит миру психики и представляет собой переживание людей. В соответствии с этим правотворчество должно опираться не на социальные, а на психические явления.

Наконец, последней научной школой, к взглядам которой обратился В.И.Савин, является марксистско-ленинская. Сущность права здесь выступает в его классовости и материальной обусловленности. В этом случае процесс правотворчества должен "обслуживать" интересы конкретного общественного класса и опираться прежде всего на экономические отношения, которые по сравнению с правом являются первичными.

Таким образом, правотворчество очень обширное, многогранное правовое явление, выявить правовую и общественно-политическую сущность которого

невозможно, подвергнув анализу только отдельные его стороны. На этот счет можно выделить довольно интересную и рациональную точку зрения В.В. Лазарева: “Разные определения одних и тех же явлений только подчеркивают многообразие проявления их сущности. Поэтому можно использовать как то, так и другое понятие, уяснив предварительно содержание каждого”.^[82]

Дальнейшее развитие и становление правотворчества в России, в том числе ее субъектах, тесно связано с современной задачей укрепления и обеспечения ее законности.

Обеспечение законности в правотворческой сфере субъектов Российской Федерации в целом осуществляется по двум направлениям: 1) обеспечение законности правотворческой деятельности; 2) обеспечение законности нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации как результата правотворческой деятельности - правовой формы.

Обеспечение законности правотворческой деятельности осуществляется проведением мер, которые можно назвать превентивными. Эти меры включают в себя деятельность государственных органов по профилактике, выявлению и пресечению правонарушений в сфере правотворчества. В частности, такую деятельность осуществляют органы прокуратуры, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, высшие должностные лица (руководители высшего исполнительного органа государственной власти) субъектов Российской Федерации.

Деятельность государственных органов по обеспечению законности нормативных правовых актов субъектов Федерации заключает в себе меры, направленные на совершенствование, развитие режима законности в правотворческой сфере и деятельности государственных органов по реализации этих мер. В частности, реализация таких мер находится в компетенции Президента Российской Федерации, его полномочных представителей в федеральных округах, высших должностных лиц (руководителей высшего исполнительного органа государственной власти) субъектов Российской Федерации; законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, Конституционного суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, судов

общей юрисдикции, арбитражных судов, органов прокуратуры, органов юстиции, Совета законодателей.

Разумеется, деятельность органов государственной власти в сфере обеспечения законности нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в большинстве случаев зависит от проведенных мероприятий по первому направлению. Качество и легитимность нормативных правовых актов напрямую зависит от тех процедурных форм, при помощи которых происходит их рассмотрение и принятие, от четкого следования порядку правотворческого процесса, правильного выбора формы акта, соблюдения компетенционных полномочий субъектами, задействованными в правотворческой деятельности и т.п.

Последовательное осуществление указанных мер гарантирует реальность законности, эффективность правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Федерации, качество нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и стабильность всей правовой системы.

Следует отметить, что юридические формы обеспечения законности по своей природе разнообразны. Их можно классифицировать по различным основаниям. В частности, по содержанию, как уже отмечалось, они делятся на формы обеспечения законности правотворческой деятельности и формы обеспечения законности нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; по целенаправленности - превентивные и последующие; по способу выражения - письменные и устные; по субъективному признаку - обеспечение законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации органами прокуратуры, юстиции, законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, судебными органами и другими субъектами права.^[83]

Учитывая вышеизложенное, юридические формы обеспечения законности в правотворчестве можно определить как внешне выраженные меры государственно-правового порядка, направленные на профилактику, выявление и пресечение правонарушений в сфере правотворчества, а также на совершенствование, развитие режима законности в правотворческой сфере и деятельности государственных органов по реализации этих мер.