Практика собственного правового регулирования субъектов Российской Федерации по отдельным предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ

Как уже отмечалось, начало законодательной деятельности субъектов РФ было положено принятой и вступившей в силу в декабре 1993 года Конституцией Российской Федерации. Она предоставила всем 89 субъектам России право издавать собственные законы (иметь свое законодательство).

Десятилетняя практика законодательной деятельности выявила как значительные трудности и проблемы, так и некоторые успехи. За это время сформировались и набрали определенный опыт практической деятельности законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Их становление неразрывно связано с развитием законодательства субъектов РФ, превратившегося в действенный регулятор социально-экономических процессов, всех сфер общественной жизни.

Свое место в формировании российского правового пространства нашел каждый законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ. Выводы, оценки и предложения, содержащиеся в данном исследовании, основаны на анализе развития законодательства ряда субъектов Российской Федерации и сравнительном анализе законодательства Курганской области и других субъектов РФ.

Анализируя принятые первые законы такими субъектами Российской Федерации как области, края, видно, что правовое регулирование они начали с предметов собственного ведения.

Следует отметить, что в ряде субъектов РФ законотворческая работа началась не с разработки уставов, а с других законов. Области, края в отличие от республик видимо не имели того практического опыта и к разработке своих основных законов подходили довольно тщательно. В таком субъекте Российской Федерации как город федерального значения - г.

Конституции и уставы субъектов Российской Федерации формируют и закрепляют принципы правовой системы субъектов, виды нормативных правовых актов, их соотношение между собой. Обеспечение их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам в целом способствует стабильности политической ситуации в России.

Опыт развития законодательства субъектов Российской Федерации говорит о том, насколько важно последовательно и быстро вносить в законодательство различные изменения (отменять устаревшие акты, изменять действующие, устранять противоречия). Тогда степень урегулированности отношений возрастает, законодательство является сбалансированным.

Принятие конституций и уставов субъектов РФ - это событие в истории становления законодательства каждого субъекта РФ, основа его развития. Его необходимо подкрепить «уставными» законами. «В то время это казалось посильной задачей. Однако прошло три года, но исполнить Устав области в этой части оказалось невозможным. Перечень законов области, которые

необходимо разработать и принять, чтобы считать задачу выполненной, постоянно растет»¹.

Возможно, в этом и есть одно из назначений конституции или устава субъекта РФ - быть важным источником правового реіулирования нормотворческого процесса в субъектах РФ.

На первоначальном этапе развития законодательства субъектов РФ проблема разграничения правотворческих полномочий Российской Федерации и ее субъектов была ясна. Российская Федерация принимает законы по своим предметам ведения, субъекты РФ - по предметам, отнесенным исключительно к их ведению, а по предметам совместного ведения субъекты РФ принимают свои законы в соответствии с федеральными. Эта принципиальная схема и была закреплена в основных законах (конституциях и уставах) субъектов РФ.

В действительности проблема разграничения правотворческих полномочий оказалась сложной. Как показала практика деятельности субъектов РФ, определить конкретный перечень вопросов, по которым он может законодательствовать, зачастую очень трудно из-за недостаточной четкости многих сформулированных общим образом в статьях 71 и 72 Конституции РФ положений о предметах ведения.

Если говорить о реальном состоянии законодательного регулирования на федеральном уровне и в субъектах РФ тех или иных отношений в сферах совместного ведения, то следует отметить следующее.

На апрель 2000 года законодательство федерального уровня по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ состояла из 490 действующих нормативных правовых актов^[127][128]. Если учесть, что Конституция РФ предусматривает 35 предметов совместного ведения (статья 72), требующих разграничения полномочий, то на каждый предмет ведения приходится в среднем 14 законодательных актов. Однако такое распределение весьма условно, ибо многие предметы совместного ведения либо вообще не имеют

законодательного обеспечения, либо обеспечены весьма слабо и фрагментарно (например, такой предмет ведения как обеспечение соответствия конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ Конституции Российской Федерации и федеральным законам (пункт «а» части 1 статьи 72 Конституции РФ)¹.

Развивающееся правовое регулирование можно разделить на три вида. Первый касается выборов, статуса местного самоуправления, референдумов, других государственных институтов. Второй охватывает законы о бюджете, о региональных и местных налогах, о разграничении государственной и муниципальной собственности, о земельных отношениях, о лесах и т.п. Третий вид включает акты о культуре, образовании, дорогах и т.п. Рассмотрим некоторые из них.

Согласно пункту «н» ч.1 ст.72 Конституции РФ установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ^[129][130]. Данное положение Конституции РФ дает право субъектам РФ принимать правовые нормы, конкретизирующие конституционные положения и положения федерального законодательства о местном самоуправлении.

Начиная с 1995 года в Российской Федерации создается правовая, экономическая и организационно-методическая основа местного самоуправления.

граждан Российской Федерации»¹, «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранным в органы местного самоуправления»^[132][133], а также ряд федеральных законов, регламентирующих вопросы финансово-бюджетной деятельности местного самоуправления, образований как субъектов гражданско-правовых отношений. Россия подписала и ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления (1998 г.). Создан Конгресс муниципальных образований Российской Федерации (1998 г.), утверждены Указом Президента РФ Основные направления государственной политики развития местного самоуправления (1999 г.), а также разработана и принята Правительством РФ Федеральная программа государственной поддержки муниципальных образований (1999 г.). Таким образом, развитие местного самоуправления в России - одно из немногих направлений федеральной политики, стратегия которого определена на несколько лет вперед.

На уровне субъектов Федерации система нормативных правовых актов местного самоуправления сегодня достаточно обширна, так как определенную правовую базу составляют нормативные акты органов местного самоуправления. В результате законотворческой деятельности в этой сфере субъекты РФ располагают базовыми законами. Количество их колеблется от двух (Республики Адыгея, Татарстан) до двадцати девяти (Тверская обл.)^[134]. В Тульской области действуют десять законов^[135]. В качестве принципа конституционного строя местное самоуправление получило закрепление в отдельных статьях конституций и уставов субъектов РФ в самом общем виде. Эти статьи провозглашают признание и гарантированность местного самоуправления в субъекте РФ с учетом национальных, исторических, географических и других особенностей, а также самостоятельность местного

самоуправления в пределах его полномочий, его отделение от государственной власти.

В отношении местного самоуправления на уровне субъектов РФ система законодательства складывается из трех типов законов: базовые (комплексные) законы, регулирующие местное самоуправление в целом; отраслевые законы субъектов РФ по предметам совместного ведения, содержащие нормы муниципального права; специальные законы субъектов РФ по предметам их ведения, непосредственно регулирующие деятельность органов местного самоуправления.

Если к этому добавить законодательство федерального уровня, то можно отметить, что основная особенность законодательного регулирования местного самоуправления в Российской Федерации состоит в многоуровневой системе законодательства по вопросам местного самоуправления.

Законодательство субъектов РФ о местном самоуправлении формировалось одновременно с федеральным законодательством, а в некоторых субъектах РФ даже с некоторым опережением. И как следствие этого, значительная часть законов субъектов РФ о местном самоуправлении имеет серьезные недостатки, связанные с противоречиями между законом субъекта РФ и федеральным законом и неполнотой нормативно-правового регулирования вопросов местного самоуправления, которые должны

регулироваться законом субъекта РФ. Такое несоответствие законодательства сказывается в итоге на деятельности органов местного самоуправления.

При формировании своего законодательства о местном самоуправлении региональные законодатели нередко шли по пути копирования положений федеральных законов.

Отдельными федеральными нормативными правовыми актами и актами субъектов РФ на органы местного самоуправления возлагается исполнение отдельных государственных полномочий без фактической передачи материальных и финансовых средств или без определения источника финансирования, то есть практикуемое возложение на местные бюджеты исполнения государственных обязательств по расходам игнорирует характер местного самоуправления как негосударственной формы территориальной публичной власти, а местных бюджетов - как негосударственного самостоятельного бюджетного уровня.

Что же должно составлять содержание законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении?

Статья 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающая полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления, не дает полного ответа на этот вопрос. Определить основу предмета правового регулирования для законов субъектов РФ можно, только детально проанализировав всю совокупность федеральных законов, касающихся местного самоуправления, а также четко определив цели и задачи собственного правового регулирования этих вопросов субъектами РФ.

Нормы законов субъектов РФ в отличие от норм федеральных законов имеют ряд содержательных особенностей, обусловленных тем, что региональные законы должны учитывать присущую региону специфику.

Следует иметь в виду, что специфика может быть обусловлена не только учетом исторических, этнических и иных местных традиций. Особенности организации муниципальной власти в регионах России могут диктоваться конкретными социально-экономическими проблемами, практическими задачами, возникающими при решении вопросов местного значения, избранной в регионе стратегией управления делами государства и общества.

Целью законодательного регулирования должно быть не навязывание муниципальным образованиям удобных для органов государственной власти субъекта РФ схем построения и порядка деятельности органов местного самоуправления, а закрепление демократических принципов организации системы органов местного самоуправления и защита прав населения на осуществление местного самоуправления. Достижение этой цели возможно при правильном выборе методов правового регулирования и видов правовых норм, используемых в законе.

Еще одна проблема, которую приходится решать субъектам РФ. В укреплении нуждается финансово-экономическая база местного самоуправления. Субъекты РФ стремятся разработать и законодательно закрепить современный механизм воспроизводства ресурсной базы местного самоуправления, скорректировать принципы налоговой политики и построения межбюджетных отношений.

В процессе развития законодательства о местном самоуправлении обоих уровней (федерального и субъектного) выявились четыре главные проблемы в сфере создания правовой основы местного самоуправления. Во-первых, неполнота федерального законодательства. Причина состоит в отсутствии ряда федеральных законов по тем вопросам, которые субъекты Российской Федерации не могут регулировать до принятия соответствующего федерального закона (например, установление государственных минимальных социальных стандартов и др.).

Во-вторых, отсутствие четкого разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Это

препятствует эффективному решению ряда важнейших вопросов деятельности муниципалитетов (например, о реализации конституционной нормы о возможности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями).

В-третьих, неэффективность законодательного обеспечения финансово­экономической самостоятельности муниципальных образований. До сих пор законодательно не созданы экономически благоприятные условия для самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения и исполнения переданных государственных полномочий.

В-четвертых, несовершенство механизма судебной защиты на осуществление конституционного права граждан на местное самоуправление (например, отсутствует право обращения органов местного самоуправления в Конституционный Суд РФ по вопросам собственной компетенции и защиты прав граждан).

Деятельность государства в лице федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ по решению указанных проблем должна осуществляться в рамках государственной политики развития местного самоуправления в России^[136], направленной на создание условий реализации конституционных полномочий местного самоуправления, социально-экономическое развитие муниципальных образований.

Следует отметить, что эту же цель преследует отнесение к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов установления «общих принципов» налогообложения и сборов в Российской Федерации и организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (пункты «и» и «н» части 1 ст. 72 Конституции РФ).

Практика реализации субъектами РФ совместного ведения в сфере установления общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации показывает определенные сложности законодательного

регулирования. Отнесение данной сферы к области совместного ведения исходит из так называемого «экономического (бюджетно-налогового) федерализма». Общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации, а также система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, устанавливаются федеральным законом (часть 3 ст. 75 Конституции РФ). Таким законом в настоящее время является Налоговый кодекс РФ, который определяет юридическое содержание конституционного института общих принципов налогообложения и сборов^[137], фиксирует перечни федеральных налогов и сборов, региональные и местные налоги. В силу положений Конституции РФ (часть 2 ст. 76) законы субъектов РФ должны приниматься в соответствии с данным федеральным законом (Налоговым кодексом РФ).

Однако даже в отсутствие такого закона признание за субъектами РФ права осуществлять опережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения не дает им автоматически полномочий по решению вопросов, касающихся данных принципов. Установление налогов и сборов органами государственной власти субъектов РФ должно осуществляться в соответствии с имеющей прямое действие Конституцией РФ и общими принципами налогообложения и сборов, содержащимися в федеральном законе. При этом право субъектов РФ на установление налогов всегда носит производный характер, поскольку субъекты связаны этими общими принципами. То есть, субъекты РФ при формировании своего законодательства о налогах и сборах должны исходить из того, что подавляющее большинство норм, закрепленных в части первой Налогового кодекса РФ также следует рассматривать в качестве общих принципов налогообложения и сборов.

Субъекты Российской Федерации принимают значительное количество различных законодательных актов о налогах и сборах. Из этого следует вывод: важной характеристикой правового статуса субъектов Федерации являются собственные налоги и собственный бюджет, обеспечивающие

самостоятельность функционирования органов государственной власти субъекта.

Бюджетно-налоговые связи должны гарантировать как права субъектов РФ, так и суверенитет, и устойчивость Российской Федерации. При этом возникает необходимость определенного уровня централизации законодательных полномочий в данной сфере. Иногда такая централизация оказывается явно гипертрофированной. Вопрос об объеме и пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по данному предмету совместного ведения оставался открытым достаточно долгое время. Большинство субъектов РФ не устраивало проведенное разграничение налогов. В течение 1991-1997 гг. они, настаивая на том положении, что федеральный закон не может устанавливать исчерпывающий перечень налогов субъектов РФ, самостоятельно повышали ставки установленных налогов, вводили новые налоги и сборы. Все это закреплялось в законодательстве субъектов РФ. Подтверждением служат соответствующие законы субъектов. В Ставропольском крае - «О налоговой политике в Ставропольском крае» и др.

Необходимо отметить, что ежегодно вносятся и пересматриваются на федеральном уровне десятки законодательных актов по налогам и сборам. Сроки изменения тех или иных налогов и сборов не соответствуют показателям утвержденного бюджета, поэтому нарушается главное требование, необходимое для эффективного и бесперебойного функционирования налогового механизма: устойчивость и предсказуемость законодательства, касающегося налогообложения юридических и физических лиц, ибо нестабильность налогового законодательства сдерживает как отечественных, так и иностранных инвесторов.

Практика показала как неэффективность существующей в России системы налогообложения, так и запутанность правовой основы ее регулирования.

Все вышеизложенное подтверждает сложность решения проблемы разграничения компетенции между органами государственной власти РФ и ее субъектов по такому предмету совместного ведения как установление общих

принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации, так как до введения в действие части второй Налогового кодекса РФ установлен переходный период¹. ,

Принимая во внимание эти особенности, субъекты РФ, законодательно регулируя данную сферу совместного ведения, используют следующие подходы. Первое. Для субъектов РФ не исключается возможность установления собственных налогов и сборов, но лишь в пределах, определенных Конституцией РФ. Пределы эти следующие.

Принципы единой финансовой политики находятся в ведении Российской Федерации. Конституция Российской Федерации закрепляет свободу экономической деятельности, а также и принцип единства экономического пространства. Таким образом, установление налогов, нарушающих этот принцип, недопустимо. Недопустимо также введение региональных налогов, которые могут прямо или косвенно ограничить свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств, а также позволить формировать бюджеты одних территорий за счет налоговых доходов других территорий либо переносить уплату налогов на налогоплательщиков других регионов России.

C этой точки зрения Конституция РФ не допускает возможность существования в Российской Федерации налоговой системы, открытой по числу налогов, так и по их количественным характеристикам. Это подтвердил Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении^[138][139] от 21 марта 1997 года № 5-п по делу о проверке конституционности положений абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой системы в Российской Федерации». В нем установлено, что перечень налогов субъектов РФ, содержащийся в Законе носит исчерпывающий характер. Это означает, что субъекты РФ не вправе вводить налоги и сборы, не упомянутые в федеральном

законе. Конституционный Суд Российской Федерации рассматривает установление налога субъектом Российской Федерации как право самостоятельно решать - вводить или не вводить на своей территории соответствующий налог, поскольку исчерпывающий перечень порождает только право, но не обязанность установить налог. Установление налога субъекта РФ означает также конкретизацию общих правовых положений, в том числе детальное определение субъектов и объектов налогообложения, порядка и сроков уплаты налогов, правил предоставления льгот, способов исчисления конкретных ставок и т.д.

Второе. Законодательство Российской Федерации о налогах и сборах относит к принципам налогообложения его однократность, распределение средств от налогов между бюджетами различного уровня, установление льгот по налогам, ответственность налогоплательщика и налоговых органов, защиту прав и интересов налогоплательщика и государства. В обобщенном виде эти общие принципы налогообложения нашли свое отражение в первой части Налогового кодекса РФ.

Конституционный Суд Российской Федерации в указанном выше Постановлении от 21 марта 1997 к принципам налогообложения и сборов, находящихся в ведении Российской Федерации отнес обеспечение единой финансовой политики, включающей в себя и единую налоговую политику, единство налоговой системы, равное налоговое бремя и установление налоговых изъятий только на основании закона. Отсюда вытекает, что общие принципы налогообложения и сборов относятся к основным гарантиям, установление которых федеральным законом обеспечивает реализацию и соблюдение основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, принципов федерализма в Российской Федерации. Поэтому в налоговых законах субъектов Российской Федерации должны учитываться перечисленные принципы налогообложения.

Третье. Общие принципы налогообложения и сборов призваны обеспечить единство налоговой системы и создать определенную унифицированность

федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Общие принципы разрабатываются и принимаются с целью гарантировать единство и целостность правового пространства. Подвергнуть поэтому упомянутые общие принципы конкретизирующему правовому воздействию со стороны законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ означает лишить необходимого единства и целостности финансовую основу страны. А это существенно для экономической основы Российской Федерации, так как она должна быть стабильной. Отношения собственности, как и отношения по изъятию какой-либо ее части в любой форме: имущественной, денежной нуждаются в конституционном закреплении. Поэтому полагаем, что наиболее правильным было бы отнесение общих принципов налогообложения к предмету ведения Российской Федерации. По социально-экономической значимости установление общих принципов налогообложения, по нашему мнению, должно осуществляться федеральным конституционным законом.

В последнее время федеральный законодатель стал больше усилий направлять на создание стабильной налоговой системы. Это основной принцип в государственной политике России в области налогообложения. Недопустимо вносить изменения в налоговое законодательство каждые два-три месяца. Гарантией от внезапных изменений законодательства, существенно затрудняющих предпринимательскую деятельность, являются требования, предъявляемые к законодательству о налогах и сборах. Налоговый кодекс Российской Федерации устанавливает особенности, касающиеся как содержания законов о налогах и сборах, так и порядка введения их в действие, определяя отличия от общего порядка вступления в силу иных законов. Субъекты Российской Федерации в своих разрабатываемых и принимаемых законодательных актах постоянно ориентируются на данные федеральные правовые нормы и применяют их. Вместе с тем еще нередки случаи превышения правотворческих полномочий субъектов Российской Федерации в сфере налогообложения и сборов. Они пытаются регулировать те вопросы,

которые отнесены к компетенции Российской Федерации¹. В последнее время достаточно часто появляются несоответствия ряда норм законов субъектов по отдельным налогам (по налогу с продаж, единому налогу на вмененный доход для определенных видов деятельности и др.)^[140][141]. По нашему мнению, это связано также и с существенными изменениями, вносимыми в федеральное законодательство^[142].

Следует отметить, что по данному предмету совместного ведения субъектами РФ принимается значительная часть законов. Объем их составляет до 25⅝ всех законов субъектов РФ. В этот массив вносится и больше всего изменений. Поэтому практику правового регулирования как со стороны федерального законодателя, так и со стороны законодателей субъектов РФ необходимо совершенствовать, так как субъекты РФ в условиях современной российской налоговой системы обладают ограниченными полномочиями по установлению налогов и сборов субъектов РФ, в том числе по определению элементов налогообложения и элементов обложения сборами. Законы субъектов РФ, устанавливающие региональные налоги и сборы, всегда производны от федеральных законов, дополняют указанные федеральные законы о налогах и сборах. Обеспечение единообразного правового регулирования налоговых отношений должно решаться в ходе постепенного процесса унификации принимаемых субъектами РФ нормативных правовых

актов, что в итоге будет гарантировать единство и целостность определенного правового пространства.

Правовое регулирование налогового механизма должно четко отражать социально-экономическую концепцию развития России и разграничивать предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Для этого, по нашему мнению, идеальным представляется закрепление в Конституции Российской Федерации принципов «изъятия или отъема» части доходов у экономических субъектов. Экономическая основа общества должна быть стабильной. Отношения собственности, как и отношения по изъятию какой-либо ее части в любой форме: имущественной, денежной,- нуждаются в конституционном закреплении. Необходимо чтобы налоговые отношения государства и гражданина, государства и организации, предприятия строились на понятных всем критериях.

Любое изменение в указанных вопросах на федеральном уровне должно сопровождаться обязательной передачей соответствующих финансовых ресурсов субъектам Российской Федерации.

В правовой литературе неоднократно указывалось на необходимость изучения законодательства субъектов Российской Федерации об образовании. Большинство субъектов Российской Федерации в настоящее время отказывается от мозаичности в правовом регулировании проблем образования и считает целесообразным принятие базового регионального закона об образовании. В 2001 г. были принят закон об образовании в Курганской области «О правовом регулировании отношений в сфере образования на территории Курганской области». В 1998-1999 гг. законы об образовании были приняты в 15 субъектах Российской Федерации.

Нередко отсутствие комплексных законов об образовании частично восполняется более детализированным регулированием вопросов образования в региональных программах развития образования. Например, в Калужской области принят закон «О комплексной программе развития системы образования Калужской области в 2002-2005 годах» (21.06.2001 № 54-03).

Законы об образовании субъектов РФ фактически преследовали разные цели. Одни из них стремились вобрать в себя нормы, реіулирующие вопросы образования в данном регионе. В таком случае законы субъектов РФ почти полностью дублировали федеральное законодательство, внося лишь некоторые единичные поправки в текст федерального закона, взятого за основу. Такой подход был характерен для первого этапа развития образовательного законодательства и наиболее отчетливо проявлялся в законах об образовании республик, входящих в состав РФ. Другие субъекты Российской Федерации стремились не повторять федеральные нормы, которые и без того должны напрямую действовать на всей территории страны, а регулировать специфику региональных отношений в области образования.

Следует отметить, что второй подход к правовому регулированию вопросов образования в последние годы становится преобладающим. Это, бесспорно, является положительной тенденцией развития регионального законодательства. Законы об образовании стали более компактными: значительно меньшими по объему, имеют более точно определенный предмет правового регулирования, они более четко структурированы в соответствии с региональными проблемами. Новые региональные законы об образовании ориентируются на собственную компетенцию субъектов РФ в области образования, приобретают индивидуально определенный характер.

Нормативно-правовые акты, принятые в последние годы (начиная с 1999г.), в целом соответствуют духу и букве федеральных законов. Однако в отдельных случаях избежать положений неудачных, неэффективных, а порой и прямо противоречащих федеральному законодательству, пока не удается. В связи с этим главной задачей представляется определение наиболее перспективных путей развития регионального законодательства об образовании, выявление новых наметившихся положительных тенденций, выделение противоречий и недостатков, наиболее часто встречающихся в региональных законах.

В настоящее время правилом является приведение региональных законов в соответствие с насущными требованиями современного периода развития образования. Очевидно, что наибольшую работу по изменению законодательства об образовании провели республики, входящие в состав Российской Федерации. Только в 2001 г. 9 из них пересмотрели тексты законов об образовании. Столь активная законодательная деятельность многих республик не случайна: именно в республиканском законодательстве содержалось больше всего нарушений федерального законодательства, как по числу, так и по значимости.

Из ряда республиканских законов об образовании были выведены нормы, определяющие компетенцию Российской Федерации в области образования. Как правило, исключены положения, закрепляющие преимущества граждан соответствующей республики. ..

В некоторых областных законах об образовании неправомерно используется термины «гражданин области», «граждане области». Как известно, по российскому законодательству предусмотрено только гражданство Российской Федерации и гражданство республик, входящих в состав РФ, ни о каком гражданстве области, района или города речи быть не может. Следует, безусловно, отказаться от применения самих этих терминов. Гарантии обеспечения права граждан РФ на образование нередко предоставляется только гражданам, проживающим на территории данного субъекта РФ. Эти нормы противоречат федеральному законодательству, поскольку нарушают принцип равенства граждан РФ и существенно ограничивают права граждан Российской Федерации на получение образования. Такие положения регионального законодательства также должны быть, безусловно, исключены.

Порой законодательство субъектов Российской Федерации ограничивает права образовательных учреждений, закрепленные в федеральных законах. Например, ч.1 ст. 7 Закона Архангельской области «Об образовании» устанавливает, что учебные планы образовательного учреждения профессионального образования утверждаются органом управления

профессиональным образованием по согласованию с заказчиком на подготовку кадров. Данное положение противоречит федеральному законодательству, поскольку в соответствии с ч.5 ст. 14, ст.15 и ч.б ст.32 Федерального закона «Об образовании» образовательные программы и учебные планы разрабатываются, утверждаются и реализуются в образовательных учреждениях самостоятельно. Следовательно, возложение на образовательное учреждение обязанности согласовывать учебные планы с кем-либо противоречит указанным положениям федерального закона и принципу автономии образовательного учреждения.

Анализ законодательства субъектов Российской Федерации об образовании показывает, что оно носит фрагментарный характер, недостаточно систематизировано и часто ориентируется на решение сиюминутных задач. Эти черты регионального законодательства были объективно предопределены переходным характером развития нашего общества и государства, неустойчивостью экономического положения регионов. Но представляется, что в настоящее время создаются предпосылки перехода к целенаправленной и системной работе по совершенствованию регионального законодательства об образовании.

Указанные отрицательные черты регионального законодательства проявляются, в частности, в неполноте правового регулирования. Так, в одних субъектах РФ (например, в Новгородской и Ивановской областях) законы об образовании вообще не упоминают о дошкольном образовании, в других (Ставропольском крае, Калининградской области) - затрагивают немногие отдельные вопросы образования дошкольников.

В правовых актах, устанавливающих льготы и определяющих меры социальной поддержки обучающихся и работников образовательной сферы, часто повторяются заведомо невыполнимые в современных условиях положения об уровне заработной платы учителей, а все расчеты по размерам социальных доплат, стипендий и пособий привязываются к размеру минимальной заработной платы. Но у субъектов есть реальные возможности

учесть особенности экономического положения региона, связав соответствующие льготы со стоимостью жизни.

Порой в образовательном законодательстве субъектов Российской Федерации встречаются декларативные нормы, не обеспеченные надлежащими материальными или юридическими средствами. Прежде всего к ним относятся нормы права, которые нельзя реализовать в конкретных правоотношениях, поскольку законодатель не разработал механизма действия этой нормы, не предусмотрел надлежащих юридических средств, способных обеспечить ее неукоснительное действие. Это относится прежде всего к положениям об ответственности образовательных учреждений. Так, в Законе Республики Алтай устанавливается ответственность образовательных учреждений, однако механизм реализации нормы об ответственности не определен. Следует отметить также, что региональные законы, регулирующие область образования, не всегда выполнены с учетом современных требований законодательной техники. Это может затруднять, а порой и полностью блокирует исполнение законодательных предписаний.

Таким образом, хотя в последние годы наметились положительные тенденции в развитии регионального законодательства, проблемы совершенствования образовательного законодательства субъектов Российской Федерации стоят довольно остро. Необходим тщательный анализ законов об образовании, обобщение опыта применения образовательного законодательства и помощь специалистам в области образования по налаживанию законотворческой работы.