§ 3.2. Оптимизация механизма защиты прав граждан и правосознание: некоторые аспекты теории и практики

Вначале отметим значение понятия «оптимизация. Оптимизация (от лат. optimus наилучший) есть выбор наилучшего (оптимального) варианта из множества возможных; улучшение какого-либо процесса для достижения его максимальной эффективности (подчеркнуто нами - Ж.А.).

Поскольку механизм защиты прав и свобод граждан, как было установлено в предыдущих глава настоящего диссертационного исследования, является правовой категорией (правовым средством), предлагаем рассмотреть понятие «эффективность» применительно к понятию права.

Классической дефиницией «эффективность права», полагаем, следует считать определение, суть которого в соотношении фактического результата действия норм права и теми социальными целями, для достижения которых эти нормы были приняты^[249][250].

Это определение впоследствии было воспроизведено в трудах А. Б. Венгерова, В. И. Никитинского, И.С. Самощенко^[251] и получило наименование «целевая концепция эффективности».

При этом условия эффективности действия нормы относятся, во- первых, к самой норме; во-вторых, к деятельности правоприменительных органов; в-третьих, к особенностям правосознания и поведения граждан, соблюдающих или нарушающих требования правовой нормы. Соединение всех трех условий воедино обеспечивает высокую эффективность действия правовой нормы¹.

Более подробное обоснование данного подхода можно найти у В.И. Никитинского, который пишет буквально следующее: «Термин «эффект» употребляется в русском языке в значении результата, следствия чего- нибудь.

Таким образом, применительно к механизму защиты прав и свобод граждан его эффективность будет определяться условиями, относящимися к правовым нормам, его закрепляющим (их качеству, системности, адекватности общественным отношениям); к деятельности реализующих его властных субъектов - правоприменительных органов (органов исполнительной власти, судов, прокуратуры, органов местного самоуправления и т.д.), а также к особенностям правосознания и поведения субъектов, правомерно реализующих свои права и интересы или нарушающих требования закона.

Сторонники так называемой «полезной» концепции эффективностью правовых норм понимают их действенность, результативность, то есть способность оказывать влияние на общественные отношения в определенном, полезном для общества направлении¹.

Так, О.Э. Лейст трактует эффективность права как его осуществимость, которая предопределятся общеизвестностью, понятностью и непротиворечивостью правовых норм, их системностью, соразмерностью социальных целей норм и юридических средств достижения этих целей, обеспеченностью права действенной системой органов правосудия и других правоохранительных органов^[254][255].

Для современных исследований в области эффективности права характерны плюралистические (интегративные) подходы.

К примеру, по мнению С.А. Жинкина, определение эффективности норм законодательства включает целый ряд аспектов:

- целевой (функционально-целевой): соотношение между целями нормы и реально наступившими результатами;

- аксиологический: степень соответствия норм основополагающим социальным ценностям - свободе, порядку, иерархичности, справедливости и т.д.;

- социальный: соответствие норм балансу социальных интересов, способствование снижению уровня деструктивной, социально вредной конфликтности в данной сфере отношений, этнической или иной социальной группе;

- экономический: обеспечение экономической выгоды, экономического роста, облегчение справедливого доступа к экономическим благам и их обороту;

- психологический: степень личностного развития, степень духовной и

материальной самореализации личности, которые обеспечивает соответствующая группа нормативных предписаний.

Думается, что с данными аспектами эффективности норм права следует в целом согласиться. Тем более, что автор выделяет их в большей степени в качестве основных ориентиров правотворческой деятельности государства по совершенствованию норм законодательства, повышению их эффективности, а не как требования, которым должна соответствовать норма законодательства.

В свою очередь, О.В. Шмалий эффективность административно­правовой нормы видит в том, насколько выраженное в ее диспозиции правило поведения способствует достижению целей правового регулирования общественных отношений в определенных социально­экономических условиях. Указанные цели как выявленные в результате нормотворческой деятельности социальные потребности выступают детерминантной правового воздействия. Объективизация цели достигается путем правоприменительной деятельности, в результате которой норма права обретает конкретную форму реализации^[256][257]. И, действительно, в этом определении видно сочетание правотворческого и правоприменительного аспекта, которые одинаково важны при оценке эффективности права (его норм, институтов, юридической деятельности и др.).

В.А. Юсупов полагает, что проблема эффективности применения права включает ряд вопросов организационно-правового характера: эффективность применения норм права, эффективная организация работы государственных

органов, выработка эффективных актов и быстрота их доведения до адресатов, эффективность воспитательного воздействия на управляемые субъекты^[258]. И с этим мнением также можно согласиться, поскольку в нем отражается комплексность в оценке эффективности права.

В результате анализа проблемы оценки эффективности правовых норм (правового регулирования, правоприменительных актов, юридической деятельности и т.д.) можно сделать следующие предварительные выводы, представляющие ценность для рассмотрения путей повышения эффективности механизма защиты прав и свобод граждан.

Первое, на что следует обратить внимание: представляется не совсем корректным, с нашей точки зрения, сводить проблему эффективности права только к проблеме соответствия целей, закрепленных законодателем, реально наступившим результатам.

Во-вторых, предлагаем выделять следующие критерии комплексной оценки эффективности права:

- соотношение между целями правовой нормы и реально наступившими результатами, то есть ее результативность;

- соответствие нормы права социальным ценностям и интересам (потребностям).

Считаем возможным сделать вывод о том, что эффективность механизма защиты прав и свобод граждан можно рассматривать как соотношение между его целями, закрепленными субъектом правотворчества в тексте нормативно-правового акта, и реально наступившими результатами в определенных социально-политических условиях.

Наряду с этим, для обеспечения эффективности механизма защиты прав и свобод граждан необходимы такие условия, как:

- известность для адресатов;

- понятность и непротиворечивость правовых норм, его закрепляющих;

- соразмерность социальных целей и юридических средств достижения этих целей;

- обеспеченность механизма защиты прав и свобод граждан действенной работой правоприменительных органов, включая правоохранительные органы и суды.

В то же время основным критерием оценки эффективности механизма защиты прав и свобод граждан является, конечно же, степень реализации его целей.

В этом плане важное значение приобретает корректная постановка (формальное определение) целей правовой защиты в нормативно-правовых актах, которые являются юридическим основанием введения, функционирования и прекращения действия механизмов защиты тех или иных прав и свобод граждан.

С одной стороны, они должны быть социально обусловлены: соответствовать уровню социально-экономического и политического развития общества, адекватными его правосознанию и правовой культуре, важнейшим социальным ценностям и идеалам.

С другой стороны, цели правовой защиты должны быть реальными, достижимыми, точными и четкими (однозначными).

Отсутствие в тексте нормативно-правовых актов формулировок целевых ориентиров приводят к возрастающему использованию в правоприменительной практике средств телеологического толкования. Так, подобный вид разъяснения встречается достаточно часто в практике Конституционного Суда РФ и выражается в его Постановлениях и особом мнении его судей. В качестве иллюстрации сказанного можно назвать Постановление Конституционного Суда РФ от 14.02.2013 № 4-П «По делу о проверке конституционности Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в связи с запросом группы депутатов Государственной

Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко, в котором, в частности, разъяснялась цель этих документов.

По нашему убеждению, проблема закрепления целей правовой защиты в действующем законодательстве представляется более масштабной, чем недочеты и технические погрешности в правотворческом процессе при формировании текста будущего нормативно-правового акта. Зачастую цели правового регулирования не всегда формально определены и по той причине, что отсутствуют стратегические цели и направления развития государства и права в определенных сферах, что не может не сказаться и на целеполагании в правотворческом процессе.

В ряде случаев данный пробел ликвидируется Указами Президента РФ, закрепляющими Стратегии государственной политики в той или иной области. Так, например, Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденная Указом Президента РФ от 19.12.2012 № 1666^[259] представляет собой систему современных приоритетов, целей, принципов, основных направлений, задач и механизмов реализации государственной национальной политики Российской Федерации и принята в целях координации деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и органов местного самоуправления в сфере государственной национальной политики Российской Федерации, обеспечения их взаимодействия с институтами гражданского общества.

Справедливо по этому поводу замечание Ю.А. Тихомирова: «Пагубна недооценка выбора целей и подмена их ad hoc текущими запросами. В этом плане следовало бы тщательно готовить концепции, полнее и точнее определять преамбулы и цели закона как нормативную ориентацию для перехода в новые состояния. Увы, беспрерывные поправки в Земельный кодекс и другие кодексы РФ свидетельствует о потере в них правовой

перспективы»^[260].

Изложенное с необходимостью требует последовательного принятия на государственном уровне специальных стратегий (программ, концепций), закрепляющих современные приоритеты, цели, принципы, основные направления, задачи и механизмы реализации государственной политики в различных сферах общественной жизни и своевременное отражений данных ориентиров в действующем законодательстве, регламентирующем данные области (безусловно, включая и защиту прав и свобод граждан).

Исключительно важно, чтобы каждый нормативный акт, закрепляющий основные элементы механизма защиты прав и свобод граждан, содержал либо в преамбуле, либо в первых статьях указание на те цели, которые правотворческий орган хотел бы достичь с его помощью. Данное положение следует закрепить в федеральном законе о нормативных правовых актах в качестве общеобязательного правила, в противном случае субъекты права вынуждены будут сами определять цели правового регулирования, толковать положения закона в выгодном для себя варианте.

Полагаем, что об эффективности механизма защиты прав и свобод граждан следует судить по следующим параметрам:

а) отсутствие (снижение) обжалований правовых актов, их отмены;

б) уменьшение количества правонарушений;

в) реализация прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц;

г) правильное понимание смысла, содержания правовых норм субъектами права и их правильное использование и другие.

Общими критериями эффективности механизма защиты прав и свобод граждан выступают соотношение указанных показателей с его принципами и целями.

Показатели эффективности механизма защиты прав и свобод граждан могут проявляться в определении эффективности деятельности органов и организаций в экономической и социальной сфере.

Так, Указом Президента РФ от 21.08.2012 № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» утверждена система критериев (их перечень) оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Оценка эффективности управления осуществляется путем анализа состояния и динамики развития социальных сфер через призму:

- ожидаемой продолжительности жизни при рождении;

- численности населения;

- объема инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств);

- оборота продукции (услуг), производимой малыми предприятиями, в том числе микропредприятиями, и индивидуальными предпринимателями;

- объема налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации;

- уровня безработицы в среднем за год;

- реальных располагаемых денежных доходов населения;

- удельного веса введенной общей площади жилых домов по отношению к общей площади жилищного фонда;

- доли выпускников государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений, не сдавших единый государственный экзамен, в общей численности выпускников государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений;

- смертности населения (без показателей смертности от внешних причин);

- оценки населением деятельности органов исполнительной власти

субъекта Российской Федерации¹.

Вместе с тем, следует отметить, что полноценный правовой механизм оценки эффективности деятельности указанных органов окончательно не создан, поскольку принятая во исполнение Указа Президента от 21.08.2012 № 1199 «Методика оценки эффективности деятельности органов

исполнительной власти субъектов Российской Федерации»^[261][262] фактически сводит опосредуемый ею контроль только к информационной составляющей.

Как представляется, данные параметры эффективности могут иметь субсидиарный характер по отношению к юридическим критериям, позволяющим более объемно охарактеризовать деятельность государственных органов.

По нашему мнению, для того, чтобы признать конкретный механизм защиты прав и свобод граждан эффективным, он должен соответствовать следующим требованиям:

- быть актуальным регулируемым им отношениям, то есть своевременно принятым, динамичным, способным реагировать на изменяющиеся социальные реалии посредством специфического сочетания дозволений, запретов, обязываний в их наиболее оптимальной для той или иной ситуации комбинации;

- в полном объеме обеспеченным финансовыми средствами (экономически обоснованным);

- иметь четкую, непротиворечивую нормативно-правовую базу: не конкурировать (противоречить) правовым комплексам, регулирующим смежные общественные отношения;

- быть стабильным, не подвергаться частым необоснованным изменениям;

- иметь четкие, однозначные, предельно простые и понятные формулировки, обеспечивающие их единообразное толкование и применение на практике;

- не иметь чисто декларативного характера;

- учитывать взаимные интересы субъектов правоотношений, требования норм морали, нравственности.

Следовательно, в целях обеспечения эффективности механизма защиты прав и свобод граждан надо создавать необходимые для этого условия: контролировать его функционирование (реализацию, особенно применение), выявлять недостатки его правового закрепления, причины его неэффективности и своевременно устранять их, обновлять его нормативную основу сообразно меняющимся обстоятельствам, приводить его в соответствие с существующими общественными потребностями, устранять возникающие препятствия на пути его реализации.

При совершенствовании механизма защиты прав и свобод граждан необходимо также определять и закреплять необходимый набор правовых средств, способствующих достижению целей, указанных в нормативно­правовых актах, закрепляющих тот или иной вид правовой защиты, например, в виде адекватных неблагоприятных юридических последствий их нарушения. В противном случае неправильный выбор средств достижения правовых целей может исказить смысл и значение последних.

Правотворческие и правоприменительные органы не должны, в свою очередь, отстраняться от деятельности по формированию правосознания граждан.

Например, деятельность судов по повышению правосознания происходит в форме реализации возложенных на судебные органы функций, в то же время, основной формой является судопроизводство и принципы его осуществления.

Формирование правосознания подвержено влиянию суда, и объективно имеет свои исторические корни, как в законодательстве, так и в решениях государственных и партийных органов.

Так, еще в Основах уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик 1958 года говорилось «о воспитании судами граждан в духе неуклонного соблюдения законов» (ст. 2)¹. Позже, в Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров от 30 июля 1970 года.^[263][264] «О мерах по улучшению работы судебных и прокурорских органов», указывалось, что «органы прокуратуры и суда должны всемерно... уделять повседневное внимание пропаганде советских законов и правовому воспитанию населения, особенно молодежи». Таким образом, суды в течение указанного периода времени занимались правовым воспитанием, наряду со своей основной задачей, что способствовало повышению правосознания граждан.

В начале 90-х годов началось реформирование судебной власти, роль судебных органов свелась исключительно к осуществлению одной основной задачи - осуществлению правосудия, что привело к отдалению судебной власти от народа. В подтверждение этого свидетельствуют социологические исследования, многочисленные публикации в печати, указывающие на повышение уровня недоверия к судебной власти^[265].

Таблица 1

Перед респондентами был поставлен вопрос «Как вы в целом оцениваете деятельность российских судов и судей: положительно или отрицательно?»

По нашему мнению, довод об уровне недоверия к суду является дискуссионным, поскольку его следует рассматривать параллельно со статистическими данными о количестве поступивших материалов в суды и количестве рассмотренных дел. А последний показатель неуклонно растет в предшествующие несколько лет, о чем также свидетельствуют статистические данные¹.

11 февраля 2011 года на совещании председателей региональных судов, журналистов и правозащитников глава Верховного Суда РФ Лебедев В.М. предложил обязать судей выступать с лекциями в школах, ВУЗах и на

¹См. Приложение 2.

предприятиях своего района: «подобная практика существовала в СССР. Это позволит ближе познакомить граждан с работой суда, сформировать его положительный имидж»¹. Кроме того, председателем Верховного Суда РФ была высказана мысль о том, что можно было бы проводить для школьников в судах игровые процессы на основе реальных дел, чтобы подростки с детства привыкали жить в правовом поле^[266][267].

По нашему мнению, важную роль в повышении уровня правосознания играет судопроизводство. Осуществление правосудия отличается от других сфер общественной жизни особым объектом, составляющим систему общественных отношений, обладающих повышенной ценностью для общества и государства. Кроме того, следует отметить, что перед судами и судопроизводством стоит цель - защита и реализация прав и свобод человека, осуществляемая в особой процессуальной форме.

В рамках процесса отправления правосудия, судьи приобретают широкую специализацию, которая сопряжена с применением норм всех отраслей права, поскольку разрешаемые судами дела касаются всех сфер жизни. Практически каждый гражданин в той или иной форме, с различной степенью интенсивности, сталкивается с нормами права, с действующим законодательством. Вопросы, за разрешением которых обращаются в суд, касаются интересов людей не только в юридической сфере, но и переживаемых ими эмоций и чувств. Сам судебный процесс, мотивированное решение по делу, в частности, оказывают значительное впечатление и воспитательное влияние на всех участников процесса, а также присутствующих слушателей. Руководство судебным процессом председательствующего может в значительной мере обеспечить эффективное воспитательное воздействие.

Для повышения правосознания особое значение имеют выездные судебные заседания, поскольку они предполагают большой воспитательный и профилактический эффект, так как к таким заседаниям участники процесса готовятся более тщательно и проводятся они более ответственно, с соблюдением всех норм судопроизводства. В последние два десятилетия такая практика резко сократилась. Между тем, следует принимать во внимание, что на выездных заседаниях всегда присутствует большое количество людей, которые становятся свидетелями судебного разбирательства и тем самым получают правовые знания, как по судопроизводству, так и по соответствующей категории дел.

Что касается непосредственно роли профессионального правосознания в процессе оптимизации механизма защиты прав и свобод граждан, то в настоящее время среди основных причин правоприменительных ошибок значительное место занимает неправильная (ошибочная) оценка нормативных предписаний со стороны правоприменителей. Как следствие, вырабатывается искаженное внутреннее отношение к этим предписаниям, что выражается как в соответствующих поведенческих реакциях и выносимых решениях.

Так, И.Н. Поляков субъективными причинами судебных ошибок называет интеллектуально-волевые пороки судей: незнание, непонимание или игнорирование судьями действующего законодательства, разъяснений, содержащихся в постановлениях Пленума Верховного Суда РФ; изъяны профессиональной подготовки судей; их прямая или косвенная заинтересованность, симпатии и антипатии, политические и религиозные взгляды, недостаточное культурный и образовательный уровень и т.п.^[268], - все то, что составляет деформированность профессионального правосознания судей (подчеркнуто нами - авт.).

М.С. Строгович в этой связи отмечал: «При применении любой процессуальной нормы может возникнуть вопрос этического порядка, любое

правовое предписание в той или иной связи, близко или отдаленно, непосредственно или опосредовано может оказаться связанным с нравственным принципом, моральным предписанием»¹.

В продолжение данной мысли приведем мнение Н. А. Захарченко о наличии специфических комплексов нравственных норм, выражающих моральные обязанности субъектов определенной формы деятельности: «Подлинный профессионализм неизбежно включает в себя известную нравственную доминанту, реализующуюся в глубоком понимании специалистом своего профессионального долга, в самом щепетильном отношении к вопросам профессиональной чести, в высокой мере профессиональной ответственности»^[269][270].

Мы полагаем, что качество правотворческого и правоприменительного решения (их эффективность) в рамках правозащитного процесса зависят от общей культуры должностного лица, правосознания правовой культуры в частности. Эффективность правоприменения необходимо оценивать как отрицательную величину, если цели правовой нормы достигнуты, принципы соблюдены, но наступает нежелательный социальный эффект, причиной которого является сама правоприменительная деятельность, т.е. правоприменение совершалось таким образом, что вместо уважения к закону, к государственным служащим у гражданина сложилось противоположное убеждение, которое впоследствии может проявиться в его действиях^[271].

В итоге проведенного исследования по вопросам оптимизации механизма защиты прав граждан и роли правосознания в данном процессе можно сделать следующие выводы.

Оптимизация представляет собой выбор наилучшего (оптимального) варианта из множества возможных; улучшение какого-либо процесса для

достижения его максимальной эффективности. Оптимизация, как процесс, направлена на повышение эффективности и достижение ее максимума в тех или иных процессах или явлениях.

Эффективность механизма защиты прав и свобод граждан можно рассматривать как соотношение между его целями, закрепленными субъектом правотворчества в тексте нормативно-правового акта, и реально наступившими результатами в определенных социально-политических условиях.

Для обеспечения эффективности механизма защиты прав и свобод граждан необходимы такие условия, как известность для адресатов; понятность и непротиворечивость правовых норм, его закрепляющих; соразмерность социальных целей и юридических средств достижения этих целей; обеспеченность механизма защиты прав и свобод граждан действенной работой правоприменительных органов, включая правоохранительные органы и суды.

Для того, чтобы признать конкретный механизм защиты прав и свобод граждан эффективным, он должен соответствовать следующим требованиям: а) быть актуальным регулируемым им отношениям, то есть своевременно принятым, динамичным, способным реагировать на изменяющиеся социальные реалии посредством специфического сочетания дозволений, запретов, обязываний в их наиболее оптимальной для той или иной ситуации комбинации; б) быть в полном объеме обеспеченным финансовыми средствами (экономически обоснованным); в) иметь четкую, непротиворечивую нормативно-правовую базу: не конкурировать

(противоречить) правовым комплексам, регулирующим смежные общественные отношения; г) быть стабильным, не подвергаться частым необоснованным изменениям; д) иметь четкие, однозначные, предельно простые и понятные формулировки, обеспечивающие их единообразное толкование и применение на практике; е) не иметь чисто декларативного характера; ж) учитывать взаимные интересы субъектов правоотношений,

требования норм морали, нравственности.