Формы территориально-политического (государственного) устройства

Понятие формы государственного устройства

В юридической литературе термин «государст­венное устройство» обозначает организацию территории государства, соотношение государ­ства как целого с его составными частями.

Для выполнения своего социального назначения — организации производственно-экономической жизни, обеспечения зашиты ин-

тсрссов и прав различных групп населения, а также всего общества от внешних угроз и т.п. — государство реализует собственные важ­нейшие задачи на всей «своей» территории. Вся эта многообразная деятельность не может эффективно осуществляться только нз одно­го центра. Тем более если размеры территории и численность насе­ления достаточно большие. Именно в связи с этим возникает необ­ходимость деления всей территории государства на соответствующие подразделения — губернии, области, штаты, земли и т.п., которые управляются региональными органами государства. Следовательно, с неизбежностью встает вопрос оптимального распределения власти центра и регионов.

На это структурирование государства влияет множество факто­ров: потребности экономики, рост населения, политические интере­сы, исторический опыт государственности, политико-правовые за­имствования, геополитическое окружение и т.д. Эти и другие фак­торы определяют конкретную форму государственного устройства той или иной страны. Это было осознано еше в самых древних го­сударствах, которые знали различные виды внутреннего деления. При этом статус территориальных единиц, входящих в государство, уже тогда мог быть неодинаков¹.

Таким образом, форма государственного устройства показывает следующее: /) из каких составных частей состоит внутренняя струк­тура государства; 2) каков статус (правовое положение) этих частей и взаимоотношения их органов власти: 5) каким образом строятся отношения центральных и реіиональньїх государственных оріанов.

Следовательно, понятие формы государственного устройства рас­крывает то, какова территориальная организация государства, ста­тус частей, его составляющих, их взаимоотношения между собой и центральной властью страны.

Существуют две основные формы государственно-террито­риального устройства: унитарное государственное устройство и фе­деративное.

Первая форма государственно-территориаль­ного устройства предполагает существование единою, монолитного государства, подразде­ляющегося лишь на административно-территориальные единицы и поэтому не включающего в себя никаких государственных образо­ваний. В нем господствуют единые конституционные принципы, существует только одна система центральных органов власти (один парламент, одно правительство, один верховный суд), как правило,

Унитарное государ­ственное устройство

См.: Пацация МАИ Теория государства и права. — М.. 2000. — С. 154.

функционирует одна валютная система, одноканальная система на­логов, единая система права, одна армия, единое (общегосударствен­ное) гражданство и т.п. Примером здесь могут служить Франция, Швеция, Финляндия, Эстония, Турция и др.

Унитарное (от лат. «unus» — один, государство — слитная государ­ственно-территориальная организация, отличающаяся полным политиче­ским единством, составные части которого так или иначе подчинены центральным органам власти и функционируют в рамках целостной го- сударстііенно-нравовой системы. Достоинство унитарного государства в том, что оно простое, располагает всей полнотой власти на собственной территории.

В зависимости от степени централизации унитарные государст­ва делятся на централизованные и относительно децентрализованные (иногда их называют простые и сложные}. В бюрократически цен­трализованных государствах во главе местных органов государствен­ной власти стоят назначенные центром чиновники, которым под­чиняются местные органы самоуправления. Демократическая фор­ма централизации допускает большую степень самостоятельности выборных местных органов государственной власти в решении их региональных вопросов.

Относительно деиентра шзованны.м теория называет государст­во, в котором центральные органы государственной власти имеют весьма ограниченные права вмешательства в решение местных про­блем и где местные органы, избираемые населением, обладают зна­чительным объемом автономии. Автономия — это внутреннее само­управление районов государства, отличающихся географическими, национальными, бытовыми особенностями (Крым на Украине, Кор­сика во Франции, Азорские острова в Португалии). Указанная форма государственного устройства находит применение там, где требуется учет специфических интересов территориальных единиц (националь­ных, этнических, географических, исторических и др.). Права по управлению у автономных образований несколько шире, чем у насе­ления обычных административно-территориальных единиц. Однако самостоятельность автономий допускается только в пределах, уста­новленных центральной властью. Говоря о видах автономий, следу­ет отметить, что они бывают просто территориальными (Китай, Никарагуа), с предоставлением автономиям права на собст­венные средства массовой информации, с учетом языковой специ­фики в ходе судопроизводства и т.п.. а также политиче­скими (Финляндия, Дания и др.), с правом издания по опреде­ленным вопросам собственных законов и т.д. В некоторых странах, где национальности проживают не компактно, а разрозненно, соз­даются н а ц и о н а л ь н о - к у л ь т у р н ы е автономии. Такие

автономии носят экстерриториальный характер. Представители опре­деленной национальности этих автономий создают свои выборные органы, иногда посылают своего представителя в парламент, имеют собственное представительство при правительстве государства. С ними консультируются при решении вопросов, касающихся языка, быта, культуры.

Административно-территориальное деление в разных странах строится по неодинаковым принципам и включает различное число ступеней. Обычно это области, провинции, губернаторства и т.д., из которых состоят единицы областного звена; общины как низовая единица.

Унитаризм по сравнению с феодальной раздробленностью на уде­лы, княжества, иной партикуляризм — явление, безусловно, прогрес­сивное, он способствовал становлению единого рынка, развитию буржуазных экономических отношений. Однако с развитием капи­тализма, научно-технического прогресса, появлением глобальных экологических проблем и другими факторами начинаются интеграци­онные процессы, которые приводят к созданию сложных государств и их образований — федераций, конфедерацией, содружеств и т.д.

Федеративное

государственное

устройство

Эта форма государственно-территориального устройства предполагает существование госу­дарства (единого, но сложного), включающего в себя другие государства-члены или государ­ственные (государственно-подобные) образования. Они рассматри­ваются как субъекты федерации и занимают всю или почти всю территорию государства. В некоторых федерациях наряду с субъек­тами есть и нссубъскты: федеральные территории, федеральные ок­руга, федеральные владения и др., составляющие часть территории государства. Несубъекты федерации имеют иной правовой статус по сравнению с субъектами. В федеративном государстве административ­но-территориальное деление — это деление субъектов федерации.

Число федераций в мире сравнительно невелико (в 2001 г. — около 30) — менее ^l/_s всех государств, но это, как правило, крупные страны, в них проживает треть человечества¹.

См.: Чиркин В.Е. Современное государство.

Федеративное (от лат. foedns — союз) государство — союзное го­сударство. Государственные образования, входящие в состав феде­ративного государства, могут не являться государствами в собствен­ном смысле слова, поскольку они не обладают суверенитетом. Им предоставлен лишь некоторый эквивалент суверенитета, заключаю­щийся в более или .менее широком участии в осуществлении государ­ственной власти федерацией. В частности, по мнению Г. Еллинска,

правопорядок союзного государства основан на конституции, которая яв­ляется его собственным законом и может бы гь изменена только законом союзного государства, но отнюдь нс колен - хотя бы н всех отдельных государств, проявленной в иных, кроме установленных конституцией, формах. В пределах господе гва союзного государства отдельные госу­дарства геряют свой государегненный характер. В этих пределах их дея­тельность либо еовервіенно прекращается п заменяется собственным управлением союзного государства, либо они получают характер само­управляющихся корпораций наподобие коммунальных союзов, посколь­ку осуществляют управление через посредство своих органов, согласно законам и под контролем союзного государства¹.

Однако в политической действительности реально действует полнота государственной власти субъектов РФ, которая вне преде­лов федеральной власти обладает верховенством и независимостью, т.е. является суверенной. В Конституции Чечни, как и в Конститу­ции Татарстана 2002 г., сформулирован принцип суверенитета, ог­раниченного верховной федеральной властью:

Суверенитет Чеченской Республики выражается в обладания всей полнотой власти (законодательной, исполните іьноіі и судебной) вне пре­делов веления Российской Федерации и полномочии по предметам совме­стного ведения Российской Федерации н Чеченской Республики н являет­ся неотъемлемым качественным состоянием Чечснскоіі Республики. Аналогичным образом определен суверенитет субъектов федера­

ции в конституциях ряда зарубежных стран.

Перспективной в связи с этим является идея о необходимости нового федерализма, который в отличие от традиционного должен быть ориентирован нс только на эффективное управление государ­ственной системой, но и на удовлетворение идентификационных потребностей национальных и этнических меньшинств^{[XVIII] [XIX], к числу ко­}

торых ОТНОСИТСЯ идея суверенности, ЧТО подтверждается СОЦИОЛОІИ- ческими исследованиями по вопросам национальной идентичности¹.

Следовательно, в теории и практике российского федерализма под суверенитетом (суверенностью) субъекта РФ все чаше понима­ют полноту государственной власти субъекта РФ вне пределов дей­ствия верховной федеральной власти, зафиксированную российской Конституцией^{[XX] [XXI].}

Государственная власть федерации в конечном счете исходит от власти вошедших в нес государств. Это может проявляться в разных формах. С одной стороны, всегда выделяется круг вопросов, которые не могут быть решены без участия центральной власти, но с другой стороны, субъекты федерации наряду с хозяйственной и социально­культурной самостоятельностью приобретают и определенную по­литическую самостоятельность. Это и отличает их от администра­тивно-территориальных образований унитарного государства.

Таким образом, федерация — это союзная государственно-террито­риальная организация, состоящая из государств или государственных образований, опирающаяся на принцип их согласия, основанная одно­временно на целостности государственной власти и ее вертикальном разделении между федерацией и ее членами (субъектами) при верхове н- стве федерации^[XXII].

В федерации сушествует два уровня государственного аппарата: федеративный и субъектов федерации. На высшем уровне федера­тивный характер государства выражается в создании двухпалатного союзного парламента, одна из палат которого отражает интересы субъектов федерации (верхняя). При сс формировании используется принцип равного представительства вне зависимости от численно­сти населения. Другая палата формируется для выражения интере­сов всего населения государства, всех его регионов. В федерации может существовать государственный аппарат и на местном уровне.

Одним из формальных признаков федерации является наличие двойного гражданства. Каждый гражданин считается гражданином федерации и гражданином соответствующего государственного об­разования.

В федеративном государстве функционирует правовая система, построенная на принципе централизации, единства. Но субъекты федерации могут создавать и свою правовую систему. Чаще всего

им предоставляется право принятия даже собственной конституции. Принцип приоритета общефедеративного закона над законами субъ­ектов федерации является всеобщим и необходимым для всех видов федерации.

Таким образом, в пределах федерации действуют федеральные законы, а также соответствующие им законы субъектов федерации. Действие последних, как правило, распространяется лишь на террито­рию соответствующего субъекта. Кроме того, федеральные законода­тельные органы могут принимать законы специально для определен­ных членов федерации и устанавливать им особый правовой статус.

Субъект федерации обладает правом иметь собственную судеб­ную систему. Высшая судебная инстанция федерации, как правило, не рассматривает жалобы на решения судов субъектов федерации или рассматривает, но в крайне ограниченных и специально уста­новленных случаях.

В федерации используется двухканальная система налогов: феде­ральные и налоги субъекта федерации. Как правило, собранные нало­ги поступают в общефедеральную казну и затем уже часть их (посред­ством бюджета) передается для использования субъектам федерации. Финансовая зависимость является одним из важных дополнений к то­му конституционному механизму, с помощью которого центральная власть подчиняет и контролирует субъекты федераций.

Главным вопросом любой федерации является разграничение компетенции между союзом и субъектами федерации. От решения этого вопроса зависит юридическое положение государственных образований и характер тех отношений, которые складываются ме­жду федерацией и ее членами. Как правило, эти отношения в ос­новном определяются конституцией федерации или федеративными договорами. Поэтому в федерации реализуется либо конституцион­ный, либо договорно-конституционный принцип. В связи с этим, видимо, предлагается выделять федерации договорные и конституци­онные. Известны и дне иные основные формы федерации: на основе союза и на основе автономии субъектов федерации, причем в обоих случаях важно различать их историческое происхождение, юриди­ческий статус и фактическое положение.

США, Швейцария. Танзания, ОАЭ возникли как федеративные государства на основе союза. Другие федерации являются ими на основе автономии их субъектов. К таковым относятся Бельгия, Ве­несуэла, Нигерия, Индия, Австрия, Пакистан и др.

В отечественной литературе по-прежнему делят федерации на на- иионально-государственные и административно-территориальные. В ос­нове первой должны лежать национальные факторы, и поэтому они

имеют место и многонациональном государстве. Для такой федерации характерными являются республики, входящие в федерацию, авто­номные формы государственности и т.д.. могут иметь место и куль­турные автономии. В основу административно-территориальной фе­дерации, как правило, положены экономические, географические, транспортные и иные территориальные факторы. Большую роль иг­рают исторические традиции, языковые, иные культурные факторы.

Однако существующие ныне федерации (кроме Бельгии с 1993 г.) построены не на национально-территориальной основе. В боль­шинстве государств мира федерация рассматривается не как форма решения национального вопроса, а как форма децентрализации управления. Поэтому нигде число субъектов федерации нс соответ­ствует числу национальных групп (этого нет и в Бельгии, как не бы­ло и в прежнем Советском Союзе).

Существующие в настоящее время федерации (за исключением упомянутой Бельгии, в которой созданы три национально-террито­риальные единицы н один особый район, ОАЭ и России) основаны на политической автономии в той или иной степени их субъектов, хотя в конституционных документах положения об этом встречаются редко.

Одним из сложных вопросов федерации является вопрос о пра­ве наций на самоопределение и выходе из состава федерации (пра­во сецессии). Сецессия — это односторонний выход субъекта феде­рации из ее состава. В абсолютном большинстве современных фе­дераций это право конституционно нс закреплено (исключение составляет Эфиопия). Однако в Конституции СССР 1977 г. такое право у союзных республик было, что и явилось формальным осно­ванием для их выхода в 1990—1991 гг.

После Второй мировой войны возникает новая форма террито­риально-политического устройства, которая отличается и от слож­ного унитарного государства с автономией, и от федерации. Терри­тория такого государства состоит из автономных образований, ко­торые имеют право принимать местные законы, но сфера местного законодательства четко очерчивается в конституции и контролиру­ется специальным представителем центра. Однако в отличие от фе­дерации у них нет совместной компетенции с центральными орга­нами. Юристы называют такое государство регионалистским и рас­сматривают эту форму как переходную от унитаризма к федерализму.

Некоторые ученые-юристы выделяют еще один вид формы го­сударственного устройства — конфедерацию. Однако формально она не является государством. Строго говоря, конфедерации, сообщества, союзы, содружества государств к проблеме государствснно-террито-

риального устройства имеют отдаленное отношение, поскольку пе­речисленные формы — это межгосударственные, международные объединения государств, заслуживающие отдельного рассмотрения.

5.5.