Контуры теории регионалистского государства как особой формы территориально-политического устройства

Признавая регионалистское государство в качестве особой формы территориально-политического устройства, необходимо определить те черты, которые отличают его как от унитарного, так и от федеративного государства.

В то же время появление в регионалистском государстве трехуровневой системы территориальной организации публичной власти значительно сближает такие государства с федеративными. Действительно, в основе территориальной организации публичной власти и в федерациях, и в регионалистских государствах реализуется принцип федерализма, который «выражает идею политикотерриториального деления в отличие от территориального деления в унитарном государстве»^[175]. Иными словами, предлагаемый подход основывается на том, что и федерализм, и регионализм подразумевают политико-территориальное деление (в форме субъекта федерации или политической автономии соответственно), в то время как в рамках унитаризма возможно лишь административнотерриториальное деление. В силу этого говорить о регионализме как отдельном принципе территориальной организации публичной власти, на наш взгляд, не представляется возможным, хотя сама концепция регионализма была предложена итальянским исследователем Г. Абмрозини как альтернатива унитаризму и федерализму^[176]. В то же время отрадно отметить, что указанный автор относил к государствам, основанным на принципе регионализма, Испанию (по конституции 1931 г.) и Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии^[177].

Однако в отличие от федерации в регионалистском государстве, несмотря на наличие трехуровневой системы территориальной организации публичной власти, отношения между центром и регионами имеют одну важную особенность, обусловленную процессом создания регионалистского государства в результате политической автономизации в масштабах всего государства. В свое время отечественный юрист М.Я. Лазерсон весьма верно отметил, что «в автономии, т.е. самоуправлении части, усматривается центр тяжести системы автономий, между тем как связь отдельных частей между собою и с государством здесь отступает на задний план», в силу чего «при системе автономий самостоятельность отдельных частей порознь господствует над союзностью этих частей между собою»¹⁸³. Это обстоятельство согласно мнению цитируемого автора и позволяет отличать государства, построенные на началах автономии, от федераций. Спустя почти сто лет данную мысль в своем исследовании повторяет и И.В. Лексин. «Исходя из этимологии термина «федерация», - отмечает он, - представляется обоснованным использовать его для обозначения государства, существующего в юридической действительности в виде нескольких субъектов права (ими являются собственно федерация как общенациональный уровень государственной власти и члены федерации), правовой статус которых позволяет им выступать по определенным вопросам в качестве сторон отношений союзного характера. Именно это видится главным концептуальным свойством, отличающим федерацию от иных сложных - в том числе и регионалистских государств»¹⁸⁴.

Таким образом, в регионалистском государстве, с одной стороны, общенациональный и региональный уровни власти, а с другой - образующие такое государство политические автономии, не выступают «в качестве сторон отношений союзного характера». Это обстоятельство, безусловно, служит ярким подтверждением отличия между регионалистскими и федеративными государствами, однако не противоречит нашей позиции, согласно которой в рамках обеих форм государственного устройства реализуется принцип федерализма, что в свою очередь сближает их.

Важно указать, что принцип федерализма реализуется в регионалистском государстве в форме концепции “federacy”, о которой речь шла выше. Действительно, и в Испании, и Великобритании на сегодняшний день мы наблюдаем «достаточно широкую автономию» регионов при их «минимальном участии в управлении» на общенациональном уровне. Цитируемая выше А.А.

183

Лазерсон М.Я. Национальность и государственный строй. - Петроград, 1918. - С. 25.

Троицкая на примере Испании отмечает, что «влияние автономных сообществ на решение вопросов общенационального значения более скромное по сравнению с субъектами федерации»¹⁸⁵, хотя Сенат согласно ст. 69 Конституции 1978 г. и именуется «Палатой территориального представительства»¹⁸⁶. При этом исследователи испанского законодательного органа отмечают «неравноправность» палат, при которой «нижняя палата имеет значительный перевес»¹⁸⁷. В целом, приводимые цитаты по сути лишь конкретизируют еще одну мысль упомянутого выше М.Я. Лазерсона: «никакая юридическая ответственность за общие судьбы государства не ложится на плечи отдельной автономной области, да и не существует при системе автономий такого учреждения, которое, по примеру швейцарского совета кантонов обсуждало и решало бы вопросы, относящиеся ко всему государству и его объединившимся в федерацию частям»¹⁸⁸.

Отсутствие особого конституционно-правового принципа регионализма и реализация принципа федерализма в территориально-политическом устройстве государства в форме концепции “federacy” могут привести к выводу о невозможности установления признаков, позволяющих рассматривать одни государства в качестве регионалистских, а другие - федеративных. Такого подхода в отечественной науке придерживается, в частности, И.В. Лексин, отмечающий, что «у регионалистских государств по сути отсутствуют юридические характеристики, по которым их можно было бы безусловно

Лексин И.В. Конституционно-правовые проблемы территориального устройства современного государства: особенности России и зарубежный опыт: дисс.

185

186

Троицкая А.А. Указ. соч. - С. 33.

Отметим, что текущий конституционно-правовой статус Сената сами испанцы рассматривают как препятствие к созданию федерации в этой стране. Так, в мае 2007 г. председатель каталонского Женералитета Х. Монтилья заявил: «Испания не представляет собой унитарное государство. Любой учебник сравнительного правоведения определяет государственное устройство Испании как несовершенную федеративную модель. Помимо исторических народностей другие регионы обладают таким набором полномочий, что превращает Испанию в нечто похожее на федеративное государство. И если Испания не является таковым, то только потому, что у нее отсутствуют некоторые механизмы для подлинного федеративного функционирования. В частности, относящиеся к двустороннему взаимодействию [курсив мой. - Н.М.]». Цит. по: Волкова Г.И. Испания: государство автономий и проблема территориальной целостности. - М., 2011. - С. 45-46.

¹⁸⁷ Шашкова А.В. Законодательный процесс в Испании // Законодательный процесс в зарубежных странах: учебное пособие / Под ред. Ю.И. Лейбо. - М.: МГИМО-Университет, 2012. - С. 76.

¹⁸⁸ Лазерсон М.Я. Указ. Соч. - C. 25-26.

176

P. 346-365.

182

противопоставлять федерациям»¹⁸⁹. Ниже путем анализа, с одной стороны, конституционно-правовой доктрины, а с другой - положений Конституции Испании 1978 г., а также британского деволюционного законодательства мы опровергнем данный тезис.

Особенностью конституционных форм взаимодействия центрального и регионального уровней власти, хотя и заимствованных из конституционного опыта федеративных систем, является тот факт, что у центра остаются весьма широкие полномочия относительно координации процесса децентрализации, даже несмотря на различные механизмы участия регионов в определении его направлений. Приведем несколько примеров. Во-первых, Конституция Испании 1978 года, несмотря на признание многонационального характера государства, исходит из принципа единства испанской нации (п.

конституционно -правовые

В Соединенном Королевстве любые изменения в деволюционное законодательство можно внести обычным парламентским актом, что вытекает из принципа парламентского верховенства. В силу этого факта, как отмечает Дж. Олдер, «прогресс деволюции в Великобритании остается централизованным»^{190 [179].}

Таким образом, проведенный выше анализ позволяет выделить уже первый отличительный признак регионалистского государства - отсутствие у регионов учредительной власти, т.е. права последнего решения в вопросе о собственном конституционно-правовом статусе (т.н. Kompetenz-Kompetenz), в силу чего у центра остаются широкие возможности по его изменению в сторону как большей, так и меньшей степени автономии.

Второй квалифицирующий признак регионалистского государства проистекает из того, что в нем в отличие от федераций, где положения о форме территориально-политического устройства либо объявляются не подлежащими изменению (ст.

Несмотря на то, что аргументация А.А. Троицкой выглядит с юридической точки зрения весьма убедительной, в отечественной литературе существует альтернативный подход к разграничению регионалистских и федеративных государств, автором которого является цитируемый выше И.В. Лексин. Признавая регионалистское государство в качестве особой формы территориально- политического устройства (кстати, в отличие от А.А. Троицкой, придерживающейся традиционной для отечественной науки позиции), данный исследователь утверждает: «для отграничения унитарных государств от федеративных (и одновременно от регионалистских государств) достаточно единственной характеристики: на все население страны или на его большую часть распространяется исключительно единая общегосударственная власть, т.е. все население или большая его часть проживает в административнотерриториальных, а не в политико-территориальных образованиях»^[183]. Анализ указанного утверждения И.В. Лексина позволяет говорить о том, что в них очевидно смешаны фактические и формальные основания определения формы государственно-политического устройства, хотя сам автор указывает на этот факт как на достоинство своего исследования. Введенный И.В. Лексиным

количественный критерий, позволяющий отличать унитарные государства от федеративных и регионалистских государств, является весьма спорным. Отсутствие политической автономии у наиболее густонаселенной части государства не означает, что она не может появиться в будущем по мере развития конституционной реформы. Преобразование территориальной конституции в первую очередь есть процесс, что было ясно показано выше при рассмотрении тенденции в развитии территориально-политического устройства государства. На основании этого критерия И.В. Лексин, в частности, не относит к регионалистским государствам Великобританию, указывая на то, что Англия, где проживает около 80% населения, не наделена политической автономией. На сегодняшний день, после вступления в октябре 2015 года изменений в регламент Палаты общин, можно говорить о том, что и Англия получила собственное законодательное учреждение путем реализации концепции «Английские голоса за английские законы», о которой речь пойдет ниже.

Кроме того, И.В. Лексин утверждает, что «в число необходимых признаков федерации и регионалистского государства входят не только формальные характеристики, но и сугубо практические и оценочные черты, не поддающиеся строгой формализации». В силу этого «чисто юридических же признаков для абсолютного различения этих форм государственного устройства недостаточно». Таким образом, «в этом отношении ни федеративное, не регионалистское государство не следует представлять как самостоятельное юридическое явление - в отличие, например, от государства как такового, государственной власти, государственного органа, органа государственной власти и подобных явлений, обладающих формально-юридическими признаками для их отграничения от смежных явлений»^[184]. На наш взгляд, такой подход есть очередная спекуляция на тему соотношения федерации и федерализма как статического и динамического явлений, только в контексте соотношения регионалистского и федеративного государств. Выше мы убедительно показали, что и с сугубо формальной точки зрения можно говорить как о федерации и федерализме, так и о регионалистском государстве и реализации в нем принципа федерализма в форме концепции “federacy”.

Резюмируя, можно утверждать, что вторым отличительным признаком регионалистского государства от федеративного устройства является способность региона через определенную конституционным законодательством процедуру (шантаж националистских сил и угрозы отделением в данном контексте мы не берем в расчет) влиять на принятие решений на общенациональном уровне. В регионалистском государстве, как было указано, его составные части конституционно ограничены, а на практике такое участие и вовсе может быть значительно минимизировано.

Третьим отличительным признаком регионалистского государства, на наш взгляд, следует признать сильную асимметрию модели территориальной организации публичной власти. В теории конституционного права, в частности в работах, посвященных исследованию территориально-политического устройства государства, считается, что асимметрия в сложносоставном государстве (федерации) проявляется в следующих формах: 1) в разном объеме предметов ведения и полномочий субъектов федерации; 2) в разном объеме учредительной власти субъектов федерации: право выхода, возможность перераспределения полномочий и предметов ведения; 3) в разном объеме участия субъектов в осуществлении общефедеральной власти и в разной степени участия общефедеральной власти в осуществлении государственной власти субъектов; 4) в наличии территориальных образований, обладающих особым статусом в составе федерации (союзные, общефедеральные территории, ассоциированные субъекты и т.д.)¹⁹⁷.

Исходя из указанных выше форм асимметрии в сложносоставном государстве российские исследователи, в частности В.Е. Чиркин, предлагают даже их классификацию. Во-первых, это асимметрия, вытекающая из существования в рамках федерации ее субъектов и иных территориальных образований (столичный округ, федеральные владения, ассоциированное государство и т.д.). Во-вторых, асимметрия, связанная с конституционно оформленным различным статусом субъектов федерации при отсутствии иных территориальных образований. В-третьих, скрытая асимметрия, при которой есть стремление к общему равенству субъектов, но с некоторыми ограничениями, в частности в вопросах представительства на общефедеральном уровне. Заканчивает же свою классификацию проф. В.Е. Чиркин утверждением о возможности смешения всех перечисленных видов асимметрии, а также указанием на то, что «почти во всех странах с асимметричными федерациями есть движения за реформирование федерации, за равные права штатов, за повышение статуса несубъектов до уровня субъектов федерации»¹⁹⁸.

Приведенный подход к характеристике асимметрии как атрибута территориально-политического устройства сложносоставного государства, однако, нуждается в ряде теоретических уточнений. Во-первых, выделение объема полномочий в качестве квалифицирующего признака представляется не совсем верным, так как здесь не учитывается второй элемент компетенции - предметы ведения, которые также могут перераспределяться между уровнями государственной власти. В то же время асимметрию в сложном государстве, на наш взгляд, порождает не столько объем передаваемых территориальной единице предметов ведения или полномочий (последние могут иметь и символическое значение, отражая определенный компромисс, достигнутый в процессе государственного строительства), сколько соотношение между ними. Неравенство между субъектами, таким образом, вытекает из того факта, что закрепляемые за территориальной единицей предметы ведения могут быть не обеспечены

197

198

1997. С. 23-25.

Киселева А.В., Нестеренко А.В. Указ. соч. - С. 197.

Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. Учебное пособие.

М.: Издательство МНИМП,

соответствующими полномочиями по их реализации (зачастую вытекающими не из конституционного положения, а из актов текущего законодательства).

Во-вторых, учредительная власть не может рассматриваться как измеряемое явление, и, следовательно, ее объем не может выступать в качестве квалифицирующего признака. Такая власть означает исключительно одно - наличие или отсутствие у территориальной единицы права последнего решения в вопросе определения своего конституционно-правового статуса в рамках модели территориально-политического устройства. В федеративных государствах субъекты имеют право на принятие собственных конституций, в то время как в унитарном государстве такое право у территориальных единиц отсутствует, как, собственно, и в регионалистских государствах, где, как справедливо указывает Т.А. Васильева, происходит «наделение регионов правом принятия законов без предоставления им учредительных полномочий»^[185].

В-третьих, различный объем участия территориальных единиц в принятии решений на общенациональном уровне вытекает исключительно из ситуации, которая указана в четвертом пункте приводимой выше классификации проявлений асимметрии: наличие в составе государства территориальных единиц с особым статусом. Все же остальные составные части сложного государства имеют равный доступ на представление своих интересов в органах общенациональной власти. Отличия же здесь могут носить исключительно количественный характер. Так, в Российской Федерации конституционно закрепляется равное представительство субъектов федерации (по два представителя от субъекта, представляющих его законодательную и исполнительную власть) в Совете Федерации, в то время как в Германии земли представлены в Бундесрате пропорционально количеству проживающего в них населения.

В-четвертых, в рамках свойственного отечественной науке подхода классификация форм проявления асимметрии в сложносоставном государстве, на наш взгляд, не представляется возможной, так как невозможно выработать единое основание для ее создания^[186]. Именно это и является слабым местом в приведенных выше размышлениях В.Е. Чиркина, не позволяющих рассматривать их в качестве классификации.

В-пятых, поспешным кажется и вывод о стремлении государств к преодолению асимметрии в своих моделях территориально-политического устройства. При этом такой вектор развития конституционно-правового регулирования территориальной организации публичной власти рассматривается в качестве позитивной тенденции, что выражается в целом в негативном отношении к асимметрии как таковой, хотя зачастую юридическая аргументация в этом вопросе подменяется ссылками на необходимость одинаковых стандартов экономического развития, всех составляющих государство территориальных единиц. На наш взгляд, констатировать стремление к асимметричности как одну из тенденций развития территориально-политического устройства современных государств по крайней мере затруднительно. Конституционный опыт даже европейских стран весьма разнообразен. Так, если в Италии наблюдается тенденция к сокращению различий в юридическом статусе областей, начало чему было положено конституционной реформой 2001 г., то Бельгия, наоборот, сохраняет конституционную асимметричность модели территориального устройства, так как в этнической федерации она способствует поддержанию политической стабильности^[187].

Соответственно, резюмируя все вышесказанное, мы предлагаем понимать под асимметрией такое состояние конституционной модели территориальной организации публичной власти, при котором территориальные единицы либо обладают разной по своему содержанию компетенцией (одни являются административно-территориальными, другие - политико-территориальными единицами), либо они обладают определенным объемом предметов ведения при разном (зачастую - недостаточном) количестве делегируемых им полномочий по их реализации, либо особый статус каждой из них вытекает из ее исторически сложившейся конституционной идентичности^[188]. Последний момент и вовсе игнорируется отечественными исследователями, хотя имеет важное значение и может иметь разнообразные проявления. Таково, на наш взгляд, общетеоретическое представление о конституционной асимметрии, хотя, безусловно, оно может быть конкретизировано при исследовании отдельных групп государств, в т.ч. и регионалистских государств.

Выше мы указали, что сильную асимметрию конституционной модели следует рассматривать как отличительный признак регионалистского государства. Особое внимание ему уделяется в британском государствоведении. Так, П. Хогвуд отмечает: «если говорить о модели территориального распределения власти, деволюция в Великобритании далеко отстоит от европейского варианта классического федерализма, например, от немецкой модели, центральным принципом которой является равный юридический статус субъектов федерации»^[189]. Схожее мнение встречаем и у П. Лейланда, считающего, что «фактически большинство федеративных систем были задуманы как симметричные, и именно такое устройство всех федеративных систем было отражено в писанных конституциях», в силу чего «характерная для деволюции асимметрия как раз и является одной из ее наиболее отличительных черт»^[190].

В то же время авторы Конституции Испании 1978 г. уже изначально при создании регионалистского государства исходили из асимметрии его составных частей. Российский исследователь Г.И Волкова отмечает: «понимая, что “автономистские настроения” не были одинаковыми в различных регионах, авторы Конституции законодательно закрепили различные формы и пути для реализации права на автономию»^[191]. Установление же разных процедур наделения автономных сообществ собственной компетенцией, т.е. принятия их статутов, в результате привело к возникновению автономных сообществ «быстрого пути» (Страна Басков, Каталония, Галисия) и «медленного пути». Данное различие проистекало из положений, закрепленных в ст. 143 и ст. 151 Конституции Испании 1978 г.

Согласно нашему подходу в регионалистском государстве можно выделить две причины асимметрии. Первая из них тесно связана с конституционной идентичностью составляющих регионалистское государство единиц, вторая - с делегированием региону предметов ведения без передачи необходимого для их реализации набора полномочий. Кроме того, применительно к рассматриваемой форме территориального устройства необходимо отметить, что здесь асимметрия конституционной модели всегда будет присутствовать, так как невозможно создать единую унифицированную систему разграничения предметов ведения и полномочий, полностью удовлетворяющую национальным требованиям отдельных регионов.

Рассматривать конституционную идентичность составных частей регионалистского государства в качестве основной причины сильной асимметричности следует в контексте исторических особенностей формирования единого государства и эволюции конституционно-правового статуса той или иной

из его составных частей. В этом контексте весьма показателен пример Великобритании, особенности территориально-политического устройства

которой как регионалистского государства будут рассмотрены в главе 3 настоящего исследования.

Остановимся лишь на нескольких важных моментах британской модели территориальной организации публичной власти. Хотя и в случае Соединённого Королевства можно также констатировать наличие стремления к унификации деволюционных моделей, между регионами продолжают сохраняться существенные различия в их конституционно-правовом статусе. В свое время У. Гладстон красноречиво заявил, что «различия между Англией и Уэльсом... полностью неизвестны нашей конституции»^[192]. В силу этого деволюция в отношении Уэльса была наиболее ограниченной. При этом делегируемые полномочия касались в первую очередь вопросов сохранения национальной самобытности Уэльса. Углубление деволюции в отношении данного региона происходило поэтапно путем внесения изменений в Акт об управлении Уэльсом 1998 г., соответственно, в 2006, 2014 и 2017 г. Политической автономией данный регион стал обладать лишь с 2011 года по результатам референдума, подтвердившего право Национальной ассамблеи Уэльса издавать акты, имеющие силу закона. В то же время Шотландия на основании Акта о Шотландии 1998 г. получила право политической автономии, в том числе и в финансовой сфере: легислатуре предоставлялось право корректировать ставку подоходного налога в регионе. Такая модель деволюции обуславливалась в первую очередь тем фактом, что Шотландия обладала сильной конституционной идентичностью, вытекающий из особенностей ее объединения с Англией в 1707 г. В дальнейшем под давлением Шотландской национальной партии в 2012 и 2016 г. углубление деволюции продолжилось. Однако если Акт о Шотландии 2012 г. являлся продуктом длительной работы т.н. Комиссии Кальмана, то Акт о Шотландии 2016

г. был принят в ситуации необходимости быстрого реагирования на результаты референдума о независимости 2014 г. Деволюционный процесс в отношении Северной Ирландии имеет ряд особенностей и призван в первую очередь путем участия всех заинтересованных сторон (государственных и негосударственных акторов) установить мир в регионе. В результате для управления им были созданы не только органы законодательной и исполнительной власти Северной Ирландии, но и ряд международных органов - Межминистерский совет СеверЮг, Британско-Ирландский совет и Британско-Ирландская межправительственная конференция. Кроме того, деволюция в отношении Северной Ирландии потребовала внесения изменений в Конституцию Ирландии 1937 г. (исключено положение о том, что территорией Республики является весь остров), а также установление системы консоциативной демократии для предотвращения противоречий между католиками и протестантами^[193]. В рамках данной модели пост первого министра занимает представитель победившей на выборах религиозной общины, а пост его заместителя - обязательно представитель другой религиозной общины. Министерские же портфели распределяются пропорционально между общинами по результатам выборов в Национальную ассамблею Северной Ирландии.

Что же касается текущего состояния территориально-политического устройства Испании, то оно, согласно мнению А. Конвери и Т. Ландберг, «стало менее асимметричным с момента начала перехода к демократии, в рамках которого признание разнообразия являлось важнейшим элементом»^[194]. Однако, несмотря на стремление к большей унификации, асимметрия продолжает сохраняться как отличительная черта территориально-политического устройства рассматриваемого государства. Цитируемый выше Х. Пинель отмечает, что хотя на сегодня «все 17 регионов получили одинаковую автономию (с точки зрения количества полномочий)», продолжают существовать определенные отличия, которые «связаны в основном со специфическими историческими или лингвистическими факторами: несколько автономных сообществ сохранили индивидуальную систему гражданского права, шесть признают два официальных языка, часть регионов имеет свою собственную полицию»^[195]. Хотя цитируемый автор и называет эти различия «незначительными», все равно они подтверждают асимметричность как отличительную черту регионалистского государства.

Второе же проявление асимметрии, встречающееся в регионалистском государстве, вытекает из необеспеченности закрепляемых за регионами предметов ведения должным набором полномочий. При этом западные авторы, в частности В. Свенден, говорят об асимметрии de jure и асимметрии de facto^[196]. С точки зрения исследования по территориально-политическому и бюджетному устройству интерес представляют оба указанных вида асимметрии. В свое время французский юрист П. Г одме верно подметил, что «децентрализация управления может быть реальной только тогда, когда низовые органы имеют свои собственные ресурсы и обладают действительной финансовой автономией»^[197]. Обладая одинаковыми предметами ведения, регионы, таким образом, могут обладать различными полномочиями в области их финансового обеспечения или получать в разных объемах финансовую поддержку из центра. Данное положение вещей ведет к увеличению фактических различий между регионами (асимметрия de facto), а следовательно, и к усилению различий в их юридических статусах (асимметрии de jure). В отношении вопросов, которые находятся в ведении региона, последний не может принимать акты собственного законодательства, не имея возможности их финансово обеспечить^[198]. В результате для центральной власти открывается возможность осуществлять правовое регулирование ultra vires, нарушая тем самым гарантированное конституционной нормой право политической автономии территориальной единицы. Движение же в таком направлении в условиях нерешенности национального вопроса может привести к усилению сепаратизма.

Четвертой отличительной чертой регионалистского государства является весьма гибкая система разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти («подвижная система разграничения компетенции», как ее справедливо именует цитируемая выше Т.А. Васильева). В Испании, несмотря на то что в Конституции прямо закреплен перечень вопросов, отнесенных к общегосударственному и региональному уровням власти (ст. 148149 Конституции Испании 1978 г.), «конституционная модель основывается на установлении норм принципов и процедурных норм, нежели фундаментальных норм с определенным содержанием»^[199]. Свое развитие эти принципы и нормы получают в статутах автономий. При этом п. 2 ст. 148 Конституции Испании 1978 г. содержит положение, согласно которому «посредством изменения своих Уставов автономные Сообщества могут расширять постепенно свои полномочия в пределах, установленных в статье 149». Однако за центральной властью в лице Конституционного суда Испании сохраняется право проверять конституционность таких изменений (п. А ст. 153). В целом же, характеризуя модель государства автономий, испанские авторы отмечают, что «специфика государства, состоящего из автономных образований, заключается в “разнообразии в рамках разнообразия”, поскольку каждому автономному сообществу предоставлена возможность закрепить в статутах институциональные особенности и специфику в сфере компетенции^[200]»

Весьма гибкая система разграничения предметов ведения и полномочий закрепляется в актах деволюционного законодательства Великобритании, что обусловлено в первую очередь отсутствием конституции в виде единого кодифицированного акта. В силу этого перераспределение власти между ее уровнями не требует сложной конституционной процедуры и может осуществляться в рамках обычного законодательного процесса.

Пятой отличительной чертой регионалистского государства является наличие в нем перманентного конституционного конфликта между национальным и региональным уровнями государственной власти. При этом важно указать, что данную характерную черту регионалистского государства необходимо рассматривать в качестве его юридически значимого признака, а не временной политической особенности.

В пользу такой позиции говорит, в первую очередь, сама причина возникновения рассматриваемого конфликта, в свое время верно обозначенная А. де Токвилем и Н.М. Коркуновым. Так, французский мыслитель отмечал: при создании федерации «было совершенно невозможно заранее со всей точностью и полнотой установить, какие полномочия при разделении верховной власти должны перейти к правительству штата, а какие - к федеральному правительству»^[201]. Спустя полвека данная мысль на языке конституционного права была повторена Н.М. Коркуновым. В частности, он писал: «разграничение по предметам ведения есть граница идеальная, граница более или менее отвлеченных понятий», поэтому «невозможно перечислить все отдельные конкретные случаи, относящиеся к ведению той или другой власти» и «можно определить только вопросы, относящиеся к их компетенции» и «при применении этих общих определений к частным случаям не только возможны, но и неизбежны сомнения и споры»^[202]. Приводимые цитаты подтверждают правильность нашего подхода - перманентный конституционный конфликт между уровнями власти проистекает из особенностей конституционно закрепленной модели разграничения предметов ведения и полномочий в рамках сложносоставного государства, а не является следствием различного рода политических противоречий.

Очевидно, что рассматриваемая особенность отношений между уровнями власти наблюдается не только в регионалистском государстве, но и в федерациях. Однако, если в последнем случае ее проявления весьма немногочисленны в силу господства доктрины кооперативного федерализма в отношениях между уровнями власти, то для регионалистского государства такой конфликт является постоянным, так как данная форма территориально-политического устройства призвана урегулировать межнациональные отношения, в рамках которых требования регионов о расширении своей компетенции неизбежны.

Итак, исходя из всего вышесказанного можно утверждать, что регионалистское государство представляет собой особую форму сложносоставного территориально-политического устройства государства, отличную как от унитарного государства, так и от федерации, конституционное оформление которой происходит путем политической автономизации в масштабах всего государства с целью решения национального вопроса, предотвращения сепаратизма и сохранения государственного единства. По своей сути регионалистское государство представляет собой реализацию принципа федерализма в форме концепции ""federacy” в сложном государстве,

конституционно не идентифицируемом в качестве федерации. Квалифицирующими признаками такой формы территориально-политического устройства выступают: 1) отсутствие у регионов учредительной власти, т.е. права последнего решения при принятии акта, определяющего собственный конституционно-правовой статус; 2) отсутствие «укрепленных» механизмов участия регионов в принятии решений на общенациональном уровне, в том числе относящихся к изменению общенациональной конституции; 3) значительная асимметрия конституционной модели, вытекающая, с одной стороны, из конституционной идентичности каждого из регионов, а с другой - из необеспеченности закрепляемых за региональным уровнем власти предметов ведения соответствующими полномочиями, особенно в области финансов; 4) конституционное закрепление весьма гибкой системы разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти; 5) наличие перманентного конституционного конфликта между центральным и региональным уровнями публичной власти.

Такой подход к определению сущности регионалистского государства вытекает из критического анализа трудов отечественных конституционалистов и максимально интегрирует в себе, с одной стороны, воззрения представителей конституционно-правовой доктрины Испании и Великобритании, а с другой - практику конституционно-правового регулирования вопросов территориальной организации публичной власти в указанных государствах.

отношения (сравнительно-правовое исследование) / отв. ред. Б.Н.

- 2017. - №2. - С. 108.

205

206

209

210

отношения (сравнительно-правовое исследование) / отв. ред. Б.Н.

215

216