СОВЕТ ЕВРОПЫ

Совет Европы был учрежден 5 мая 1949 года в Лондоне по ини­циативе Винстона Черчилля (Winston Churchill).Странами учреди­телями были 10 стран Западной и Северной Европы (Великобри­тания, Франция, Италия, страны Бенилюкса, Швеция, Норвегия, Дания, Ирландия).

Согласно ст. 1 Устава целью Совета Европы является осуществле­ние большего единства между его членами во имя защиты и осущест­вления идеалов и принципов, являющихся их общим достоянием, и содействие их экономическому и социальному прогрессу. По сути это форум для обсуждения общеевропейских вопросов. Совет Евро­пы принято считать Евросоюзом в расширенном составе, а каждый член Совета Европы это потенциальный кандидат на вступление в ЕС. Несмотря на то, что обе эти европейские организации не имеют общих органов и институционно между собой не связаны, они тесно сотрудничают. В мае 2007 ЕС и Совет Европы подписали в качестве политического заявления о намерениях так называемый Меморан­дум о взаимопонимании (Memorandum of Understanding)¹.В знак со­лидарности обе организации используют европейский флаг и гимн.

Организационная структура Совета Европы

Главными органами Совета Европы согласно ст. 10 Устава явля­ются Комитет министров и Парламентская Ассамблея Совета Евро­пы (ПАСЕ)^[XCIV][XCV]. Работу этих органов обеспечивает Секретариат Совета Европы. В соответствии с резолюцией Комитета министров с 1994 г. функционирует третий орган Совета Европы - Конгресс местных и региональных властей Европы.

Комитет Министров является органом, действующим от имени Совета Европы в соответствии с Уставом. Каждый член Совета Евро­пы имеет в нем одного представителя, наделенного одним голосом. Представителями являются министры иностранных дел, но могут назначаться и их заместители из числа членов правительства.

С учетом полномочий ПАСЕ Комитет принимает обязательные для исполнения решения по любому вопросу внутренней организа­ции и порядка работы Совета Европы. Для достижения конкретных целей Комитет вправе учреждать комитеты и комиссии консульта­тивного или технического характера. С этой целью он принимает необходимые финансовые и административные правила, принима­емые простым большинством. По особо важным вопросам приня­тие решения может приниматься единогласно, за исключением ре­комендаций правительствам членов, принимаемым большинством в две трети от числа представителей, участвующих в голосовании, и большинством представителей, имеющих право принимать учас­тие в работе Комитета^[XCVI].

Парламентская Ассамблея является совещательным органом Совета Европы. Она обсуждает вопросы, относящиеся к ее компе­тенции, и передает свои заключения Комитету министров в форме рекомендаций. ПАСЕ может в установленном порядке учреждать комитеты и комиссии для рассмотрения любых вопросов, входящих в ее компетенцию.

В состав ПАСЕ входят Представители от каждого государства- члена, избираемых или назначаемых национальными Парламентами. При этом Правительство страны может производить дополнительные

назначения, если Парламент не заседает в этот период и не устано­вил необходимой на этот случай процедуры. Каждый представитель должен быть гражданином того государства, которое он представляет, но не может быть одновременно с этим членом Комитета министров.

Срок полномочий представителей начинается в день открытия очередной сессии, следующей сразу после их назначения; срок пол­номочий истекает в день открытия следующей очередной сессии или в день открытия какой-либо из последующих очередных сессий, за исключением тех случаев, когда после выборов в свои парламенты Госу­дарства-Члены должны осуществить новые назначения. Члены Совета Европы имеют право на следующее число своих представителей:

Парламентская Ассамблея принимает свой регламент, опреде­ляющий кворум, порядок избрания Председателя и других долж­ностных лиц, а также повестку дня.

Резолюции ПАСЕ принимаются по общему правилу большинст­вом в 2/3 голосов. По процедурным вопросам, в частности избрания

должностных лиц, назначения членов комитетов и комиссий или ут­верждения Регламента на основании соответствующего решения мо­жет быть признанно достаточным и простое большинство голосов.

Парламентская Ассамблея ежегодно проводит очередную сессию, дата открытия и продолжительность которой определяются ПАСЕ таким образом, чтобы избежать, насколько возможно, совпадения по времени с сессиями парламентов Государств-Членов и сессиями Генеральной Ассамблеи ООН. Продолжительность очередных сессий ни при каких обстоятельствах не должна превышать одного месяца, если только Ассамблея и Комитет министров по общему согласию не примут иного решения.

Парламентская Ассамблея может быть созвана на чрезвычайную сессию по инициативе либо Комитета министров, либо Председате­ля ПАСЕ по достижении между ними соглашения, в том числе от­носительно даты и места проведения сессии. Заседания Консульта­тивной Ассамблеи проводятся открыто, если только она не примет иного решения.

Секретариат Совета Европы состоит из Генерального Секрета­ря, Заместителя Генерального Секретаря и надлежащего персонала. Генеральный Секретарь и его Заместитель назначаются Парламент­ской Ассамблеей по рекомендации Комитета министров. Другие сотрудники Секретариата назначаются Генеральным Секретарем в соответствии с административными правилами. Никто из сотруд­ников Секретариата не может занимать оплачиваемую националь­ными правительствами должность, быть членом ПАСЕ или любого национального законодательного органа либо выполнять работу, несовместимую с его обязанностями.

Каждый член Совета Европы несет расходы, связанные с его представительством в Комитете министров и в Консультативной Ассамблее.

Представители государств и сотрудники Секретариата пользу­ются на территории стран, входящих в Совет Европы, такими приви­легиями и иммунитетами, которые разумно необходимы для выпол­нения ими своих обязанностей.

ТІ «J «J

Европейский суд по правам человека

Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) создан в соответ­ствии с Европейской конвенцией о правах человека и занимает в правовой системе ЕКПЧ центральное место. Месторасположением ЕСПЧ является французский г. Страсбург. Все без исключения члены Совета Европы признают его юрисдикцию. В компетенцию Страс­бургского суда входит проверка соответствия законодательства, су­дебной и административной практики государств-членов положе­ниям ЕКПЧ, гарантирующим обширный каталог прав и основных свобод человека. Каждое затронутое лицо (физическое, юридиче­ское или общественная организация), а также отдельные государ­ства могут обратиться в ЕСПЧ с жалобой на нарушение своих прав и свобод, гарантированных Европейской конвенцией.

В состав суда входят по одному судьи от каждой из стран участниц, избираемых ПАСЕ из числа трех кандидатов, представленных стра­нами участницами, сроком на 9 лет. Переизбрание судей не предус­мотрено. Президентом ЕСПЧ с 01.11.2012 является гражданин Люксем­бурга Дин Спилманн (Dean Spielmann).Сразу после своего учреждения в 1959 г. ЕСПЧ обладал ограниченными полномочиями и не являлся постоянно действовавшим органом. До 1975 года суд вынес всего 17 ре­шений по жалобам, направленных на его рассмотрение^[XCVII].

Нынешняя организационная структура Страсбургского суда окончательно оформилась после вступления в силу 01.11.1998 до­полнительного протокола № 11. В соответствии с данным протоко­лом ЕСПЧ стал постоянно действующим органом. Существовавшая ранее Европейская комиссия по правам человека была упразднена, а полномочия Комитета министров Совета Европы, ранее выносив­шим решения по существу жалобы наряду с судом, были существен­но ограничены.

Компетенция Европейского суда по правам человека

Для определения компетенции ЕСПЧ выработана четкая система критериев. Рассматриваемая жалоба должна относиться к предмет­ной компетенции суда (ratione materiae),входить в его территори­

альную (ratione loci),временную (ratione temporis)и персональную (ratione personae) юрисдикцию.

К предметной компетенции ЕСПЧ относятся права и свободы, закрепленные в основном тексте Европейской конвенции и дополни­тельных протоколах к ней. Их можно условно разделить на три группы в зависимости от количества поданных жалоб. Наиболее многочислен­ная группа это судебные гарантии, в первую очередь право на спра­ведливое судебное разбирательство (fair trial,ст. 6), право на свободу и личную неприкосновенность, (ст. 5) и право не быть судимым или на­казанным дважды (non bis in idem,Протокол № 7).

Ко второй группе прав относятся права личности: право на жизнь (ст. 2), запрет пыток или унижающего человеческое достоин­ство обращение (ст. 3), неприкосновенность личной сферы, жилища, тайна переписки, свобода мысли, совести и религии, право на всту­пление в брак, а также гарантии прав собственности (ст.ст. 8, 9, 12 и Протокол №1).

К третьей группе относятся гражданские и политические права: свобода слова (ст. 10), свобода собраний и объединений (ст. 11), за­прет дискриминации (ст. 14), свобода передвижения, запрет коллек­тивной высылки иностранцев (Протокол №4).

Несмотря на то, что каталог прав и свобод, закрепленных в Евро­пейской конвенции, не изменялся с момента ее принятия, практика ЕСПЧ путем расширительного толкования значительно увеличило сферу их действия. Особенно это относится к наиважнейшим пра­вам: ст. 2 (право на жизнь) и ст. 6 (право на справедливое судебное разбирательство). Если первоначально сферу действия прав, содер­жащихся в Европейской конвенции, ЕСПЧ определял исключитель­но исходя из грамматического толкования текста, то, начиная с 80-х годов, суд выработал автономные критерии и фактически дополнил текст Европейской Конвенции новыми правами. С другой стороны, каталог прав и свобод ЕКПЧ не содержит абсолютных прав и свобод. Все они могут быть при определенных условиях ограничены.

Наибольшее расширение предметной компетенции ЕСПЧ прои­зошло в отношении ст. 6 (fair trial). Она применяется как в отноше­нии гражданского, так и уголовного производства. Если ранее под спором в отношении гражданских прав и обязанностей (анг.: civil rights and obligtions; фр.: droits et obligations de character civil)понима­лись споры частноправового характера, то теперь сюда относят, при определенных условиях, административные, трудовые и финансо­вые споры. Главным критерием здесь является спор о праве, имею­

щим определенное стоимостное выражение. Стороной спора может быть как частное лицо, так и государственный орган^[XCVIII].

По аналогичному пути пошел ЕСПЧ и при определении при­менимости ст. 6 в уголовном процессе. Ранее главным критерием была квалификация противоправного деяния. Если в соответст­вии с национальным уголовным законом деяние не признавалось преступлением, то ст. 6 не применялась. Это давало возможность законодателю определенные составы правонарушений относить к административным проступкам и исключать, таким образом, при­менение ст. 6. Однако ЕСПЧ осудил подобную практику и выработал автономные критерии для определения понятия «преступление». По смыслу ст. 6. деяние считается преступлением, если за его совер­шение предусмотрено строгое наказание, оно носит устрашающий характер (punitative character)и действует в отношении всех лиц, а не отдельных категорий, находящихся в отношении подчинения (суб­ординации) с государством (военнослужащие, полицейские, пожар­ные, спасатели, заключенные и др.).

Значительным недостатком Европейской конвенции является отсутствие экологических прав человека, чье значение в последние десятилетия заметно выросло. Чтобы соответствовать требованиям современности ЕСПЧ выработал практику косвенного признания права на благоприятную окружающую среду, опираясь на традици­онные права и основные свободы.

Задача 9. Жители турецкого города Х в обратились с жалобой в национальный суд на бездействия местных властей в связи с ка­тастрофической ситуацией на мусорной свалке, расположенной на окраине города. На свалку в течение нескольких десятилетий свози­ли бесконтрольно бытовой мусор. В период летней жары ситуация особенно обострялась. Компетентными турецкими органами было назначено проведение соответствующих экспертиз, подтвердив­ших опасность нахождения свалки в черте города. На основании данных экспертиз местный суд вынес решение о необходимости принятия срочных мер по устранению угрозы для жизни и здоро­вья жителей города Х. Однако местные власти никаких мер не при­няли. В период очередного обострения ситуации в результате вы­деления газа метана на свалке произошел мощный взрыв. Погибли девять жителей из расположенных вблизи свалки домов, десятки получили ранения. В выплате компенсации пострадавшим было

отказано. Местные власти расценили это как несчастный случай. Национальные средства правовой защиты были исчерпаны.

Определите: Имеют ли право пострадавшие жители города Х обратиться в ЕСПЧ за защитой своих прав? Какие права жителей городаХ, гарантированных ЕКПЧ, были нарушены?

Примечание: Текст ЕКПЧ не содержит экологических прав (права на благоприятную окружающую среду).

Расширительное толкование ЕСПЧ прав и свобод, гарантирован­ных Европейской конвенцией, послужило основанием для возло­жения дополнительных обязанностей на государственные органы, прямо не предусмотренных текстом Конвенции. Так, необходимость активных действий по защите человеческой жизни требует от го­сударственных органов своевременно информировать население о приближающейся природной катастрофе. Подобная обязанность возникает, например, тогда, когда неблагоприятные погодные ус­ловия привели к возникновению кратковременной, но конкретной опасности.

В деле по жалобе, направленной против России (Case Budaeva), Суд рассмотрел обстоятельства гибели жителей горного селения Тырныауз. Российские власти своевременно не оповестили жителей города о приближающемся грязевом селе, не предоставили всей не­обходимой информации и не провели должным образом эвакуацию. Суд усмотрел в этом нарушение ст. 2 ЕКПЧ (право на жизнь) и обо­сновал взаимосвязь между жизнью, здоровьем человека и безопасной окружающей средой.

Практически идентичная ситуация произошла в российском г. Крымске в июле 2012 г., когда спящий город накрыла волна горного потока. Погибли более 150 человек. У местных властей имелась ин­формация о надвигающейся катастрофе, но предупреждение полу­чил только мэр города и его ближайшее окружение. Здесь не исклю­чена возможность подачи жалобы в ЕСПЧ родственников погибших в г. Крымске по аналогии с катастрофой в Тырныаузе.

Ст. 6 (fair trial) и ст. 8 (неприкосновенность частной жизни) часто являются субсидиарными по отношению к праву на жизнь и связан­ными с ним экологическими правами человека. Законодательство всех европейских стран предусматривает предварительное публич­ное обсуждение и проведение целого ряда экспертиз при строи­тельстве промышленных объектов, потенциально представляющих опасность для окружающей среды (в первую очередь АЭС). Обосно­ванность выводов экспертов, а также соответствие законодательству

процедуры обсуждения проекта с общественностью можно обжало­вать в национальном суде, что часто и делают противники проекта. Если и национальный суд не удовлетворил их требования, то, в свою очередь, можно обратиться с жалобой в ЕСПЧ с утверждением, что судебное разбирательство не было справедливым.

Неприкосновенность частной жизни ст. 8 предполагает не про­стой запрет на вмешательство со стороны государства, а принятия действенных мер для защиты жилища от чрезмерного шума, зловон­ных запахов и других эмиссий (Case Lopez Ostra).Общеевропейские тенденции таковы, что не исключена вероятность принятия допол­нительного протокола, содержащего экологические права, и созда­ния, таким образом, самостоятельного института экологического права на общеевропейском уровне.

Расширительному толкованию подлежат и все остальные права, гарантированные в Европейской конвенции. Например, ст. 8 (сво­бода совести) охватывает теперь в соответствии судебной практикой ЕСПЧ не только религиозные учения, но и атеистические (комму­низм), мировоззренческие (экзистенциализм) и научные (сайенто­логия) учения. Решающее различие здесь раньше делалось по приз­наку, положены ли в основу учения главные вопросы богословия - сотворения мира, бессмертия души, искупления грехов, страшно­го суда или нет. Теперь любое учение, вне зависимости от своего содержания, подпадает под действие ст. 8 ЕКПЧ. Свобода совести может быть, однако, ограничена для экстремистских учений, пред­ставляющих угрозу общественной безопасности (исламских фунда­менталистов, молодежных сект и сект, практикующих коллектив­ные самоубийства или стремящиеся к захвату собственности своих поклонников).

Территориальная юрисдикция (ratione loci)ЕСПЧ распростра­няется на всю государственную территорию стран-членов Совета Европы. В соответствии со ст. 56 действие Европейской конвенции может быть распространено и на территорию, за которую государ­ство несет международную ответственность. Эта территория может находиться и за пределами Европы^[XCIX].

Вместе с тем, государства могут заявить о временном непримене­нии положений Европейской конвенции на своей территории в свя­зи с военными действиями¹ или их членство в Совете Европы может быть приостановлено в связи с грубыми нарушениями прав и свобод человека^[C][CI].

Временная юрисдикция (ratione temporis)ЕСПЧ проверяют­ся назначенным судьей единолично или малой коллегией судей на предварительной стадии рассмотрения жалобы. Временная юрис­дикция распространяется на все правоотношения, возникшие после ратификации Европейской конвенции национальным парламен­том. На правоотношения, возникшие до ратификации, юрисдик­ция ЕСПЧ не распространяется, даже если к моменту рассмотрения жалобы процесс ратификации был завершен. Особую проблему здесь представляют так называемые длящиеся преступления. Если нарушение имело место до ратификации Европейской конвенции, но продолжалось и после, тогда государство-нарушитель не вправе ссылаться на условие ratione temporisи будет нести ответственность.

Отдельно проверяется требование ст.35 ЕКПЧ о сроках подачи жалобы в течение шести месяцев со дня принятия компетентными национальными органами окончательного решения, в связи с ко­торым жалоба подавалась. Этот жесткий пресекательный срок, по истечении которого теряется право на подачу жалобы. Он может быть восстановлен ЕСПЧ только в крайнем случае, когда причина пропуска срока была признана чрезвычайно уважительной^[CII].

Персональная юрисдикция ЕСПЧ (ratione personae)определе­на ст. 34 ЕКПЧ. В соответствии с данной нормой суд может принимать жалобы от любого физического лица, любой неправительственной организации или любой группы частных лиц, которые утверждают, что явились жертвами нарушения одним из государств-членов их

прав, гарантированных в Европейской конвенции или в протоколах к ней. Государства-члены обязаны никоим образом не препятство­вать эффективному осуществлению этого права.

Заявитель обязан указать в жалобе свое имя. Анонимные жалобы ЕСПЧ не рассматривает. Правом подачи жалобы обладают как гра­ждане стран-членов Совета Европы, так и иностранцы, находящиеся на территории стран-членов. Так Протокол №7 напрямую запреща­ет коллективную высылку иностранцев за пределы национальной территории.

Правом подачи жалобы в соответствии со ст. 33 ЕКПЧ обладают и государства-члены. Каждое из них вправе передать в суд вопрос о предполагаемом нарушении положений Европейской конвенции и Протоколов к ней другому государству-члену. Первоначально пла­нировалась, что именно межгосударственные споры будут основ­ным предметом рассмотрения. Процедура подачи индивидуальной жалобы была включена в текст Конвенции в последний момент и с большими оговорками, но именно этот вид жалоб в подавляю­щем большинстве случаев рассматривает ЕСПЧ уже на протяжении многих лет^[CIII]. Тем не менее, в период обострения межгосударствен­ных отношений делаются попытки инструментализации правового механизма ЕКПЧ для достижения конфликтующими странами своих внешнеполитических целей. ЕСПЧ с большой осторожностью под­ходит к рассмотрению подобных жалоб, делая основной акцент на нормализации отношений и достижения дружественного урегули­рования в соответствии со ст. 39 ЕКПЧ.

Решение задачи 9. Жители турецкого города Х имеют право обратиться с жалобой в ЕСПЧ, когда соблюдены все требования подсудности и жалоба признана допустимой. Турция является чле­ном Совета Европы и признает юрисдикцию ЕСПЧ. Следовательно, территориальная юрисдикция ЕСПЧ (ratione loci) соблюдена. Сле­дующие критерии приемлемости жалобы это временной (ratione temporis) и личностный факторы (ratione personae). Кроме того, рассматриваемая жалоба должна относиться к предметной ком­петенции суда (ratione materiae). В соответствии со ст.ст. 34, 35 Европейской конвенции жалобу в ЕСПЧ может направить любое физическое лицо или группа лиц, с утверждением о нарушении прав, гарантированных конвенцией. Жалоба должна поступить в суд в течение шести месяцев после принятия окончательного решения

компетентным государственным органом. Таким образом, жите­ли города Х в течение полугода после исчерпания внутригосударст­венных средств правовой защиты могли бы обратиться в суд, при условии, что соблюдена предметная компетенция суда.

Поскольку права на благоприятную окружающую среду текст ЕКПЧ не содержит, а взрыв по утверждению властей произошел в результате несчастного случая, то предметная компетенция ЕСПЧ из грамматического толкования текста конвенции не сле­дует. В то же время погибло девять жителей города Х и десятки получили ранения. Право на жизнь ст. 2 ЕКПЧ является фундамен­тальным правом, поэтому необходимо выяснить, не явилась ли гибель людей следствием нарушения местными органами власти своих обязанностей. Угроза жизни и здоровью граждан не возни­кла внезапно, а явилось следствием долгой и порочной практики местных властей, когда игнорировались элементарные меры пре­досторожности. Это вылилось в нарушение обязанности турецких государственных органов предотвратить долговременную и реаль­ную угрозу жизни собственных граждан, вызванную неблагоприят­ной экологической обстановкой. Для предотвращения этой угрозы у государства имелись все необходимые средства и возможности. Однако никаких реальных действий предпринято не было. Право на жизнь ст. 2, гарантирующее, в том числе, и право на безопасную для жизни среду обитания непосредственно затронуто. Рассмотрение данной жалобы относится к предметной компетенции ЕСПЧ (rati­one materiae). Следовательно, жители города Х имеют право обра­титься в ЕСПЧ с утверждением о нарушении ст. 2 ЕКПЧ^[CIV].