Перспективы совершенствования правового регулирования

Договор об учреждении Конституции для Европы (Консти­туция ЕС) предусматривает масштабную реформу правовых ос­нов и институциональной системы осуществления ОВПБ и ОЕПБО.

На них окажут большое влияние все общесистемные нова­ции, включая упразднение трех опор, признание за Союзом ме­ждународной правосубъектности и т.

При подготовке Конституции Рабочая группа по внешним действиям Конвента много времени и сил потратила на споры о том, как лучше обеспечить координацию между ОВПБ и пол­номочиями Европейского сообщества в сфере внешних сноше­ний, но так и не смогла прийти к окончательному решению, оставив принципиальные моменты на усмотрение пленарного заседания Конвента. Было представлено несколько возможных подходов. Согласно одному из них достаточно было бы оста­вить все, как есть, обеспечив лишь большее единство и взаимо­связанность в деятельности ЕК и Высокого представителя по ОВПБ, при некотором расширении полномочий последнего. В соответствии с диаметрально противоположным подходом, функции Высокого представителя, за исключением тех, кото­рые касались ОЕПБО, предлагалось передать ЕК. В этом случае все внешние действия инициировались, готовились и велись бы из единого центра коммунитарными методами. Прерогативы Европейского совета и Совета ЕС сводились к принятию реше­ний. Наибольшей поддержкой пользовался центристский под­ход. Его сторонники считали, что функции Высокого предста­вителя и члена ЕК по внешним связям надо передать одному лицу — Министру иностранных дел ЕС. Ему передавались функции члена ЕК, отвечающего за внешние связи. В оконча­тельном варианте рабочая концепция приобрела совершенно иное звучание.

В остальном Рабочая группа по внешним действиям выска­залась за скоординированное отправление ОВПБ и внешних действий и, по возможности, за слияние функций, за объедине­ние всех разбросанных по ныне действующим договорам статей

о внешних действиях в одном разделе.

Рабочая группа по вопросам обороны разработала меры по улучшению координации при проведении гражданско-военных операций; высказалась за постепенное распространение на сферу ОЕПБО более гибких процедур принятия решений, уже введенных в отношении ОВПБ, в частности поддержала идеи, касающиеся позитивного воздержания и продвинутого сотруд­ничества. Крупным новшеством стала ее инициатива, направ­ленная на включение в текст Конституции положения о взаим­ной солидарности, в частности в вооруженном отпоре террори­стической угрозе, реально превращающего ЕС в оборонный союз. Часть подобных рекомендаций получила незамедлитель­ный практический отклик (так, Европейский совет сразу же подхватил идею об учреждении Европейского агентства воору­жений и стратегических исследований и разработок, не дожи­даясь окончания работы Конвента и межправительственной конференции).

Конвент поддержал почти все предложения Рабочих групп, найдя компромисс между различными политическими силами не по нижней, а по верхней планке возможного. На ситуацию повлияли события вокруг Ирака. Вывод, сделанный Конвентом из слабости, несогласованности и разобщенности, продемонст­рированной Союзом в отношении односторонней военной ак­ции США, легко прочитывается в итоговом тексте проекта. В нем сделано очень много для того, чтобы укрепить и консо­лидировать правовую и институциональную базу ОВПБ и внешних действий ЕС, превратить их в действительно общую внешнюю политику, придать ей комплексный и всеобъемлю­щий характер, прописать возможность реального продвижения по пути интеграции в этой по-прежнему очень деликатной об­ласти.

Суммарно новшества в отношении регламентации ОВПБ и ОЕПБО сводятся к следующему.

сгруппированы вместе. Им посвящен раздел V «Внешние дей­ствия Союза» третьей части Конституции. Он состоит из вось­ми глав, насчитывающих 39 статей (ст. Ill-193—111-231). Было установлено, в каких областях международных отношений и реализуя какой из типов своей компетенции действует ЕС, в каких случаях Союз подменяет государства-члены, выступая от их имени, в каких должен с ними сотрудничать, в каких выпол­няет поддерживающие функции. Двум вводным статьям разде­ла, объединенным в главу I, придан «горизонтальный харак­тер». В первой из них устанавливаются цели и принципы всех внешних действий. Тем самым нынешнее противоречие, когда различные договоры отдельно закрепляют цели, специфиче­ские для ОВПБ, а отдельно — для остальных областей внешней активности ЕС, снимается. Во второй — закрепляется направ­ляющая роль Европейского совета. В ней показывается, как он задает вектор международных усилий ЕС, общий для всех об­ластей его внешних действий, объединяя тем самым все и са­мые разнообразные ресурсы, имеющиеся в распоряжении ЕС, для достижения поставленных целей.

Функции Высокого представителя по ОВПБ и комиссара, ответственного за внешние действия Европейского сообщества, концентрируются в одних руках. Они вверяются Министру иностранных дел ЕС, назначаемому в соответствии с процеду­рой, отличной от назначения всех остальных членов Европей­ской комиссии, заместителем Председателя которой он стано­вится. При этом различия в самих функциях сохраняются. В тех случаях, когда Министр содействует формированию ОВПБ и ОЕПБО, занимается их осуществлением и действует на основе мандата, полученного от Совета ЕС, он выступает как самостоятельная сила. Требование коллегиальности, кото­рому подчинена вся деятельность Европейской комиссии, на него не распространяется. В тех же случаях, когда Министр от­правляет свои обязанности, реализуя компетенцию Союза, ко­торая сейчас относится к коммунитарной опоре, он выступает в качестве одного из членов ЕК и должен подчиняться принятым в ней правилам подготовки и принятия решений.

бые иные предложения о внешних действиях, подготавливае­мые совместно Министром и Европейской комиссией, переда­ются в Совет ЕС и Европейский совет самой Комиссией. В рамках ОВПБ Министр иностранных дел отвечает за перего­воры или ведет переговоры о заключении любых международ­ных соглашений, связывающих ЕС. За международные согла­шения по вопросам, касающимся реализации полномочий, от­носящихся сейчас к ведению Европейского сообщества, отвечают Комиссия и Министр как член ЕК. Если международ­ное соглашение носит смешанный характер, кто будет вести или возглавлять переговоры, определяет Совет ЕС.

Фигуре Министра иностранных дел уделяется повышенное внимание. Конституцией закрепляется, что в области ОВПБ он обладает правом инициативы. Министр пользуется им наряду с государствами-членами. Подробно описываются уже утвердив­шиеся за Высоким представителем полномочия по формирова­нию и осуществлению внешней политики и политики в облас­ти обороны и безопасности. Столь же подробно регламентиру­ются отошедшие ему прерогативы, ранее отправлявшиеся в области ОВПБ страной-председателем. Новое в его мандате — Министру поручается в приоритетном порядке заниматься со­гласованием и координацией позиций государств-членов. В этом находят выражение новые акценты применительно к ОВПБ, сделанные Конвентом из анализа иракского кризиса. Параллельно с концентрацией внешних функций в одних руках и институционализацией сотрудничества между Министром иностранных дел и ЕК намечается расширение практики при­нятия решений квалифицированным большинством. Европей­ский совет уполномочивается определять аспекты ОВПБ, по которым Совет ЕС мог бы принимать решения квалифициро­ванным большинством голосов. Существенно расширяются полномочия Министра и в сфере ОЕПБО, будь то ее граждан­ские или военные составляющие.

Регламентация ОЕПБО поднята на качественно новую сту­пень. С одной стороны, Конституция закрепляет фактическую эволюцию, произошедшую в этой сфере после Сен-Мало, с другой — становится несколько более детальной и конкретной, пополняясь целым рядом новых положений, в частности рас­ширен круг гражданских и военных операций, которые госу­дарства-члены поручают проводить Европейскому Союзу, най­

дены подходы к более эффективному управлению в кризисных ситуациях; сотрудничеству государств-членов в сфере ОЕПБО придан более гибкий характер; группам государств, стремя­щимся идти по пути сотрудничества в отдельных областях ОЕПБО дальше, нежели на это готовы все страны-члены, пре­доставляется возможность делать это с использованием ресур­сов ЕС и не выходя за рамки его институциональной системы; вводится структурированное сотрудничество, отвечающее по­вышенным военным критериям (государства, вовлеченные в такое сотрудничество, по поручению Совета министров прини­мают на себя проведение военных операций Союза). Широкий спектр вопросов военного строительства в рамках ЕС и его ма­териального обеспечения передается в ведение Европейского агентства вооружений, исследований и военных возможностей. Ему отходят вопросы формирования вооруженных сил ЕС из национальных контингентов и их оснащения, которыми по­следние годы непосредственно занималась властная вертикаль межправительственного сотрудничества в сфере ОЕПБО.

Отдельные главы раздела V Конституции посвящены внеш­ней торговой политике, сотрудничеству ЕС с третьими страна­ми, режиму санкций, заключению международных соглашений и сотрудничеству с международными организациями. Отличи­тельная черта гл. III «Общая торговая политика» заключается в том, что включенные в нее статьи ныне действующих догово­ров отредактированы так, что, не меняя содержания, они стали проще и доступнее. Из новаций следует отметить наделение Европарламента полномочиями, позволяющими ему играть бо­лее заметную роль как в разработке законодательства по вопро­сам торговли, так и заключении международных соглашений.

несколько усиливая тем самым влияние Европарламента в дан­ной сфере. Новый момент — вводятся отсутствовавшие ранее специальные правовые основания для оказания срочной фи­нансовой помощи и для предоставления гуманитарной помо­щи. Закрепляется, что гуманитарная помощь должна носить беспристрастный характер. На Комиссию возлагается ответст­венность за ее координацию с усилиями международных орга­низаций, прежде всего входящих в семейство ООН. Создается Европейский волонтерский корпус гуманитарной помощи. Гла­ва V «Ограничительные меры» приводит порядок введения санкций финансового и экономического характера в соответст­вие с изменениями, вносимыми в правовую базу осуществле­ния ОВПБ. Соответствующие исполнительные акты и решения будут приниматься Советом министров квалифицированным большинством на основании предложения, совместно вноси­мого Министром иностранных дел и ЕК. В гл. VI «Междуна­родные соглашения» объединены все разрозненные положения, касающиеся их типов и порядка заключения, разбросанные по тексту действующих договоров. В ней кодифицирована устояв­шаяся практика Суда ЕС о внешнем сопровождении внутрен­ней компетенции Сообществ. В гл. VII «Отношения Союза с международными организациями и третьими странами и деле­гации Союза» подтверждается, что на международной арене привилегированными партнерами ЕС остаются ООН, Совет Европы, ОБСЕ и ОЭСР. Вводимое новшество — изменение правового статуса нынешних делегаций ЕК в третьих странах и при международных организациях и их переподчинение. Деле­гации ЕК преобразуются в делегации ЕС, а по сути, в полно­масштабные посольства и дипломатические представительства Союза. Руководство делегациями возлагается на Министра иностранных дел ЕС.

С учетом всех этих изменений правовые основы осуществ­ления ОВПБ и ОЕПБО приобретают следующий вид. Евро­пейский Союз является юридическим лицом и обладает меж­дународной правосубъектностью (ст. 1-7). Он наделяется ком­петенцией, необходимой для достижения целей, общих для государств-членов, и отправляет ее преимущественно комму­нитарными методами (п. 1 ст. 1-1). Перечисляемые в Консти­туции полномочия ЕС носят исчерпывающий характер (п. 2 ст. 1-11). Но в области ОВПБ компетенция ЕС ничем не сгра-

ничивается. Ей придан универсальный характер. В п. 4 ст. 1-12 провозглашается: «Союз обладает компетенцией определять и осуществлять общую внешнюю политику и политику безопас­ности, включая поступательное формирование общей оборон­ной политики». Статья 1-16 несколько подробнее раскрывает ее содержание: «Компетенция Союза, касающаяся общей внешней политики и политики безопасности, включает все об­ласти внешней политики и всю совокупность вопросов, отно­сящихся к безопасности Союза, в том числе поступательное формирование общей оборонной политики, которая может привести к общей обороне» (п. 1). Подчеркнуто, что речь идет не просто о всех вопросах, относящихся к безопасности Сою­за, а об их совокупности. Согласно ст. 1-41 неотъемлемой ча­стью ОВПБ является ОЕПБО. Компетенции ЕС в сфере ОВПБ коррелирует обязанность государств-членов «активно и безого­ворочно поддерживать общую внешнюю политику и политику безопасности Союза в духе добросовестности и взаимной соли­дарности и подчиняться актам, принятым Союзом в данной сфере». Государства-члены, согласно Конституции, обязаны также «воздерживаться от любых действий, противоречащих интересам Союза» или способных ослабить эффективность их достижения (п. 2 ст. 1-16). Осуществление ОВПБ тесно связано с ценностями, положенными в основу создания Союза, его развития и расширения. Такими ценностями по Конституции являются «уважение человеческого достоинства, свобода, демо­кратия, равенство, господство права, а также уважение прав человека, включая права лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам» (ст. 1-2), а также приверженность международ­ному праву (ст. Ш-292). В своих отношениях с внешним ми­ром Союз должен защищать и продвигать эти ценности и от­стаивать свои интересы (п. 4 ст. 1-3). С третьими странами и международными, региональными и глобальными организа­циями, также разделяющими эти ценности, Союз устанавлива­ет привилегированные, партнерские взаимоотношения (п. 1 ст. Ш-292). Союз реализует вверенную ему компетенцию, в том числе в международных делах, через принятие законода­тельных и других нормативных актов, заключение международ­ных соглашений, их имплементацию. Конституция и законы, одобренные институтами ЕС в осуществление переданной ему компетенции, обладают приматом над внутренним правом го­

сударств-членов (ст. 1-6). Последние предпринимают все меры, необходимые для их соблюдения (п. 2 ст. 1-5). Отношения ме­жду ЕС и государствами-членами строятся в соответствии с принципом добросовестного сотрудничества. Действуя с пол­ным взаимным уважением, они помогают друг другу в осуще­ствлении задач, вытекающих из Конституции. Государства- члены оказывают содействие Союзу в осуществлении стоящих перед ним задач и воздерживаются от каких бы то ни было мер, которые могли бы помешать достижению целей, установ­ленных Конституцией (п. 2 ст. 1-5). В области внешних сноше­ний, наряду с защитой и продвижением ценностей и интересов Союза, такими целями выступают «содействие поддержанию мира, безопасности, устойчивому развитию планеты, солидар­ности и взаимному уважению между народами, свободной и добросовестной торговле, ликвидации бедности и защите прав человека, в особенности прав детей». Ими являются также со­действие «строгому соблюдению и развитию международного права, в том числе уважению принципов Устава Организации Объединенных Наций» (п. 4 ст. 1-3). Кроме этого, ст. Ш-292 относит к их числу многостороннее урегулирование междуна­родных проблем, в особенности в рамках ООН (п. 1), защиту «независимости и целостности Союза», предотвращение кон­фликтов, охрану окружающей среды (п. 2). В числе целей меж­дународной деятельности ЕС Конституция перечисляет также включение всех государств в мировую торговлю, помощь в преодолении последствий стихийных бедствий и техногенных катастроф, создание международной системы, основанной на тесном международном сотрудничестве и хорошем управлении делами планеты. Конституция предписывает Европейскому Союзу добиваться сформулированных в ней целей его между­народной активности с использованием всего арсенала средств, имеющихся в его распоряжении, действуя при этом слаженно и последовательно. Упор при этом делается на необ­ходимости не только согласованности всех видов внешних дей­ствий Союза между собой, как это предусматривалось ранее, но и скоординированности всех и любых предпринимаемых им акций, вне зависимости от того, к какой сфере его компетен­ции они относятся. Ответственность за обеспечение такой со­гласованности и скоординированности возлагается на Совет министров и Европейскую комиссию. Классическая формула

из Договора о ЕС дополняется новым и весьма существенным элементом. В п. 3 ст. Ш-292 уточняется, что Совет министров и Комиссия несут ответственность за обеспечение такой согла­сованности и сотрудничают с этой целью, опираясь на помощь Министра иностранных дел ЕС.

Конституция первостепенное внимание уделяет ужесточе­нию требований к государствам-членам проводить на междуна­родной арене согласованную политику. Фактически, пусть и в завуалированном виде, вводится запрет на односторонние дей­ствия. Базовое значение в этом отношении имеет ст. 1-40, в ко­торой провозглашается, что ЕС проводит ОВПБ, «основываю­щуюся на углублении взаимной политической солидарности между государствами-членами, определении вопросов, пред­ставляющих общий интерес, и достижении все более высокой степени конвергенции между действиями государств-членов» (п. 1). Государствам — членам ЕС предписывается «консультиро­ваться между собой в Европейском совете и Совете министров по любым вопросам внешней политики и политики безопасно­сти, представляющим общий интерес, с тем, чтобы выработать общий подход» (п. 5). Особо акцентируется, что данная норма распространяется на любой вопрос. «Перед тем как предприни­мать какие-либо действия на международной арене или брать на себя какую-либо обязанность, которые могли бы затронуть интересы Союза, — подчеркивается в тексте Конституции, — каждое государство-член консультируется с другими в Евро­пейском совете или Совете министров». Через сближение своих действий они добиваются того, чтобы Союз был в состоянии отстаивать свои интересы и ценности на международной арене. Они «демонстрируют взаимную солидарность» (п. 5). По срав­нению со ст. 16 Договора о ЕС, текст несколько модернизиро­ван. Ему придан более императивный характер. По своему зву­чанию он приближен к программной формулировке из п. 2 ст. 11 действующего Договора, оставленной без изменений. Она перекочевала в п. 2 ст. Ш-294. В нем говорится: «Государ­ства-члены активно и безоговорочно поддерживают внешнюю политику и политику безопасности Союза в духе добросовест­ности и взаимной солидарности. Государства-члены обязаны совместно добиваться укрепления и развития их совместной политической солидарности. Они должны воздерживаться от любых действий, которые противоречат интересам Союза и

могли бы ослабить его действенность как сплачивающей силы в международных отношениях».

С использованием принципиально новой терминологии да­ется описание инструментария ОВПБ и ОЕПБО. По действую­щим договорам документы, принимаемые институтами меж­правительственного сотрудничества в сфере ОВПБ, нарочито противопоставлены актам права Сообществ. Конституция, по­рывая с этой традицией, устанавливает единую систему законо­дательных и нормативных актов Союза, не проводя различий между отдельными сферами его компетенции. В результате ин­струментарий ОВПБ, сохраняя свою содержательную специфи­ку, по форме оказывается приведенным в соответствие с иерар­хией коммунитарного права. Включение же инструментария ОВПБ в единую систему актов ЕС означает безусловное под­тверждение их нормативного характера, того, что они устанав­ливают общеобязательные нормы поведения, отступление от которых недопустимо.

Как следует из одновременного прочтения ст. Ш-293 и п. 3 ст. Ш-294, инструментами ОВПБ являются европейские реше­ния о стратегических интересах и целях Союза, европейские решения, определяющие общие ориентиры, европейские реше­ния по действиям Союза, позициям Союза и осуществлению действий и реализации позиций, а также усиление системати­ческого сотрудничества в проведении политики. Европейские решения о стратегических интересах и целях — инструмент внешних действий Союза в целом, а не только ОВПБ. Они мо­гут касаться отношений Союза с отдельной страной или регио­ном или быть посвящены конкретной проблеме. В них указы­вается продолжительность их действия и ресурсы, которые должны быть предоставлены Союзом и государствами-членами на их осуществление (п. 1 ст. III-293). Вместе с тем, как следует из п. 2 ст. 1-40, они могут ограничиваться только сферой ОВПБ. Европейские решения, определяющие общие ориенти­ры, представляют собой инструмент собственно ОВПБ. Их конкретизация дается в остальных европейских решениях, ко­торые служат определению и реализации ОВПБ и разрабатыва­ются на их основе (п. 2 ст. Ш-295). Европейские решения о действиях принимаются тогда, когда международная обстанов­ка требует от Союза оперативных действий. В них фиксируются их цели, сфера, средства, которые должны быть предоставлены

Союзу, их продолжительность, если это необходимо, а также условия осуществления действий. С учетом эволюции ситуации они могут приниматься во изменение уже ранее одобренных европейских решений о действиях (п. 1 ст. Ш-297). Такие ре­шения налагают обязательства на государства-члены в том, что касается позиций, которые они одобрили, и осуществляемой ими деятельности (п. 2 ст. Ш-297). Они налагают также другие обязательства, идентичные перечисленным в п. 5—7 ст. 14 До­говора о ЕС (п. 3—5 ст. Ш-297).

Согласно ст. III-298 Конституции, повторяющей ст. 15 До­говора, европейские решения по позициям «определяют подход Союза к конкретным вопросам географического или проблем­ного характера», а «государства-члены обеспечивают соответст­вие своей национальной политики позициям Союза». Европей­ские решения о стратегических интересах и целях и общих ори­ентирах, т. е. решения, закладывающие основы ОВПБ и внешних действий Союза, утверждаются Европейским советом. Они принимаются им на основе предложений, вносимых Сове­том министров. В свою очередь, Совет министров утверждает предложения и принимает все европейские решения оператив­ного уровня. То, использует ли он при этом принцип единогла­сия или процедуру принятия решения квалифицированным большинством голосов, зависит от того, какого типа компетен­цию он реализует и кто подготавливает решения. Таким обра­зом, как следует из сопоставления сходных положений проекта и действующих договоров, то, что инструменты ОВПБ по фор­ме приводятся в соответствие с общей системой актов ЕС и ин­тегрируются в нее, не затрагивает ни их иерархию, ни содержа­тельные аспекты.

То же можно сказать о властной вертикали межправительст­венного сотрудничества в сфере ОВПБ, главенствующей роли Европейского совета, полномочиях Совета министров, распре­делении ответственности за формирование и осуществление ОВПБ между институтами ЕС и государствами-членами. Нов­шеством здесь является создание правовой базы для созыва чрезвычайных сессий Европейского совета (п. 1 ст. Ш-295), систематического принятия решений в Совете министров ква­лифицированным большинством, придания ОВПБ и ОЕПБО большей гибкости. Принципиально меняет институциональную структуру ОВПБ лишь отмечавшаяся выше концентрация пол­

номочий в руках Министра иностранных дел ЕС. Подвижки в отношении других институтов несущественны.

Министр иностранных дел совместно с Советом министров следит за тем, чтобы государства соблюдали обязательства, на­кладываемые на них Конституцией и вторичным правом ЕС в сфере ОВПБ (п. 2 ст. Ш-294). На него возложены функ­ции председателя Совета министров иностранных дел (п. 1 ст. Ш-296). Он вносит предложения по формированию ОВПБ и готовит решения, выносимые на утверждение Европейского совета и Совета министров. Во изменение п. 2 ст. 18 Договора о ЕС, по которому председательствующее государство-член отве­чает за осуществление принятых ими решений в сфере ОВПБ, предусматрено, что их имплементация теперь обеспечивается Министром иностранных дел ЕС (п. 1 ст. Ш-296). Аналогич­ным образом Министр, а не руководство председательствую­щей страны, представляет Союз в вопросах, относящихся к ОВПБ. Он ведет политический диалог с третьими странами и международными организациями. Он «выражает позицию Союза в международных организациях и на международных конференциях» (п. 2 ст. Ш-296). Причем в Конституции закре­пляется гораздо более высокая степень доверия к фигуре Ми­нистра иностранных дел со стороны государств-членов, нежели это имело место в отношении руководства председательствую­щей страны. Действующие положения об ОВПБ исходят из то­го, что при определенных обстоятельствах председательствую­щей стране оказывается содействие и она лишь «в принципе» выражает позиции Союза. В отношении Министра эти оговор­ки снимаются. В Конституции четко зафиксированы призна­ваемые за ним полномочия по формированию повестки дня за­седаний соответствующего Совета. Он уполномочивается выно­сить на его рассмотрение любые относящиеся к ОВПБ вопросы и проекты решений. Он может делать это индивидуально или опираясь на поддержку ЕК (п. 1 ст. Ш-299). В случаях, требую­щих незамедлительного решения, Министр, вполне логично наследуя нынешние прерогативы председательствующей стра­ны и аккумулируя полномочия, признаваемые сейчас за Ко­миссией, «по собственной инициативе или по просьбе любого из государств-членов созывает чрезвычайное заседание Совета министров в течение сорока восьми часов или, в экстренных случаях, в более короткий срок» (п. 2 ст. Ш-299). В тех случаях,

когда проекты европейских решений, за исключением касаю­щихся ОЕПБО, вносятся Министром по прямому поручению Европейского совета, единогласия Совета министров не требу­ется. Достаточно квалифицированного большинства, кроме тех случаев, когда государство-член настаивает на использовании блокирующего голоса, считая, что задеты его жизненно важные интересы (ст. Ш-300).

Фактически Министру выражено очень большое доверие. Ведь, приобретая институциональную возможность частично обходить принцип единогласия, он получает чрезвычайно мощ­ный рычаг воздействия на ОВПБ. По своему статусу его пред­ложения приравниваются к тем, которые конкретизируют евро­пейские решения Европейского совета и европейские решения о действиях и позициях. По сути дела презюмируется, что Ми­нистр или совместно Министр и ЕК выражают интересы, об­щие для всех государств-членов и Союза в целом. А ради обще­го блага не возбраняется релятивизировать пожелания и пред­почтения меньшинства. Это ключевой момент для понимания того нового места, который Конституция отводит Министру иностранных дел в институциональной системе ЕС. Данный момент является определяющим также и для уяснения нового качества, которое со временем должна приобрести ОВПБ, если на это пойдут государства-члены.

В ней чуть больше начинают присутствовать черты надна­циональности. Благодаря наделению Министра весьма широ­кими полномочиями усиливается автономный характер ОВПБ. Но не в ущерб добровольности обязательств, принимаемых на себя государствами-членами, а равно присущим ОВПБ импера­тивам координации, согласованности, поиска взаимоприемле­мых компромиссов. В какой-то степени усиление роли Мини­стра и расширение практики применения процедур принятия решений квалифицированным большинством компенсируются положениями, предписывающими Министру первостепенное внимание уделять вопросам согласования интересов госу­дарств-членов и координации их действий на международной арене. Так, п. 2 ст. Ш-300 поручает Министру иностранных дел в случаях, когда какое-либо государство препятствует приня­тию решения квалифицированным большинством, попытаться в тесном контакте с ним отыскать устраивающий его компро­мисс. Только если такие попытки окажутся неудачными, всту­

пает в действие положение, позволяющее другим государствам передать вопрос, вызвавший столь острые разногласия, на ус­мотрение Европейского совета. Европейские решения должны быть плодом координации. Но и их надлежащее исполнение также нуждается в постоянной и последовательной координа­ции на всех уровнях. Согласно п. 1 ст. Ш-301, после того, как ЕС сформулировал общие позиции, министры иностранных дел ЕС и государств-членов координируют свои действия в рамках Совета министров. В соответствии с п. 2 ст. Ш-301 со­трудничать между собой и вносить вклад в формулирование и осуществление общих позиций должны дипломатические мис­сии государств-членов и делегации ЕС в третьих странах и при международных организациях. В частности, как предписывает ст. 306, им необходимо координировать усилия с тем, чтобы общие позиции ЕС воплощались в жизнь. Кроме того, на Ми­нистра возлагается ответственность за координацию действий государств-членов в международных организациях и на между­народных конференциях, за то, чтобы государства-члены сле­довали общим позициям ЕС.

Министр иностранных дел становится в какой-то степени связующим звеном между отдельными государствами-членами и между институтами ЕС в сфере ОВПБ. Государства-члены, входящие в состав Совета Безопасности ООН, в полном объеме информируют другие государства-члены и Министра. Но если в повестку дня включен вопрос, в отношении которого имеется общая позиция ЕС, они предпринимают необходимые проце­дурные шаги для того, чтобы она была изложена в Совете Безо­пасности ООН именно Министром. На плечи Министра пере­ложено поддержание контактов с Европарламентом, обеспечи­ваемое сейчас председательствующим в ЕС государством- членом. Согласно ст. Ill-304 он должен регулярно информиро­вать Европарламент, консультироваться с ним, обеспечивать должный учет его мнения, отвечать на поступающие письмен­ные и устные парламентские запросы.

Важными дополнительными полномочиями наделяется Ми­нистр иностранных дел в сфере ОЕПБО. Он обеспечивает ко­ординацию гражданских и военных аспектов всех проводимых ЕС операций (п. 2 ст. Ш-309). Спектр таких операций расши­рен. В их перечень включены совместные операции по разору­жению, задачи гуманитарного и спасательного характера, зада-

чи по воєнному консультированию и поддержке, задачи по предотвращению конфликтов и поддержанию мира, задачи ударных сил в условиях кризисного регулирования, включая миротворчество и постконфликтную стабилизацию. Всем этим операциям придано самостоятельное значение. Вместе с тем указывается, что с их помощью ЕС может вносить вклад в про­тиводействие терроризму, наряду с поддержкой, которую он го­тов оказывать третьим странам в борьбе с терроризмом на их территории (п. 1 ст. Ш-309). Если Совет министров доверяет ответственность за проведение конкретной операции группе го­сударств-членов, обладающих необходимыми военными воз­можностями и волей, или группировке стран, вовлеченных в структурированное военное сотрудничество, Министр ино­странных дел подключается к предпринимаемой ими работе по созданию необходимых систем управления (п. 1 ст. Ш-310).

Осуществляя все это многообразие функций, Министр ино­странных дел опирается на колоссальный по мощности аппа­рат. Под его началом формируется дипломатическая служба ЕС, состоящая из центрального аппарата и переподчиняемых ему делегаций ЕС, в которые преобразуются делегации ЕК в третьих странах и при международных организациях. В дипло­матическую службу вливаются часть секретариата Совета мини­стров и секретариата ЕК и специалисты, командируемые на­циональными властями.

Передача Министру иностранных дел ключевых полномо­чий в сфере ОВПБ и внешних действий ЕС, концентрация в его руках властных функций, предоставление ему широкой ав­тономии, перевод под его начало значительной части европей­ской бюрократии не означают, что ослабляется система сдер­жек и противовесов. Министр может эффективно действовать, лишь опираясь на поддержку государств-членов и следуя полу­чаемым от них директивам. Он обладает свободой маневра лишь в том, что касается реализации внешнеполитической ли­нии, определяемой политическими институтами ЕС, и подго­товки предложений, выносимых на их одобрение. Принятие решений полностью остается за Европейским советом и Сове­том министров. Не обладает Министр и монополией на ини­циативу. Конституция закрепляет порядок, при котором пред­ложения о принятии внешнеполитических решений вносятся на обсуждение Совета министров как Министром иностранных

дел, так и государствами-членами. В том, что касается внешних действий иных, нежели ОВПБ, Министра связывает правило коллегиальности. Параллельно с Министром на высшие поли­тические институты ЕС работает вертикаль органов межправи­тельственного сотрудничества. Особенно выделяется КПБ и Военный комитет. Так, КПБ следит за развитием международ­ной ситуации, участвует в формировании ОВПБ, осуществляет контроль за исполнением европейских решений. На него воз­лагается политический контроль и стратегическое руководство военно-гражданскими операциями ЕС и т. д. Весомую конку­ренцию Министру составит постоянно действующий Председа­тель Европейского совета, которому также поручается пред­ставлять ЕС в международных делах. Причем он будет пред­ставлять Союз, что особенно важно, на уровне глав государств и правительств (п. 2 ст. 1-22 Конституции). В многочисленных комментариях, последовавших за утверждением Конституции ЕС, неизменно подчеркивалось, что все внешние партнеры Ев­ропейского Союза теперь будут знать, к кому из лидеров Союза надо обращаться по срочным вопросам. Поэтому все же не очень понятно, кто в реальности станет фигурой, персонифи­цирующей Союз на международной арене, — Министр ино­странных дел или Председатель Европейского совета. Составит им конкуренцию и Председатель ЕК. Подчиненность Минист­ра Председателю ЕК несколько усиливается, в частности в Конституции прямо указывается, что полномочия Председате­ля ЕК отправлять в отставку членов Комиссии распространя­ются также и на Министра иностранных дел ЕС.

И все же наличие всех этих ограничений и двусмысленно­стей не меняет общей направленности эволюции ОВПБ. Ми­нистр иностранных дел приобретает очень весомое институ­циональное влияние. От его дипломатических способностей, авторитета и напористости во многом будет зависеть, реализу­ются ли надежды ЕС и стран-членов на то, что внешнеполити­ческий вес ЕС удастся привести в соответствие с его экономи­ческой мощью.

Как и раньше, ОЕПБО остается «интегральной частью» ОВПБ (п. 1 ст. 1-41). Вместе с тем Конституция полностью со­храняет своеобразие процедур, присущих ее разработке и осу­ществлению, и порядку принятия решений. Оставляет она без изменений и оговорки, касающиеся как особого характера по­

литики в области безопасности и обороны отдельных госу­дарств, так и обязательств государств-членов по Северо-Атлан­тическому договору (п. 2 ст. 1-40).

В области ОЕПБО Европейский Союз наделяется операци­онными возможностями осуществлять гражданские и военные операции за пределами его территории в целях «поддержания мира, предотвращения конфликтов и укрепления международ­ной безопасности» (п. 1 ст. 1-41). Необходимые для этого гра­жданские и военные силы передаются Союзу государствами- членами. Причем государства-члены берут на себя обязательст­во их неустанно совершенствовать (п. 3 ст. 1-41). Они могут передавать ЕС также многонациональные силы. Перечень опе­раций, которые ЕС уполномочивается проводить, включает операции по разоружению, оказанию содействия и посткон­фликтной реабилитации, а также операции в области борьбы с терроризмом, в том числе по «оказанию поддержки третьим странам в борьбе с терроризмом на их территории» (п. 1 ст. Ш-309).

Европейские решения по вопросам ОЕПБО принимаются единогласно. Каких-либо изъятий не предусматривается. Пред­ложения о принятии таких решений вносятся Министром ино­странных дел ЕС, государствами-членами или Министром со­вместно с ЕК (п. 4 ст. 1-41). В этих решениях определяются це­ли, масштабы и общие условия их осуществления. Министр иностранных дел, действуя от имени Совета министров в тес­ном контакте с КПБ, обеспечивает необходимую координацию между гражданскими и военными компонентами операций.

Не дожидаясь окончательного согласования решения о со­вместной обороне (полностью преобразующего ЕС в оборон­ный союз), государства-члены принимают в отношении друг друга взаимные обязательства о предоставлении военной помо­щи в случае вооруженного нападения на одного из них.

Конституция полностью отказалась от концепции более тес­ного сотрудничества в области ОВПБО. Вместе с тем она сде­лала обязательства по военной взаимопомощи четкими и без­альтернативными. В ней устанавливается: «Если государство- член подвергается вооруженной агрессии на своей территории, остальные государства-члены обязаны предоставить ему по­мощь и содействие всеми имеющимися в их распоряжении средствами в соответствии со статьей 51 Устава Организации

Объединенных Наций». Упоминается только, что данное обяза­тельство не влияет на специфический характер политики от­дельных стран ЕС в области безопасности и обороны. Одновре­менно оговаривается, что обязательства и сотрудничество в данном отношении не противоречат обязательствам, вытекаю­щим из членства в НАТО, которое остается основой их коллек­тивной обороны (п. 7 ст. 1-41).

В тех случаях, когда государства-члены подвергаются терро­ристической атаке или когда они сталкиваются с техногенной катастрофой, в их отношении автоматически вступает в дейст­вие положение Конституции о взаимной солидарности. После террористических взрывов 11 марта 2004 г. в Испании лидеры ЕС поспешили ускорить его включение в действующие полити­ко-правовые документы. Положение о взаимной солидарности было инкорпорировано в Декларацию о борьбе с терроризмом, принятую Европейским советом 25 марта 2004 г. Для оказания помощи Европейский Союз мобилизует все средства, находя­щиеся в его распоряжении, включая вооруженные силы, пре­доставляемые государствами-членами (п. 1 ст. 1-43). В деклара­ции, интерпретирующей положение о взаимной солидарности, согласованной МПК и приложенной к Конституции, государ­ства-члены зарезервировали за собой право самим определять, какую помощь потерпевшему они предоставят.

Государства, вооруженные силы которых отвечают более высоким требованиям и взявшие в отношении друг друга более твердые обязательства в том, что касается особенно сложных операций, могут устанавливать в рамках Союза «постоянное структурированное сотрудничество» (п. 6 ст. 1-41). Круг госу­дарств, готовых принять участие в таком сотрудничестве, зара­нее не определен (решение вопроса отложено до 2007 г.). Со­гласованный МПК Протокол, приложенный к Конституции, содержит лишь критерии, которым должен соответствовать их вклад в силы быстрого реагирования ЕС, и закрепляются об­щие обязательства по наращиванию военных усилий, военно­го, военно-технического сотрудничества и совместного произ­водства вооружений. В нем указывается, что государства-чле­ны, ориентирующиеся на постоянное структурированное военное сотрудничество, обязаны к 2007 г. подготовить для выполнения операций ЕС обеспеченные всем необходимым целевые ударные подразделения. Они должны иметь возмож­

ность развернуть их в течение от пяти до 30 дней и поддержи­вать в боевом состоянии сначала не менее одного, а впоследст­вии — до четырех месяцев. В ст. Ш-312 предусматривается, что государства-члены, удовлетворяющие приведенным крите­риям, уведомят Совет и Министра иностранных дел о своем намерении учредить постоянно структурированное военное со­трудничество. Не позже чем через три месяца Совет квалифи­цированным большинством примет соответствующее решение. В структурированное сотрудничество можно будет вступать. Из него разрешено будет выходить. Определена также и процедура исключения из постоянного структурированного военного со­трудничества. Квалифицированным большинством принима­ются только организационные решения. Все решения по суще­ству структурированного сотрудничества принимаются в соот­ветствии с требованием единогласия (п. 6 ст. Ш-312). Участвующие в нем страны, по смыслу ст. Ш-310, могут рас­сматриваться как группа государств, готовых и способных к проведению военных и иных операций в рамках ОЕПБО от имени ЕС.

22.4.