§ 3. Проблемы правового регулирования и совершенствование работы с обращениями осужденных

Организация работы администрации исправительных учреждений с об- ращениями осужденных к лишению свободы осуществляется на основании Конституции РФ, Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», УИК РФ, Закона РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», Пра- вил внутреннего распорядка исправительных учреждений, Приказа Минюста России от 26 декабря 2006 г.

В соответствии с данными нормативными актами, основные задачи де- лопроизводства в данной сфере заключаются в необходимости обеспечить:

– точную регистрацию всех поступающих обращений, а также кон- троль за рассмотрением этой корреспонденции и выполнением принятых по ней решений;

– рассмотрение обращений непосредственно теми сотрудниками учре- ждений и органов, в чью компетенцию входит данная процедура;

– анализ поступающих обращений, изучение их характера и информи- рование об этом соответствующих руководителей;

– рассмотрение корреспонденции в установленный законом срок, включая ее направление по принадлежности или органу, или должностному лицу, курирующему эти вопросы;

¹ Приказ Минюста РФ от 26 декабря 2006 №383 (ред. от 12.05.2011) «Об утверждении Административного регламента исполнения государственной функции по организации рассмотрения предложений, заявлений и жалоб осужденных и лиц, содержащихся под стражей» // Российская газета. 2007. 25 января.

– обязательное уведомление заявителя при направлении обращения другому государственному органу или должностному лицу;

– своевременное сообщение автору, если по обращению требуется до- полнительное расследование;

– окончательное принятие решений по всем принятым к исполнению обращений в течение установленного законом срока, если не требуется про- верки, связанной с запросом необходимых для рассмотрения обращения до- кументов и других материалов¹.

В соответствии с Федеральным законом «О порядке рассмотрения об- ращений граждан Российской Федерации», каждое поданное обращение должно быть надлежащим образом зарегистрировано, даже если оно содер- жит вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государ- ственных органов. Кроме того, данный нормативный акт также устанавлива- ет порядок приема, учета и контроля за рассмотрением и прохождением об- ращений, за исполнением принятых по ним решений с привлечением к ответ- ственности лиц, виновных в нарушении этого порядка.

Безусловно, все это возможно лишь при правильной постановке дело- производства по работе с обращениями, которое обеспечивает их своевре- менное рассмотрение, разрешение и контроль как за их разбором, так и за фактическим исполнением принятых по ним решений. В этой связи раздел III п. 20 Административного регламента устанавливает следующие администра- тивные действия по организации рассмотрения обращений осужденных: а) прием письменного обращения; б) регистрация письменного обращения; в) рассмотрение письменного обращения; г) порядок рассмотрения отдельных обращений; д) личный прием; е) порядок обжалования, действий (бездей- ствий) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе исполнения государ- ственной функции; ж) порядок и формы контроля за исполнением государ-

¹ Зубарев С. М. Комментарий к Федеральному закону «О порядке рассмотрения обраще- ний граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 г. №59-ФЗ. М., 2007. С. 65.

ственной функции; з) ответственность за нарушение выполнения админи- стративных процедур.

Рассмотрение, порядок и способы разбора обращений граждан являют- ся важнейшими стадиями производства по предложениям, заявлениям, хода- тайствам и жалобам, в процессе которых устанавливается соответствие просьб, требований сообщений автора фактическим обстоятельствам, инте- ресам государства, принципам законности¹.

Это составляет содержание работы с обращениями осужденных, ибо полно, объективно и быстро рассмотренный и проверенный материал дает возможность вынесения правильного решения по предложению, заявлению, ходатайству или жалобе, позволяет восстановить нарушенные права и закон- ность, определяет весь ход дальнейшей работы с обращениями.

Работа по рассмотрению обращений начинается сразу после их реги- страции. Процесс рассмотрения обращений зачастую трудно отграничить от их разрешения, так как, рассматривая жалобу, руководитель нередко одно- временно принимает и решение по ней².

Однако это имеет место лишь в тех случаях, когда ответ на обращение носит характер разъяснения; должностное лицо, рассматривающее обраще- ние, имеет в своем распоряжении все необходимые сведения, материалы для его разрешения; обращение не нуждается в проверке и может быть сразу раз- решено³.

Но в большинстве случаев возникает надобность в получении необхо- димых для разрешения обращения материалов, без которых трудно, а порой и невозможно, принять правильное решение. При рассмотрении обращения возникает вопрос первичного направления обращения, который подлежит

¹ Левченко В. В. К вопросу о реализации осужденными права на обращение с заявления- ми, предложениями и жалобами. С. 89; Хаманева Н. Ю. Право граждан на подачу обраще- ний // Гражданин и право. 2001. №7. С. 2-9.

² Алистратов Ю. Н. Право граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления в условиях становления демократического и правового государ- ства в России: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 / Алистратов Юрий Николае- вич. СПб., 1997. С. 12.

³ Мальков В. В. Советское законодательство о жалобах и заявлениях. С. 59.

решению в кратчайший срок. Причем, разрешить их сразу при подаче обра- щения можно крайне редко, потому как содержание просьбы или обжалуе- мых действий, особенно по письменным обращениям, не дает возможности при беглом ознакомлении установить, правильно ли выбран адресат. Некото- рые обращения, которые на первый взгляд относятся к компетенции органа, куда оно поступило, могут быть успешно разрешены в нижестоящих органах, или вообще их разрешение полностью относится к компетенции других учреждений.

Из изложенного ясно, что вопрос об адресате обращения и компетент- ности органа их получившего, имеет принципиальное значение для обеспе- чения интересов осужденных. Совершенно очевидно, что любое обращение осужденного может быть разрешено только компетентным органом, наде- ленным правом оставить в силе или отменить обжалуемое действие, решение соответствующего государственного органа или должностного лица². Но для этого совсем не обязательно обращаться в самую высшую инстанцию, кото- рая, безусловно, разрешит любое обращение, касающееся нарушения прав осужденных, законности и других нарушений в сфере всего государственно- го управления, потому как эти вопросы могут успешно решить и нижестоя- щие компетентные органы. В этой связи возникает вопрос об инстанционном порядке обращения, который должен строго соблюдаться.

Вопрос об инстанционном порядке рассмотрения обращений граждан в силу исключительной важности для соблюдения их прав и законных интере- сов, а также законности неоднократно являлся предметом внимания многих ученых-юристов³, и можно считать определившейся точку зрения, отдающую предпочтение инстанционному порядку обращения.

¹ Мусалева А. В. Предложения, заявления, ходатайства и жалобы осужденных к лишению свободы в механизме реализации их прав и законных интересов. С. 37.

² Мальков В. В. Советское законодательство о жалобах и заявлениях. С. 60.

³ Костырев В. И. Система рассмотрения жалоб заключенных в Великобритании и возмож- ности использования британского опыта в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации. Уфа, 2000. С. 22; Крахмальник Л. Г. Единство и особенности исправительно-

Еще В.И. Ремнев отмечал, что инстанционный порядок четко опреде- лит права и обязанности государственных органов, должностных лиц при рассмотрении, а граждан при подаче жалоб и заявлений, что усилит гарантии законности их разрешения.

Поэтому п. 1 ст. 8 Федерального закона «О порядке рассмотрения об- ращений граждан Российской Федерации» и п. 38 раздела III Администра- тивного регламента четко закрепили порядок, при котором в целях своевре- менного рассмотрения предложений и заявлений граждан эти обращения должны адресоваться в государственные органы, учреждения или должност- ным лицам, к непосредственному ведению которых относится разрешение данного вопроса. Жалоба направляется тому органу, которому непосред- ственно подчинено учреждение или должностное лицо, действия (решения) которых обжалуются. Присутствие данных норм в текстах Закона и Админи- стративного регламента абсолютно оправдано, в противном случае происхо- дит искажение самой природы такого важного института демократического государства, которым является право граждан на обращения в органы пуб-

трудовых кодексов союзных республик. Рязань, 1974. С. 45; Мальков В. В. Советское за- конодательство о жалобах и заявлениях. М., 1967. С. 25; Ремнев В. И. Право жалобы в СССР. М., 1982. С. 31; Ремнев В. И. Предложения, заявления и жалобы граждан. М., 1972. С. 15-20.

¹ Ремнев В. И. Предложения, заявления и жалобы. С. 16.

личной власти¹. Более того, аналогичная норма была закреплена в п.

Закон точно определяет конкретные государственные органы, долж- ностных лиц, которые обязаны рассмотреть то или иное обращение в первую очередь, то есть определена обязательная первая инстанция по рассмотрению предложений, заявлений, ходатайств и жалоб.

В тех случаях, когда обращения поступают не по назначению, государ- ственные органы, учреждения, к ведению которых не относится решение во- просов, затрагиваемых в обращениях, должны переслать их по назначению.

Пересылка, согласно закону, осуществляется не позднее, чем в семи- дневный срок в соответствующие учреждения с последующим извещением об этом заявителя. Государственные органы своим нормативным правовым актом вправе сократить указанный срок, поэтому Правила внутреннего рас- порядка исправительных учреждений устанавливает трехдневный срок на пересылку обращений осужденных. При личном же приеме необходимо дать разъяснение, куда следует обратиться по данному вопросу.

Для правильного разрешения обращения граждан орган или должност- ное лицо, кому оно адресовано, должны иметь необходимый материал, поз- воляющий в полном объеме разобраться в существе просьбы, требования, нарушения.

Иногда документов и материалов, которые представляет заявитель- осужденный, недостаточно для вынесения окончательного решения. Зача- стую, кроме содержания обращения, другие сведения отсутствуют. Это вы- зывает необходимость получить все необходимые сведения, позволяющие

¹ Комментарий к Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». С. 65; Селиверстов В. И. Теоретические проблемы правового по- ложения лиц, отбывающих наказания. С. 83.

² Крахмальник Л. Г. Единство и особенности исправительно-трудовых кодексов союзных республик. С. 34.

обеспечить объективность выносимого решения. Достичь этого можно в ре- зультате проверки обращений.

Стадия проверки представляет собой наиболее длительный процесс ра- боты с обращениями, во время которой подготавливается все, что требуется для их правильного решения.

В исправительных учреждениях производство проверки осуществляет постоянно действующая комиссия по работе с обращениями граждан и осуж- денных, основные направления которой дает руководитель учреждения.

Способы проверки различны в зависимости от сложности поставлен- ных в обращениях вопросов¹. Как правило, возникает необходимость более подробного выяснения фактов, вызовов заявителя и получения от него раз- вернутого объяснения, так же как и от представителя учреждения, в отноше- нии которого поступило обращение, либо от должностного лица. Причем это может быть как в начале, так и в конце проверки, а также вполне вероятна необходимость нескольких вызовов для уточнения добытых в процессе рас- следования сведений. Иногда посылаются запросы в различные места, и они помогают подтвердить, уточнить или опровергнуть, исключить факты, со- ставляющие содержание обращения². Срок исполнения запроса не регламен- тируется Правилами внутреннего распорядка исправительных учреждений, поэтому следует обратиться к части 2 ст. 10 Федерального закона: «Государ- ственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо по направленному в установленном порядке запросу государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, рассматривающих обращение, обязаны в течение 15 дней предоставить документы и материалы, необходимые для рассмотрения обращения, за исключением документов и материалов, в которых содержатся сведения, составляющие государственную

¹ Уголовно-исполнительное право России / Под ред. В. И. Селиверстова. М., 2003. С. 235.

² Там же, с. 237.

или иную охраняемую федеральным законом тайну, и для которых установ- лен особый порядок предоставления»¹.

При этом общий срок рассмотрения обращения, который составляет 30 дней, продлевается, но не более чем на 30 дней с уведомлением обративше- гося лица.

Итогом проверки обращений является сбор такого материала, который позволяет положительно или отрицательно прореагировать на все вопросы, просьбы, жалобы, требования, ходатайства, сигналы и другие обращения. Эти данные служат основанием для вынесения соответствующего решения органом, его руководителем или ответственными лицами.

Таким образом, стадия проверки по обращениям обеспечивает уста- новление истины, вынесение такого решения, которое способствует восста- новлению нарушенных прав или законных интересов осужденных.

Полученные в результате проверки данные обобщаются, и от их полно- ты, объективности зависит принятие правильного, основанного на законе решения. В некоторых случаях решение по рассмотрению обращений содер- жится в материалах проверки².

В Правилах внутреннего распорядка исправительных учреждений пра- вом вынесения решений по обращениям наделяются как руководители, должностные лица, так и другие ответственные сотрудники.

Юридическое значение принятия решения по обращению заключается в том, что соответствующий государственный орган разрешает спорные во- просы, возникающие при применении норм права или при их нарушении, оценивая при этом действия должностных лиц с точки зрения соответствия их действий закону³.

¹ Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федера- ции».

² Чорный В. Н. Правовые и организационные вопросы обеспечения безопасности осуж- денных в исправительных учреждениях. Рязань, 1999. С. 87.

³ Васильева А. В центре внимания – права человека // Преступление и наказание. 2003.

№2. С. 2-8.

Действующее законодательство предписывает извещать заявителя о вынесенных решениях по его обращению. Ответ должен быть конкретным, обоснованным и охватывать весь круг вопросов, поднятых в обращении; в отдельных случаях с учетом характера обращения может быть дан устный ответ с соответствующей служебной отметкой об этом. Если поставленный в обращении вопрос не может быть разрешен положительно, то отрицательный ответ следует обосновать.

Форма ответа законодательством не регламентируется. Как правило, заявителю высылается копия принятого решения или письменно сообщается его основное содержание – об удовлетворении или отказе, подтверждении или неподтверждении изложенных просьб, претензий, фактов и других све- дений, а также о принятых мерах.

Особенно необходима обоснованная и ясная мотивировка отказа, от- сутствие которой зачастую порождает многочисленные повторные жалобы, которые занимают не последнее место среди обращений осужденных, когда в результате первичного рассмотрения обращений значительная часть претен- зий к учреждениям УИС не снимается, и заявители вынуждены повторно об- ращаться для разрешения своих обращений, но уже в вышестоящие органы, вплоть до судебных, включая Европейский Суд по правам человека¹.

Если вышестоящим, контролирующим, надзорным органом ранее при- нятое решение изменяется или отменяется, в ответе указывается законное основание такой отмены и подробная аргументация. В таком случае подве- домственное учреждение обязано немедленно принять соответствующие ме- ры, восстановить законные права осужденного и устранить допущенные нарушения, наказав виновных в этом лиц, если это не сделано вышестоящим органом.

Одна из основных особенностей рассмотрения повторных жалоб на не- законные действия органов государства и должностных лиц в порядке под- чинения заключается в том, что вышестоящий орган не только признает об-

¹ Мальков В. В. Советское законодательство о жалобах и заявлениях. С. 31.

жалуемое решение незаконным и отменяет его, но в необходимых случаях заменяет это своим решением, а также дает указания по всем вопросам, свя- занным с фактическим восстановлением нарушенных прав¹.

Как представляется, установление сроков рассмотрения обращений осужденных уполномоченными должностными лицами исправительных учреждений является важной гарантией своевременного разрешения посту- пившего от осужденного вопроса².

Соблюдение установленных сроков разрешения жалоб и заявлений иг- рает чрезвычайно важную роль, ибо затягивание рассмотрения может приве- сти к непоправимым последствиям, делающим невозможным восстановление законных интересов человека, а также причинить значительный ущерб госу- дарственным интересам³.

Вопрос, затронутый в обращении, считается разрешенным, если вос- становлены нарушенные права, удовлетворена просьба заявителя, устранены вскрытые недостатки или законно отказано в удовлетворении претензий. Де- лопроизводство по обращению считается законченным лишь после фактиче- ского выполнения принятого по ним решения. В случае поступления повтор- ных обращений, вызванных несвоевременным или неправильным разреше- нием вопроса, проводится дополнительная проверка⁴. Реальное обеспечение фактического исполнения решений, принятых по обращениям, заключается в строгом соблюдении установленного законом порядка. При отсутствии све- дений о фактическом исполнении принятого решения, не может быть речи об окончании производства по обращениям.

В работе по разрешению обращений осужденных важную роль играет

систематический контроль за постановкой производства по рассмотрению

¹ Березовская С. Г. Обеспечение права жалобы в государственном управлении. М., 2003. С. 155.

² Головастова Ю. А. Осужденный как субъект уголовно-исполнительных правоотноше- ний: дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.01 / Головастова Юлия Александровна. Рязань, 2006. С. 113.

³ Мальков В. В. Советское законодательство о жалобах и заявлениях. С. 76.

⁴ Нудненко Л. А. Новый закон об обращениях граждан: достоинства и недостатки // Госу- дарство и право. 2007. №3. С. 5-12.

обращений. Контроль осуществляется посредством периодических проверок этого участка деятельности государственных органов, путем рассмотрения обжалуемых действий и решений нижестоящих учреждений по конкретным обращениям. Сотрудникам, осуществляющим контроль, вменяется в обязан- ность обращать особое внимание на постановку работы по приему и разбору обращений, на своевременность и правильность выносимых по ним решений и устранение причин, их вызывающих¹.

Наиболее полно и всесторонне может быть осуществлен контроль за организацией этого участка работы при обобщении и анализе всех материа- лов, связанных с рассмотрением обращений. Вышестоящие органы система- тически обобщают работу с обращениями подчиненных им учреждений. Анализ позволяет иметь полную картину работы учреждения в этом направ- лении. Сведения о приеме, регистрации, рассмотрении, проверке, разреше- нии обращений, о соблюдении сроков, о фактическом исполнении принятых решений являются основой анализа. Заслушивание отчетов по работе с об- ращениями в сочетании с имеющимся обобщением позволяет принять кон- кретные меры к устранению недостатков и наметить пути совершенствова- ния этого важного участка. Цель всей работы заключается в установлении и устранении причин, порождающих предложения, заявления, ходатайства и жалобы.

Анализ полученных данных позволит руководителю, контролирующе- му органу следующее:

1) получить ясное представление о причинах возникновения обраще- ний в отдельных звеньях данной системы;

2) установить, где необходимо принять срочные меры для улучшения работы по разрешению обращений;

¹ Смышляев В. В. Уголовно-правовой механизм реализации лишения свободы. Ульяновск, 2000. С. 126.

362

3) значительно повысить ответственность каждого звена государствен- ного аппарата за качественное и добросовестное исполнение обязанностей по рассмотрению и разрешению обращений.

Полученные указанным путем данные, обобщенные в месячном или квар- тальном объеме, представляются руководству соответствующего вышестоящего или контролирующего органа вместе со сравнительными данными предыдущего периода, с вытекающими из анализа выводами и предложениями¹.

Контроль за ходом разрешения обращений, а также за делопроизводством по ним необходимо осуществлять систематически, а результаты проверки об- суждать на коллегиях, оперативных совещаниях соответствующих органов.

Обобщением работы по обращениям осужденных в учреждениях зани- маются сотрудники, наделенные полномочиями для рассмотрения обраще- ний. Обобщенные данные представляются руководителю в виде справки, от- чета или специальных сведений, по которым можно сделать вывод о состоя- нии работы с обращениями².

Все нормативные акты, регулирующие работу по рассмотрению обра- щений, а также постановления органов власти, анализирующих практику этой работы, указывают на необходимость осуществления строгого, повсе- дневного контроля за деятельностью учреждений по разрешению обращений. От организации систематического контроля в значительной степени зависит улучшение работы этого участка. Редкое, эпизодическое обсуждение обра- щений не дает возможности провести глубокий анализ, является свидетель- ством слабой постановки контрольной работы в данном учреждении³.

¹ Мясницкий А. М. Организация работы с обращениями осужденных к лишению свободы. М., 2008. С. 132.

² См., напр.: Справка о состоянии работы с обращениями граждан в ГУФСИН России по Самарской области по итогам 12 месяцев 2011 г. // Дело №64/1-26. С. 272-276.

³ Мясницкий А. М. Организация работы с обращениями осужденных к лишению свободы. С. 133.

Права и интересы человека при разрешении обращений в государ- ственных органах обеспечиваются рядом общих гарантий, а также деятель- ностью судебных, прокурорских и контрольных органов¹.

Помимо установления единого для всех предприятий, учреждений и организаций порядка приема, рассмотрения и разрешения обращений право на подачу предложений, заявлений, ходатайств и жалоб гарантируется:

1) широкой, неограниченной сетью органов, осуществляющих прием и рассмотрение обращений;

2) установлением конкретных обязанностей и строгой ответственности учреждений и их должностных лиц за деятельностью по приему и разреше- нию обращений;

3) отсутствием каких-либо ограничений (кроме оговоренных в законе) для граждан в обжаловании действий (бездействий), решений органов госу- дарственного управления и должностных лиц, независимо от того, нарушают они их права или нет;

4) безопасностью лица с точки зрения ответственности за подачу об- ращения, за исключением жалоб и заявлений, содержащих заведомо ложные, клеветнические сведения².

О гарантиях безопасности представляется необходимым сказать от- дельно. Гарантией безопасности осужденного в связи с его обращением в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу с критикой их деятельности либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов является запрет на его преследова- ние. Однако с сожалением приходиться констатировать, что подобная норма не подкреплена соответствующей ответственностью лиц, нарушающих этот за- прет. Действующие УК РФ и КоАП РФ не устанавливают отдельных составов данных правонарушений. Вместе с тем УК РФ предусмотрел ответственность за злоупотребление должностными полномочиями, халатность, а дисциплинар-

¹ Ремизев В. И. Общие гарантии как составная часть правового статуса осужденного // Право и государство: теория и практика. 2007. №5. С. 31-40.

² Мальков В. В. Советское законодательство о жалобах и заявлениях. С. 94.

ные меры воздействия, применяемые к государственным служащим за неис- полнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей, предусмотрены в Федеральном законе «О государственной службе».

Необходимо также отметить, что разновидностью гарантии безопасно- сти является запрет на разглашение сведений, содержащихся в обращении¹. При этом не является разглашением сведений, содержащихся в обращении, направление письменного обращения в государственный орган, орган мест- ного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых вхо- дит решение поставленных в обращении вопросов.

В целом, с формально-юридической точки зрения, общие положения работы с обращениями граждан и их специфика в отношении обращений осужденных, отраженная в действующем российском законодательстве, в полной мере соответствует требованиям мировых стандартов, что, однако, не исключает наличия ряда пробелов, коллизий и иных дефектов законодатель- ства. В этой связи, говоря о совершенствовании правового регулирования в области обращений осужденных к лишению свободы, мы хотели бы обратить внимание на моменты, связанные с обращениями осужденных, нуждающиеся в дополнениях, поправках в связи с изменениями в жизни общества.

1. Как уже было отмечено выше, Федеральный Закон «О приведении Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и других законо- дательных актов в соответствие с Федеральным законом "О внесении изме- нений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации"»², попол- нил институт права осужденных на обращения новым видом обращений – ходатайством. Данное дополнение коснулось и ст. 15 УИК РФ «Обращения осужденных и порядок их рассмотрения», в которой законодатель, помимо права на предложение, заявление и жалобу, признал право на такой вид об- ращения, как ходатайство. Однако данное право не входит в перечень основ-

¹ Там же, с. 78.

² См.: Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. №161-ФЗ «О внесении изменений и допол- нений в Уголовный кодекс Российской Федерации, уголовно-процессуальный кодекс Рос- сийской Федерации, уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации и другие законодательные акты Российской Федерации» // Парламентская газета. 2003. 11 декабря.

ных прав осужденного, предусмотренных ст. 12 УИК РФ, в которой ч. 4 отра- жает право на обращения, но не указывает ходатайство как вид обращения, что, по сути, лишает осужденных права на обращение с ходатайством. В этой связи полагаем необходимым восполнить данный пробел, включив ходатайство в общий перечень обращений осужденных, приводимого ч. 4 ст. 12 УИК РФ¹.

2. На наш взгляд, в действующем законодательстве не в полной мере разработаны сроки рассмотрения предложений, заявлений, ходатайств и жа- лоб осужденных, что является существенным пробелом в УИК РФ, так как отсутствие строгой процессуально-процедурной регламентации приводит к распространенному нарушению – затягиванию рассмотрения предмета обра- щения по существу².

Законодательное установление сроков рассмотрения обращения, по- ступившего в государственные органы, органы местного самоуправления или должностному лицу, является важной гарантией реализации прав граждан на обращения. Пункт 1 ст. 12 Федерального закона закрепляет единый для всех органов публичной власти предельный срок рассмотрения обращения – 30 дней со дня регистрации письменного обращения. Тем самым законодатель, сохранив этот максимальный срок, отказался от более подробной градации сроков рассмотрения обращений, которая имела место в прежнем законода- тельстве. По смыслу ст. 12 сокращение сроков рассмотрения по отдельным видам обращений является прерогативой самих государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц. Такие сроки должны устанавливаться в издаваемых ими нормативных актах³.

Пункты 14-16 раздела II Административного регламента только дубли- руют ст. 12 Федерального закона и, к сожалению, не предусматривают раз-

¹ С учетом всех замечаний, мы предлагаем следующую редакчию ч. 4 ст. 12: «Осужден- ные имеют право на индивидуальные и коллективные обращения с предложениями, заяв- лениями, жалобами и ходатайствами к администрации учреждения или органа, исполня- ющего наказания…» (далее, по тексту).

² Мальков В. В. Советское законодательство о жалобах и заявлениях. С. 114.

³ Зубарев С. М. Новое в уголовном и уголовно-исполнительном законодательстве: некото- рые аспекты гуманизации карательной политики // Журнал российского права. 2004. №4. С. 31.

ницы в порядке рассмотрения различного рода обращений, что является, на наш взгляд, существенным недостатком. Это связано с тем, что характер об- ращений бывает разный. В этой связи процедура и сроки рассмотрения пред- ложений, естественно, должны отличаться от порядка рассмотрения жалоб, которые всегда связаны с нарушением прав осужденных. Так, например, для рассмотрения жалоб важной является стадия проверки. Она представляет со- бой наиболее длительный процесс работы с жалобой, во время которого под- готавливаются, собираются необходимые данные для ее разрешения, что свидетельствует о предпочтительности развернутой регламентации в законо- дательстве¹.

Естественно, что для решения вопросов, связанных с рассмотрением об- ращений осужденных сотрудниками исправительного учреждения, необходимо определенное время. Однако до сих пор ни УИК РФ, ни Правила внутреннего распорядка исправительных учреждений, ни Административный регламент не установили сроки рассмотрения обращений осужденных начальником учре- ждения. В связи с этим справедлива мысль, высказанная Н.Б. Маликовой, отме- чающей, что «... для реализации формального права осужденным необходим правовой регламент, который с учетом конкретных условий и обстоятельств позволил бы переводить в практическую плоскость выстраивание правовых от- ношений через механизм – процедуру правоприменения»².

В литературе отдельные авторы предлагают решить данную проблему путем установления конкретных сроков подачи, рассмотрения и разрешения обращений субъекта отбывания наказания³, что, на наш взгляд, заслуживает одобрения.

¹ Мальков В. В. Советское законодательство о жалобах и заявлениях. С. 41.

² Маликова Н. Б. Стадии реализации режимных требований. // Актуальные проблемы ис- полнения уголовных наказаний: Материалы научно-практического семинара. Рязань: Ака- демия права и управления Минюста России, 2005. С. 242.

³ Костырев В. И. Система рассмотрения жалоб заключенных в Великобритании и возмож- ности использования британского опыта в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации. С. 2; Маликова Н. Б. Процессуальные нормы уголовно-исполнительного пра- ва и их функции при исполнении лишения свободы: дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.08 / Маликова Надежда Борисовна. Рязань, 2005. С. 64.

Результаты проведенного исследования Ю.А. Головастовой показали, что 72% осужденных к лишению свободы и 78% сотрудников ИУ высказа- лись в пользу установления сроков рассмотрения обращений начальником ИУ. Правда, 62% сотрудников считают, что для этого достаточно принять ведомственную инструкцию, закрепляющую процедуры подачи и рассмотре- ния обращений осужденных при реализации их прав и законных интересов¹.

На наш взгляд, предельные сроки рассмотрения различных обращений осужденных должны быть установлены на законодательном уровне. В связи с этим мы предлагаем ч. 6 ст. 15 УИК РФ изложить в следующей редакции:

«Органы и должностные лица обязаны рассмотреть обращения осужденных в следующие сроки: а) в течении трех дней для обращений адресованных ад- министрации учреждений и органов, исполняющих наказании; б) в срок до семи дней для обращений, рассмотрение которых входят в компетенцию начальника учреждения и органа, исполняющего наказания; в) обращения, разрешение которых входит в компетенцию иных инстанций направляются туда не позднее семи дней. Указанные сроки исчисляются с момента приема и регистрации обращения».

3. Существенный момент в рассмотрении обращения – определение срока исполнения принятого решения, а также установление момента завер- шения всего производства по обращению. Такой срок в законе не установлен. Вместе с тем, одним из условий, необходимых для должного гарантирования прав граждан, является такая организационно-правовая система рассмотре- ния обращений, когда не только обеспечивается быстрое принятие решения, но и одновременно принимаются меры к его исполнению.

Имеют место случаи, когда принятые по обращениям решения длитель- ное время не исполняются, что приводит к еще большему нарушению прав осужденных, поэтому обращение считается разрешенным лишь после фактиче-

¹ Головастова Ю. А. Осужденный как субъект уголовно-исполнительных правоотноше- ний. С. 115.

368

ского выполнения принятого по нему решения¹. Следовательно, до тех пор, по- ка решение, вынесенное по обращению, фактически не исполнено, пока не вос- становлены нарушенные права и законные интересы заявителя, не удовлетво- рены его претензии, не налажена нормальная работа государственного органа, учреждения и прочее, разрешение обращения не закончено. Это означает, что установленный срок для его разрешения, продолжает течь, и в журнале реги- страции делать отметку о завершении производства нельзя.

В этой связи считаем целесообразным ч. 6 ст. 15 УИК РФ дополнить следующим пунктом: «Решение, принятое по обращению осужденного, должно быть исполнено в установленные законом (иным нормативно- правовым актом) сроки».

4. В соответствии с УИК РФ осужденным разрешается излагать пред- ложения, заявления, ходатайства и жалобы в устной и письменной форме. Вместе с тем, в соответствии со ст. 8 Федерального закона от 2 мая 2006 г. и п. 29 раздела III Административного регламента обязательной регистрации подлежат только письменные обращения. При этом вопрос о делопроизвод- стве с устными предложениями фактически не урегулирован.

Комментарий к Федеральному закону от 2 мая 2006 г. разъясняет, что устные обращения могут поступать во время личного приема руководителя- ми государственных органов и органов местного самоуправления, а также через «телефоны прямой связи», «телефоны доверия», «горячи линии»,

«прямые эфиры» на радио и телевидении².

Полагаем, что устная форма обращений существует для более опера- тивного решения той или иной проблемы. В этом плане значение устного об- ращения никак не должно умаляться по сравнению с письменными. Считаем, что существующие во многих ГУФСИН УФСИН ОФСИН «горячие линии» телефонной связи, «прямые телемосты» с органами прокуратуры и судом мо-

¹ Потапов A. M. Правовой статус лиц, отбывших наказание в виде лишения свободы: дисс.

... канд. юрид. наук: 12.00.01 / Потапов Aндрей Михайлович. Рязань, 2006. С. 154.

² См.: Комментарий к Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». С. 68.

гут использоваться осужденными для обращения по конкретной причине, то есть для реализации своего права на устное заявление, предложение, хода- тайство или жалобу посредством телефонного звонка.

Как уже было отмечено выше, ст. 92 УИК РФ и глава XV Правил внут- реннего распорядка исправительных учреждений закрепляет право осужденных на телефонные переговоры, которые предоставляются по письменному заявле- нию осужденного, в котором указывается адрес, номер телефона абонента и продолжительность разговора, не превышающая 15-ти минут. Оплачиваются они осужденными за счет собственных средств, или за счет их родственников, или иных лиц. При наличии исключительных личных обстоятельств админи- страция исправительного учреждения предоставляет осужденному возмож- ность телефонного разговора по его просьбе. При этом, администрация ИУ имеет право на прослушивание телефонного разговора.

Проблема здесь представляется в следующем: во-первых, право на уст- ные обращения по телефону прямо не установлено законодательством, хотя и не отрицается и может быть выведено путем его логического толкования; во- вторых, законодательство устанавливая режим телефонных переговоров ни- как не дифференцирует его в отношении переговоров, преследующих своей целью сделать устное обращение, последние так же прослушиваются, требу- ют своей оплаты и нормированы по времени.

Все это свидетельствует о нарушении прав осужденного на устные об- ращения, что заставляет нас предложить следующие изменения и дополнения действующего законодательства:

а) ч. 2 ст. 15 УИК РФ после первого предложения дополнить предло- жением следующего содержания: «Устные обращения могут осуществляться, в том числе и посредством телефонных переговоров»;

б) ч. 3 ст. 92 УИК РФ и п. 89 раздела XV Правил дополнить словами:

«... а также в случаях, когда телефонные переговоры осуществляются с це- лью реализации права на устное обращение»;

в) ч. 5 ст. 92 УИК РФ сформулировать в следующей редакции: «Теле- фонные разговоры осужденных могут контролироваться персоналом испра- вительных учреждений, за исключением тех, которые осуществляются с це- лью реализации права на обращение»;

д) раздел XIII Правил дополнить пунктом: «Устные обращения осуж- денные могут осуществлять, в том числе, и посредством телефонных перего- воров»;

е) с целью обеспечения конфиденциальности телефонных обращений п. 86 раздела XV Правил дополнить словами: «... кроме осуществляемых с целью реализации права на обращение».

5. В качестве адресатов обращений осужденных ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 2 мая 2006 г. и п. 22 раздела ΙΙΙ Административного регламента называют государственные органы, органы местного самоуправления, и должностные лица, что соответствует ст. 33 Конституции. РФ. Вместе с тем, законы отдельных субъектов Федерации к числу адресатов обращений отно- сят также коммерческие и некоммерческие организации, учреждения, пред- приятия различных форм собственности. Такое решение вопроса представля- ется обоснованным и отвечающим смыслу ст. 19 Конституции РФ. Осужден- ные, как и все граждане, должны иметь право на обращение во все организа- ции на территории России, а не только в государственные органы и органы местного самоуправления.

Мы не считаем необходимым вносить здесь какие-либо изменения в законодательство. Однако, полагаем, что ст. 33 Конституции РФ должна трактоваться в совокупности со ст. 19 Конституции, что позволит расширить круг адресатов обращений граждан, в том числе и осужденных к лишению свободы. Точно так же должен толковаться и п. 22 раздела ΙΙΙ Администра- тивного регламента¹.

¹ С.М. Зубарев и В.И. Селиверстов данную статью комментируют следующим образом.

«Граждане имеют право обращаться в государственные органы и органы местного само- управления, к должностным лицам лично. Реализация этой нормы предполагает правовую возможность каждого гражданина направить обращение по почте, телеграфу, Интернету либо на личном приеме изложить суть своего обращения». См.: Комментарий к Федераль- ному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 г. №59-ФЗ. М., 2007. С. 66.

Таким образом, подводя итоги данному параграфу, отметим, что необ- ходимо совершенствовать прежде всего именно процессуальную сторону по- рядка рассмотрения и разрешения обращений осужденных. Обращения осужденных – это явление, обусловленное социальными, политическими, экономическими и иными процессами, возникающими в исправительных учреждениях, обществе и государстве. Установление четкого правового ре- гулирования рассмотрения обращений осужденных должно стать основой совершенствования сложившейся практики реагирования на обращения. Необходимо обучение персонала исправительных учреждений по способам реализации права на обращения в виде лекций, бесед, изучения передового опыта других колоний, а также пенитенциарных учреждений зарубежных стран. Представляется также необходимым проведение регулярных бесед со спецконтингентом, в которых уделять особое внимание оформлению, поряд- ку направления и соблюдению очередности инстанций, в адрес которых направляются обращения.