Основные направления

Европейский Союз сравнительно недавно приступил к оп­ределению приоритетов своей внешнеполитической деятельно­сти и разработке всеобъемлющей внешнеполитической страте­гии и стратегии в области безопасности.

С 2003 г. он особенно активно занялся переосмыслением поли­тики в отношении своего ближнего окружения.

Особенностью внешнеполитической линии ЕС в отношении глобальных и актуальных международных проблем по-прежне­му остается то, что она может рассматриваться как вбирающая соответствующие национальные стратегии лишь условно. Внешнеполитические действия ЕС не отменяют и не замещают внешнеполитическую деятельность государств-членов. Не все­гда они носят и взаимодополняющий характер. Поэтому и уч­редительные договоры, и Конституция настаивают в первую очередь на том, чтобы страны ЕС выступали на международной арене с согласованных позиций, а предпринимаемые ими ак­ции были максимально скоординированными. Задачи согласо­вания и реализации комплексной скоординированной полити­ки, необходимой для того, чтобы справиться с международны­ми угрозами и вызовами нового поколения, остро стоят и перед самим интеграционным объединением.

В том, что касается борьбы с терроризмом, ответ ЕС на собы­тия 11 сентября 2001 г. был быстрым и решительным. ЕС чуть ли не моментально ввел в действие ряд разрабатывавшихся дли­тельное время директив. Последовала переналадка внутренних структур. Дополнительные функции получили Европол и Евро- юст. Крупным шагом вперед в борьбе с терроризмом и органи­зованной преступностью стал единый ордер на арест. При его разработке государства-члены сумели договориться об основ­ных элементах определения терроризма. Были приняты общие позиции о замораживании счетов и активов лиц и организаций, связанных с международным терроризмом. ЕС методично вы­полнял План действий, принятый на Брюссельской сессии Ев­ропейского совета 21 сентября 2001 г. В него вошли пункты об усилении сотрудничества полицейских и судебных органов, со­гласовании универсальной всеобъемлющей конвенции и ряда более специальных договоров по борьбе с терроризмом. В Пла­не говорилось также о пресечении финансовой подпитки терро­ристических сетей, укреплении безопасности воздушных сооб­щений и координации глобальных действий ЕС. Впоследствии он неоднократно обновлялся. И вс^р же действия Брюсселя по

международной линии носили скорее дополнительный харак­тер. Сотрудничество в борьбе с терроризмом, развернутое орга­нами внутренних дел и безопасности, достраивается системой мер внешнеполитической направленности с некоторым запаз­дыванием. В числе таких мер фигурируют объединение усилий представителей дипломатических ведомств на международных форумах и в контактах с третьими странами, поддержка разра­ботки международного инструментария противодействия терро­ризму, включение проблематики борьбы с терроризмом в поли­тический диалог с третьими странами, лоббирование их скорей­шего присоединения к соответствующим международным договорам и соблюдения взятых обязательств на практике.

К лету 2003 г. ЕС провел оценку угрозы террористических нападений нового поколения и предполагаемых форм воору­женного противодействия таким нападениям. Он приступил к созданию базы данных о военных средствах и возможностях за­щиты гражданского населения, находящихся в распоряжении государств-членов, от террористических актов, в том числе с применением химического, бактериологического, радиологиче­ского и ядерного оружия. Именно эти средства и возможности имеется в виду использовать в целях взаимопомощи. Кроме то­го, компетентными органами ЕС разработаны методы, проце­

дуры и критерии организации с их помощью совместных дейст­вий по отражению террористических нападений и налаживания необходимого стратегического партнерства с НАТО.

В 2004 г. под ирландским, а затем голландским председа­тельством, скоординировавшими приоритеты своей деятельно­сти во главе интеграционного объединения, ЕС занялся утвер­ждением комплексного подхода к борьбе с терроризмом с ис­пользованием инструментария всех трех опор.

ная задача — поставить на службу борьбе с терроризмом весь имеющийся у ЕС инструментарий внешних действий, включая содействие развитию, подчинить этой цели и ОВПБ, и ОЕПБО.

К числу важнейших слагаемых борьбы с терроризмом поли­тико-правовые акты ЕС относят все более активно проводимую им политику противодействия распространению оружия массово­го поражения и средств его доставки, являющуюся одновремен­но крупным самостоятельным направлением ОВПБ. Брюсселем утверждены Базовые принципы такого противодействия. Осу­ществляется постоянно актуализируемый План действий. В июне 2003 г. Европейский совет принял Декларацию о нерас­пространении ОМП. В декабре 2003 г. — Стратегию действий против распространения ОМП. 1 июля 2004 г. Совет ЕС торже­ственно подтвердил коллективное обязательство всех стран ЕС предпринимать все необходимые меры для реализации соответ­ствующих инициатив ООН, и прежде всего Резолюции СБ № 1540 (2004), касающейся национальных действий и между­народного сотрудничества на всех уровнях по предотвращению и пресечению торговли ОМП, средствами доставки и относя­щимися к ним материалами.

Стратегия квалифицирует политику противодействия рас­пространению в качестве «центрального элемента» внешних действий ЕС, настаивая на том, чтобы она осуществлялась комплексно с использованием всего имеющегося в распоряже­нии Союза инструментария. Провозглашаемая цель — предот­вращать развертывание программ производства и (или) пере­дачи ОМП где бы то ни было в мире, добиваться их заморажи­вания и, насколько возможно, полной и окончательной ликвидации. Согласно стратегии, ставка делается, в первую очередь, на использование международно-правового, полити­ческого и дипломатического инструментария, мейнстриминг тематики нераспространения (по типу подробно описываемого ниже по вопросам защиты прав человека). К их числу относят­ся укрепление и универсализация международно-правовых ре­жимов нераспространения ОМП, запрета производства отдель­ных его видов и их уничтожения на основе многосторонних договоров по ядерному, химическому и бактериологическому оружию; разработка новых договоров; ужесточение междуна­родных и национальных механизмов контроля; повышение эф­фективности инспекций и внедрение ее новых разновидно­стей.

и организаций, занимающихся мониторингом за выполнением государствами международных обязательств, предоставление им дополнительной финансовой и технической помощи; кри­минализация нарушений режима нераспространения; оказание содействия третьим странам в использовании зарубежного опыта. Вместе с тем в стратегии указывается, что при опреде­ленных обстоятельствах использования лишь мирных средств может оказаться недостаточно. В этих случаях ЕС оставляет за собой право прибегать к принудительным мерам, предусматри­ваемым гл. VII Устава ООН и общим международным правом. Главное своеобразие стратегии заключается в признании того, что одним давлением и принуждением желаемого результата не добиться. Нужны также и позитивные стимулы. Необходима неустанная забота об устранении причин, заставляющих госу­дарства и субгосударственные образования стремиться к обла­данию ОМП. Поэтому ЕС намерен добиваться целей нерас­пространения в том числе и через укрепление региональных и субрегиональных систем коллективной безопасности, предос­тавление гарантий безопасности, урегулирование международ­ных и внутренних конфликтов, оказание содействия развитию и предоставление помощи.

С тем чтобы обеспечить последовательную реализацию стра­тегии и ее регулярную актуализацию, Европейский Союз пре­дусмотрел, что Совет ЕС в формате министров иностранных дел подводит итог ее имплементации каждые полгода. Для каж­додневного контроля за соблюдением стратегии в Секретариате СЕ создано специализированное подразделение, работающее в режиме центра по мониторингу. На него возложены функции сбора и обработки информации и разведывательных данных. Он поддерживает тесный контакт с Центром ситуационного анализа ЕС. Европейская комиссия подключена к его деятель­ности в полном объеме.

В начале тысячелетия терроризм и угроза распространения ОМП превратились в наиболее жгучие глобальные проблемы. Такие ведущие направления внешних действий ЕС и ОВПБ, как помощь развитию, защита прав человека и демократиче­ских институтов, охрана окружающей среды, с точки зрения их медиатического освещения, оказались в тени. Однако их при­оритетность для ЕС нисколько не уменьшилась.

Согласно официальной позиции Брюсселя помощь развитию решает несколько взаимосвязанных задач системного порядка.

Она помогает преодолению бедности, отсталости и нищеты и способствует устранению неравенства между государствами и народами, что необходимо, в свою очередь, для надежного предотвращения конфликтов, эффективного контроля за ми­грацией, обеспечения стабильности и управляемости междуна­родных отношений. ЕС и государства-члены вносят опреде­ляющий вклад в осуществление помощи развитию, намного опережая в этом плане любые другие преуспевающие страны. При этом под развитием помимо экономической составляю­щей понимается также улучшение качества жизни, удовлет­ворение базовых человеческих потребностей, надлежащее использование человеческого потенциала, предотвращение де­градации окружающей среды, забота о социальных правах гра­ждан, борьба с коррупцией, наркобизнесом и т. д. Основными инструментами помощи развитию являются включение стран- получателей в мировую экономику, открытие рынков, предос­тавление преференциальных торговых режимов, поощрение регионального сотрудничества и создания зон свободной тор­говли, содействие индустриализации и повышению конкурен­тоспособности, оказание собственно помощи в форме креди­тов на льготных условиях, списания долгов, создания стабили­зационных механизмов, финансовых вливаний. Обобщенный критерий результативности ее оказания изложен в Сообщении ЕК «Развивающиеся страны, международная торговля и устой­чивое развитие: роль Общей системы преференций (ОСП) Сообщества на десятилетие с 2006 по 2015 годы» от 7 июля 2004 г. В конечном счете, указывается в Сообщении, помощь должна вести к избавлению развивающихся стран от экономи­ческой зависимости. Согласно приводимым в нем статистиче­ским данным ОСП введена в отношении 178 независимых го­сударств и территорий. Под ее действие подпадет 7 тыс. на­именований продуктов и изделий с тем или иным уровнем переработки. В данную номенклатуру входит основная масса промышленных товаров, производимых в развивающихся стра­нах, а также продукция сельского хозяйства и рыболовства. За период с 1993 по 2003 г. суммарная стоимость ввозимых в ЕС товаров, применительно к которым действует ОСП, выросла до 53 млрд евро или 5,6% от общего объема импорта. Для сравнения аналогичные цифры по США составили 16,4 млрд евро или 1,4%. И это притом, что ВТО снизила или отменила пошлины в отношении целых классов товаров.

Основными получателями помощи являются около 80 стран, входящих в группу стран АКТ и примыкающих к ней. Цели, принципы, условия, порядок и правовой режим ее предостав­ления устанавливаются сменяющими друг друга многосторон­ними договорами о торговле и развитии между Европейским сообществом и его государствами-членами, с одной стороны, и развивающимися странами — с другой. Первоначально такие договоры были заключены Сообществом со странами Африки. Ими стали первая и вторая Яундские конвенции. Они были подписаны соответственно в 1963 и 1969 гг. в Яунде (Камерун) сроком на пять лет. В состав участников последующих четырех договоров захотели войти государства и других регионов плане­ты. В 1975 г. было подписано первое соглашение ЕЭС—АКТ между девятью государствами — членами интеграционного объединения и 46 странами АКТ. Оно получило известность как I Ломейская конвенция по месту подписания в Ломе (То­го). Участниками II Ломейской конвенции 1979 г. стали уже 56,

III Ломейской конвенции 1984 г. — 65 стран АКТ. В 1989 г. 12 государств — членов Сообщества и 69 стран АКТ подписали

IV Ломейскую конвенцию. Она действовала в течение 10 лет. 23 июня 2000 г. в Котону (Бенин) 15 стран ЕС, 71 страна АКТ и шесть островных государств Тихоокеанского региона подписа­ли новое соглашение — Договор о партнерстве между государ­ствами Африки, Карибского бассейна и Тихоокеанского регио­на, с одной стороны, и Европейским сообществом и его госу­дарствами-членами — с другой. Договор рассчитан на 20 лет. В отличие от всех предыдущих актов, он предусматривает по­этапный переход к новому торговому режиму, основанному на принципах взаимности, который постепенно должен будет за­менить односторонние преференции. Сначала планируется за­ключить региональные соглашения об экономическом сотруд­ничестве с готовыми к этому странами. Вступив в силу в 2008 г., они подготовят создание свободных экономических зон к 2020 г. В отношении менее развитых стран АКТ преференци­альный режим сохранится. На осуществление проектов, преду­смотренных договором Котону, ЕС предполагал выделить в те­чение пяти лет от 13,5 до 22,5 млрд евро.

Помощь развитию, которую Брюссель планирует оказывать в 2006—2016 гг., будет отвечать следующему набору критериев. Она органически вписывается в приоритеты торговой политики ЕС и ОВПБ. Оказывается в соответствии с требованиями ВТО

без дискриминации и применительно к целым категориям ее получателей. Дополнительные выгоды предоставляются тем развивающимся странам, которые согласились следовать неко­торому набору международных договоров и наиболее автори­тетных универсальных деклараций. Это документы в области защиты прав человека и социальных прав трудящихся, охраны окружающей среды, эффективного управления, борьбы с неза­конным производством и оборотом наркотиков и некоторых других. Дополнительные выгоды отзываются, следуя опреде­ленной процедуре, в случае негативного заключения осуществ­ляющих мониторинг международных организаций. Метод кну­та и пряника используется гораздо жестче и настойчивее, чем в прошлом. Особый упор делается на оказании помощи наиме­нее развитым странам, странам с недифференцированной эко­номикой, находящимся в неблагоприятных условиях и постра­давшим от пандемий и стихийных бедствий. Так, все произво­димые ими товары ввозятся в ЕС беспошлинно. Квотирование на них также не распространяется. Максимально стимулирует­ся региональная кооперация. ЕС регулярно проводит оценку эффективности проводимой политики и вносит в ее осуществ­ление необходимые коррективы.

Другим безусловным приоритетом ОВПБ и внешних дейст­вий ЕС является забота о защите прав человека и демократиче­ских установлений. Практически все институты и органы ЕС проявляют исключительно большую активность в продвижении прав человека на международной арене. Распределение ролей между ними складывается следующим образом. Европейский совет, Совет ЕС, ЕК разрабатывают политику, принимают ре­шения, занимаются их осуществлением. Высокий представи­тель по ОВПБ, комиссар, отвечающий за внешние действия, тройки различного формата, делегации ЕК работают на опера­тивном уровне. Они тесно координируют ее с государствами- членами, их посольствами в третьих странах и представительст­вами при международных организациях. Большую медиатиче- скую роль играет Европарламент. Он выступает вдохновителем внешнеполитической деятельности ЕС в области прав человека. В этих целях им широко используется классический парла­ментский инструментарий — дебаты, резолюции, декларации, запросы, а также заслушивание сообщений председательства и ЕК, составление тематических и ежегодных докладов, двусто­ронние межпарламентские контакты, участие в одобрении со­

глашений с третьими странами. Ни судебная система ЕС, ни омбудсман к международной деятельности не подключены. Они вносят огромный вклад в защиту и обеспечение прав чело­века внутри ЕС, контроль за соответствием внутреннего права ЕС требованиям уважения прав человека. Но внешними аспек­тами прав человека они не занимаются.

Инструментарий международной деятельности ЕС в данной области чрезвычайно разнообразен. В целях продвижения сво­их подходов ЕС настойчиво использует методы экономического давления. Так, в программы подготовки стран-кандидатов к приему, договоры об ассоциации, торговле и сотрудничестве, торговле и партнерстве, техническом и финансовом содейст­вии, о предоставлении преференций и т. д. вводится положе­ние, дающее Брюсселю возможность приостанавливать их дей­ствие в случае нарушения прав человека в одностороннем по­рядке. ЕС включает также проблематику прав человека в стратегии сотрудничества во имя развития, соглашения общего характера о сотрудничестве, заключаемые с региональными и субрегиональными организациями и объединениями.

Вопросам прав человека посвящена львиная доля общих стратегий, общих позиций и совместных действий, утверждае­мых ЕС в рамках ОВПБ. Они подкрепляются широкой практи­кой демаршей, деклараций и внешнеполитических заявлений. Важным слагаемым международной деятельности ЕС по пра­вам человека является координация позиций и совместные инициативы в международных организациях и на международ­ных форумах. К их числу относятся прежде всего ООН и орга­низации семейства ООН, включая их главные и вспомогатель­ные органы и проводимые ими мероприятия, Совет Европы и ОБСЕ. Демарши по различным аспектам прав человека могут предприниматься им в рутинной, броской или конфиденциаль­ной манере. Декларации используются как в качестве преду­преждения, так и для поощрения желательного для ЕС разви­тия событий. Наиболее часто в них выражается отношение Брюсселя к случаям незаконного ареста, исчезновения людей, применения смертной казни, пыток, притеснения беженцев, внутренне перемещенных лиц и лиц, обратившихся за полити­ческим убежищем, внесудебных казней, нарушения свободы слова и ассоциаций, пренебрежения требованиями справедли­вого судебного разбирательства, преследования правозащитни­ков. В июне 2004 г. ЕС утвердил специальную директиву о за­

щите правозащитников и правозащитных организаций. Много заявлений по итогам выборов разного уровня.

С 2001 г. ЕС приступил к осуществлению политики мейнст- риминга прав человека. Под ней в документах ЕС понимается учет последствий, которые могут иметь внешнеполитические решения для защиты и обеспечения прав человека, при их под­готовке, принятии и реализации, придание международной деятельности ЕС цельности и последовательности. Политико­правовым основанием мейнстриминга послужили одобрение Советом ЕС Сообщения ЕК о роли Европейского Союза в про­движении прав человека и демократизации в третьих странах, отраженное в Заключении Совета ЕС от 25 июня 2001 г., и принятые в его развитие Основные ориентиры ЕС о диалоге по правам человека, утвержденные Советом ЕС 13 декабря 2001 г. В Ориентирах указывается, что политический диалог по правам человека является одним из главных инструментов политики ЕС «в отношении внешнего мира» и достижения общих целей обеспечения устойчивого развития, порядка и стабильности на международной арене. Их цель — определить роль диалога в глобальной стратегии осуществления ОВПБ и внешних дейст­вий, облегчить его использование, повысить эффективность, информировать о подходах ЕС третьи страны и международные организации. В документе выделяются несколько форм диало­га: систематический — на основе договоров с отдельными стра­нами, регионами и субрегионами; затрагивающий только про­блематику прав человека — велся с Ираном и Китаем; времен­ный, касающийся и других, аспектов ОВПБ, с Кубой и Суданом; особняком стоит диалог в целях согласования пози­ций и действий на международных форумах — с США, Кана­дой и другими союзниками ЕС.

В Ориентирах провозглашается, что проблематика прав че- л )века, демократии и господства права будет постоянно вклю­чаться в повестку дня всех будущих международных встреч с •ретьими государствами на всех уровнях, будь то встречи мини­стров, заседания совместных комитетов или диалог, который ведется председательством, тройками, главами дипломатиче­ских миссий или ЕК. ЕС резервирует за собой право в любой момент инициировать диалог с отдельными странами по кон­кретным вопросам соблюдения прав человека. В стандартный набор обсуждаемых вопросов включаются подписание, ратифи­кация и соблюдение международных договоров по правам че­

ловека, добросовестное отношение к международным процеду­рам и механизмам, отмена смертной казни, запрет на примене­ние пыток, борьба с любыми формами дискриминации, права детей, равноправие женщин, свобода слова, роль гражданского общества. В него входят также сотрудничество в отправлении правосудия, содействие демократизации, повышение качества управления, предотвращение конфликтов, согласование пози­ций в преддверии и в ходе проведения международных фору­мов. Ориентиры подробно регламентируют процедуру запуска и поддержания диалога. Принятию решения предшествует все­сторонняя оценка ситуации в соответствующей стране, опреде­ление целей диалога, проведение предварительных перегово­ров. Решение о запуске принимается Советом ЕС. Его готовит Рабочая группа по правам человека. На всех этапах запуска и поддержания диалога она тесно сотрудничает с другими упоми­навшимися выше структурами ЕС. Диалог ведется на началах гибкости и прагматизма. Предпочтение отдается ведению диа­лога правительственными представителями из столиц или гла­вами посольств в формате троек и организации заседаний в третьих странах. Цель — привлечь к участию в них максималь­но возможное число профильных министерств и ведомств и других государственных структур страны пребывания.

Методы и формы работы, используемые ЕС при реализации установок на мейнстриминг прав человека, характерны и для продвижения подходов Союза по тематике Международного уго­ловного суда (МУС) и охраны окружающей среды. Сравнительно быстрое вступление в силу Статуту МУС Брюссель считает своей прямой заслугой. Этого он усиленно добивался на протяжении 2001—2002 гг. с использованием таких инструментов ОВПБ, как демарши и политический диалог. Им было профинансировано большое число региональных и субрегиональных конференций и семинаров в поддержку скорейшей ратификации Статута и создания МУС. 11 июня 2001 г. Совет ЕС утвердил общую пози­цию, устанавливающую базисные принципы своей внешней по­литики в пользу скорейшего запуска МУС. Она была актуализи­рована им 20 июня 2002 г. К ней присоединились все ассоцииро­ванные страны. Кроме того, по рекомендации Европарламента 15 мая 2002 г. во исполнение общей позиции ЕС принял специ­альный План действий. Брюссель расценивает МУС как один из важнейших факторов сдерживания деструктивных тенденций в развитии международных отношений, профилактики и пресече­

ния наиболее опасных международных преступлений, предот­вращения вооруженных конфликтов, геноцида, межэтнических столкновений. Согласно его официальной позиции МУС может оказать реальное содействие в формировании стабильного, предсказуемого и управляемого международного порядка, кото­рый был бы основан на строгом и повсеместном следовании ме­ждународному праву. В этом внешнеполитический курс ЕС сильно расходится с внешнеполитическими установками США.

Серьезные противоречия между ними имеются и по вопросу об охране окружающей среды. На своей территории ЕС с успе­хом добивается целей устойчивого развития. Согласно учреди­тельным договорам экологический фактор должен учитываться им во всех областях деятельности, отнесенных к его компетен­ции, при осуществлении им любых политик. Но решить в оди­ночку глобальную проблему сохранения озонового слоя или предотвращения дальнейшего потепления климата он не в со­стоянии. Поэтому во внешнеполитическом плане ЕС прилагает всемерные усилия к тому, чтобы ужесточить международно­правовое регулирование охраны окружающей среды, побудить или даже принудить третьи страны с использованием описан­ного выше инструментария присоединиться к соответствую­щим международным соглашениям (и в первую очередь к Ки­отскому протоколу) и соблюдать их предписания на практике. Экологическую проблематику Брюссель активно вплетает и в политический диалог, и переговоры по экономическим вопро­сам как с развивающимися, так и промышленно развитыми странами.

ЕС поддерживает институционально структурированные от­ношения с большинством стран и регионов планеты. Эти отноше­ния могут быть оформлены либо многосторонними или двусто­ронними договорами, либо актами политико-правового харак­тера. На их динамику большое влияние оказывает меняющееся председательство. Так, в тот период, когда Испания возглавля­ла Союз, Брюссель форсировал развитие связей с Латинской Америкой. Финны и шведы большое внимание уделяли станов­лению северного измерения политики ЕС. Греческое председа­тельство предпочло сосредоточиться на его Балканском измере­нии.

На протяжении 90-х гг. прошлого века главенствующим на­правлением внешней деятельности ЕС можно назвать подго­товку к принятию в свои ряды большой группы стран ЦВЕ, ЮВЕ

и Средиземноморья. При помощи так называемых европейских соглашений, открывших для них единый внутренний рынок, ЕС экономически привязывает их к себе. Затем принимает программы вступительного партнерства и проводит переговоры об условиях и сроках приема. С использованием разнообразных механизмов приобщения этих стран к своей деятельности, фи­нансовой поддержки и консалтинга ЕС подтягивает их к соот­ветствию «копенгагенским критериям членства» (названы по месту проведения сессии Европейского совета 21—22 июня 1993 г., принявшего на этот счет принципиальное решение). От стран-кандидатов требовалось иметь государственно-правовые институты, гарантирующие демократическое развитие, господ­ство права и соблюдение прав человека, включая защиту мень­шинств, конкурентоспособную рыночную экономику и зако­нодательство, гармонизированное с правом ЕС. Европейская комиссия осуществляет мониторинг за приспособлением стран-кандидатов к правовым установлениям ЕС по 31 направ­лению. Она согласовывает с ними сроки переходных периодов и возможные отступления от соблюдения отдельных положе­ний права ЕС. 16 апреля 2003 г., хотя ни ЕС, ни первая десятка кандидатов не успевают полностью подготовиться к объедине­нию, они подписывают договоры о вступлении. В них закреп­ляются конкретные взаимные обязательства и основополагаю­щие принципы, которые обязаны уважать все члены ЕС. В их числе принципы недискриминации, уважения прав граждан, устранения таможенных пошлин и количественных ограниче­ний, предотвращения злоупотреблений монопольным положе­нием на рынке, справедливой конкуренции, свободного пере­движения рабочей силы, самодеятельного населения, предос­тавления услуг и движения капиталов. С 1 мая 2004 г., после ратификации договоров всеми сторонами, ЕС пополняется 10 новыми членами. Вступление Болгарии и Румынии отклады­вается до 2007 г. Решение по Турции принимается в декабре 2004 г. В очередь на вступление выстраиваются также Хорва­тия — Европейский совет признает ее соответствующей копен­гагенским критериям уже в июне 2004 г. — и остающиеся пока вне ЕС остальные Балканские страны. Однако задолго до этого тематика расширения, отношений с Турцией, Балканскими странами и воссоединения Кипра выводится из сферы внешней политики и внешних действий ЕС.

Определившись с графиком и условиями расширения, Брюссель принимается за разработку стратегии в отношении своего меняющегося окружения. К 2003 г. ЕС завершает кон­цептуальное осмысление новой европейской политики добросо­седства (ЕПД) и приступает к разработке ее нормативной базы. Она формируется из ряда последовательных сообщений ЕК, решений Совета ЕС и затем Европейского совета об их одобре­нии, закрепляющих общие принципы, цели ЕПД и методы ее осуществления, а также документов ЕК, принимаемых в их раз­витие. Наиболее важные из них — Сообщение ЕК «Широкая Европа — добрососедство: новые рамки отношений с восточ­ными и южными соседями» от 11 марта 2003 г., документ «По пути к инструменту нового добрососедства» от 1 июля 2003 г., Сообщение ЕК «Европейская политика добрососедства» от 12 мая 2004 г. и некоторые другие.

В них в общей форме провозглашается, что расширение от­крывает перед ЕС принципиально новые возможности разви­вать отношения с его ближайшим окружением. Они должны строиться на долгосрочной основе таким образом, чтобы не до­пустить появления в Европе новых разделительных линий. Стержневая идея ЕПД — Европейский Союз является образцом современной цивилизации, экономическим гигантом, остров­ком стабильности, демократии, законности и благополучия. Призвание ЕС состоит в том, чтобы нести ценности и идеалы, на которых он основан, вовне, распространяя зону стабильно­сти и процветания на его ближайшее окружение. Остальные страны и регионы должны стремиться к тому, чтобы усвоить модель, предлагаемую ЕС, проводить необходимые политиче­ские, экономические и институциональные преобразования, ориентировать свое законодательство на сближение с правом ЕС, следовать рекомендациям ЕС в отношении контроля за миграцией, борьбы с коррупцией и организованной преступно­стью, сотрудничать с Брюсселем по широкому спектру внешне­политических досье. В качестве награды, при условии выполне­ния подробно выписанных условий, им будет открыт доступ к плодам экономической интеграции. В случае их реального про­движения по намеченному пути, Союз предоставит сопредель­ным странам «перспективу участия во внутренне 4 рынке, а равно продолжения интеграции и либерализации с тем, чтобы содействовать свободному передвижению людей, товаров, услуг и капиталов (четыре свободы)». Однако решения по каждой от­

дельной стране будут приниматься дифференцированно. В дол­госрочной перспективе он готов будет пойти на самое тесное сближение, возможное без предоставления полноправного членства и участия в институциональной системе ЕС.

Согласно ЕПД оценку прогресса, достигнутого соседними странами, и определение форм, инструментов, направлений и интенсивности сотрудничества, Брюссель оставляет за собой. Формально договоренности, достигнутые с отдельными страна­ми Средиземноморья и СНГ, фиксируются в двусторонних планах действий. К их составлению, одобрению и регулярному последующему обновлению подключаются органы сотрудниче­ства, созданные на основе договоров об ассоциации или парт­нерстве. На первом этапе заключение новых договоров не пре­дусматривается. Не исключается вместе с тем возможность их разработки впоследствии. Через 3—5 лет, если это будет сочте­но целесообразным, на смену договорам об ассоциации или партнерстве придут договоры о добрососедстве.

Для финансовой подпитки ЕПД Европейский Союз намерен использовать нынешнюю систему программ технического со­действия и трансграничного сотрудничества. К 2007 г. все они должны быть объединены в единую программу добрососедства. Кроме того, ЕС будет содействовать получению странами Сре­диземноморья и СНГ кредитов по линии ЕИБ, ЕБРР, других международных финансовых организаций. Так, в 2004 г. ЕС принял активное участие в организации международной кон­ференции доноров в пользу Грузии.

С точки зрения Брюсселя, ЕПД, несмотря на всю ее незре­лость, является важным шагом в консолидации ОВПБ. Она по­могает ЕС преодолеть случайность и неопределенность в осу­ществлении внешнеполитического курса в отношении различ­ных стран и регионов, уйти от ситуации, когда он раз за разом становится заложником несовпадающих приоритетов меняю­щихся председательств, установить общие критерии и ориенти­ры внешнеполитического планирования. Вместе с тем разделы ЕПД, посвященные странам СНГ, выписаны пока несколько более поверхностно, нежели посвященные странам Средизем­номорья.

Это объясняется тем, что средиземноморская политика ЕС насчитывает уже несколько десятилетий. Еще в октябре 1972 г. на встрече в Париже на высшем уровне принимается решение о «целостной» средиземноморской политике Европейского сооб­

щества, обеспечивающей определенную степень единообразия в отношения со странами региона. С большинством из них за­ключаются практически единообразные соглашения, основан­ные на ст. 238 Римского договора. В соответствии с ними соз­даются органы сотрудничества: советы министров, заседающие раз в год, и комитеты послов. Вводится льготный режим досту­па товаров из средиземноморских стран, прежде всего про­мышленных, на рынок Западной Европы и въезда рабочих-ми­грантов. Средиземноморским странам предоставляется финан­совое и техническое содействие, включая займы и субсидии из бюджета Сообщества и по линии ЕИБ.

В 1990 г. Европейская комиссия выступает с инициативой «новой средиземноморской политики». 27—28 ноября 1995 г. в Барселоне проводится Евро-средиземноморская конференция с участием 15 стран ЕС, 11 средиземноморских государств и гла­вы Палестинской автономии. ЕС запускает «барселонский про­цесс». В принятой декларации провозглашается установление «всеобъемлющего» евро-средиземноморского партнерства. Оно складывается из трех элементов: интенсивного политического диалога, экономического сотрудничества и человеческого изме­рения, включая его социальные и культурные аспекты. Главная целевая установка — партнерство должно привести к созданию зоны свободной торговли к 2010 г. и возникновению общего пространства мира и стабильности в регионе. Для ее достиже­ния формируется соответствующий организационный меха­низм. Его слагаемыми становятся встречи глав государств или правительств 27 стран — участниц конференции и министров иностранных дел, которые со временем приобретают регу­лярный характер, евро-средиземноморский комитет по бар­селонскому процессу на уровне старших должностных лиц и экспертные группы. Он достраивается межпарламентскими контактами, которые затем перерастают в создание Евро-сре- диземноморского парламента. В его состав входят депутаты Ев­ропарламента, национальных парламентов государств-членов ЕС и третьих стран Средиземноморья. На своей второй сессии 8—9 февраля 2001 г. он преобразует себя в постоянно дейст­вующую структуру.

ЕС пытается активно использовать барселонский процесс для построения евро-средиземноморского энергетического комплекса, развития транссредиземноморской комплексной транспортной сети, решения текущих вопросов экономическо­

го развития региона, пресечения каналов незаконной мигра­ции, обеспечения внутренней и внешней безопасности. ЕС идет на провозглашение стратегического партнерства со Среди­земноморьем. Однако по-настоящему значительного продвиже­ния ни по одному из направлений достичь не удается. Посто­янные противоречия возникают в связи с арабо-израильским конфликтом. Очень мешают острейшие разногласия между от­дельными странами Южного Средиземноморья. Но и диалог по линии Север—Юг тоже идет тяжело. ЕС регулярно сталкивает­ся с обвинениями в политической предвзятости, неоколониа­лизме, протекционизме, пренебрежении интересами региона, приносимыми в жертву расширению на Восток, переброске ре­сурсов и инвестиций в ЮВА.

При формулировании ЕПД Европейский Союз несколько переставляет акценты в проводимой им средиземноморской политике. В указанных сообщениях ЕК подчеркивается, что ЕС будет настойчиво поддерживать интенсификацию сотрудниче­ства между странами Южного Средиземноморья, добиваться построения евро-средиземноморской зоны свободной торгов­ли, вовлечения в нее всех государств региона и ее распростра­нения на Турцию. Вместе с тем в них указывается, что Брюс­сель ждет от своих стратегических партнеров реального продви­жения по пути демократизации, реформ, формирования гражданского общества и правового государства вне зависимо­сти от того, в каком направлении пойдет ближневосточное уре­гулирование.

Согласно нормативным документам Европейского Союза ЕПД распространялась и на политику ЕС в отношении Россий­ской Федерации. Однако Москва предпочла выстраивать отно­шения с ЕС вне ее рамок. Отход от принципа равноправия, обусловленность сотрудничества и возможность односторонне­го принятия решений, предполагаемые ЕПД, были ею катего­рически отвергнуты как противоречащие совместно провозгла­шенному курсу на развитие отношений стратегического парт­нерства.

В его основу положена концепция создания четырех совме­стных пространств. Ими должны стать Общее европейское эко­номическое пространство (ОЕЭП), из которого летом 2004 г. ЕС предпринимает попытку удалить зауживающее его понима­ние определение «экономическое»; общие пространства свобо­ды, безопасности и законности; внешней безопасности; науч­

ных исследований и образования, включая культурные аспек­ты. К ОЕЭП относятся также углубление энергодиалога и отраслевого сотрудничества и формирование трансъевропей­ских сетей. Соответствующее решение было принято в мае 2003 г. на саммите РФ—ЕС в Санкт-Петербурге. 6 ноября 2003 г. Римская встреча в верхах утвердила концепцию ОЕЭП. Спустя год на 14-м саммите в Гааге и 9—10 мая 2005 г. на 15-м саммите в Москве стороны обсудили план действий по по­строению ОЕЭП и всех остальных пространств.

Концепция ОЕЭП определяет его цели, принципы, исполь­зуемые средства и базовые составляющие. В соответствии с ней Россия и ЕС приступают к строительству совместного «откры­того и интегрированного рынка», сближению и постепенной интеграции социальных и экономических структур. Все делает­ся поэтапно «в рамках хорошо структурированного процесса». Рынком охватываются трансграничная торговля товарами, пре­доставление услуг, свобода учреждения и деятельности компа­ний, движение капитала и перемещение физических лиц. Стра­тегическими целями ОЕЭП являются устойчивое экономиче­ское развитие сторон, повышение конкурентоспособности их экономик, рост благосостояния, повышение уровня и качества жизни, укрепление политической стабильности в регионе и во всем мире. Ближайшая задача состоит в установлении «ста­бильного и предсказуемого торгового режима, основанного на общих, гармонизированных или совместимых правилах», созда­ние новых возможностей для хозяйствующих субъектов, стиму­лирование торговли и инвестиций. Среди важнейших инстру­ментов, используемых для построения и обслуживания ОЕЭП, концепция перечисляет «более тесное и структурированное взаимодействие между соответствующими институтами, как го­сударственными, так и частными», облегчение торговли и ин­вестиций, взаимное открытие рынков, кооперация, развитие инфраструктурных систем, «высокий уровень сближения в об­ласти законодательства и правил регулирования», включая «со­вместимую административную практику».

В целом правовой режим, формируемый под ОЕЭП, должен быть более выгодным для сторон и более либеральным по срав­нению с предусматриваемым правилами ВТО и положениями Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Российской Федерацией и Европейскими сообществами и их государства­ми-членами (СПС). По мере интенсификации сотрудничества

и в случае необходимости к СПС будут прилагаться дополни­тельные протоколы. Могут разрабатываться и отдельные согла­шения. Не исключается со временем замена СПС на договор нового поколения. По мнению российских политиков, он мог бы принять форму договора о стратегическом партнерстве, где был бы сделан акцент на равенстве сторон, углубленном поли­тическом диалоге, оптимизации органов управления интегра­ционными процессами, совместной борьбе с глобальными вы­зовами, стоящими перед человечеством. Он бы отражал ту роль, которую Россия и ЕС играют в мировой политике. В Брюсселе предпочтение отдается заключению в более отда­ленной перспективе типового соглашения о добрососедстве, от­вечающего описанным выше приоритетам ЕПД, с учетом спе­цифики и масштабов двусторонних отношений.

В настоящее время сотрудничество между Россией и ЕС ре­гулируется СПС и рядом отраслевых соглашений — о стали, текстиле, науке и технике, сотрудничестве с Европолом. Поли­тико-правовая база сотрудничества дополняется совместными политическими заявлениями, декларациями, программами и планами действий. Активно используются также односторон­ние акты, такие, например, как стратегии развития двусторон­них отношений. Коллективная стратегия ЕС по отношению к России была одобрена Европейским советом на сессии в Кель­не в июне 1999 г. Ее действие было продлено спустя четыре го­да. Основная направленность документа — оказание поддержки проводимой Москвой политике реформ. Россия утвердила свою среднесрочную стратегию в отношении ЕС в 2000 г. В ней упор сделан на хозяйственных вопросах. Особенно большой вклад в модернизацию политико-правовой базы сотрудничества вносят совместные заявления по итогам саммитов РФ— ЕС. В них устанавливаются приоритеты и ориентиры взаимо­действия, краткосрочные и более отдаленные цели, сроки и ме­тоды выполнения поставленных задач. Сильно повлияло на ат­мосферу и перспективы двусторонних отношений Совместное заявление о расширении ЕС и отношениях между Российской Федерацией и ЕС, подписанное министрами иностранных дел России и 25 стран Европейского Союза в Люксембурге 27 апре­ля 2004 г. В нем закреплены обязательства ЕС по учету россий­ских экономических интересов, затрагиваемых расширением Союза. Из односторонних актов наибольшее значение имело решение ЕС, принятое в 1998 г., предоставить России статус

страны с рыночной экономикой и закрепить его во внутреннем законодательстве Европейского сообщества.

СПС подписано в 1994 г. Вступило в силу в 1997 г. Оно за­ключено на 10 лет с возможностью продления. На его основе был сформирован разветвленный механизм политического диа­лога и реализации Соглашения. Его верхним этажом служат ре­гулярные встречи на высшем уровне. Они проводятся дважды в год между Президентом России и меняющимся председательст­вом ЕС и Председателем ЕК (формула «1 + 2»). Периодически Президент России приглашается на заседания в рамках Евро­пейского совета. Вплоть до 2004 г. механизм включал также встречи на уровне министров в формате Совета сотрудничест­ва, старших должностных лиц, проводящих заседания Комите­та сотрудничества, парламентских делегаций, собирающихся на заседания Комитета парламентского сотрудничества, и много­численных экспертных групп. Почти через 10 лет после подпи­сания СПС ему, по решению лидеров России и ЕС, придается несколько больший динамизм и действенность. 27 апреля 2004 г. проводится первое заседание Постоянного совета парт­нерства в формате встречи министра иностранных дел России с коллегами из 25 стран ЕС.

По своему юридическому содержанию СПС приближается к европейским договорам ЕС. Только вместо перспективы вступ­ления в Европейский Союз ~ отличительной черты таких дого­воров — в нем предусматривается возможность создания впо­следствии зоны свободной торговли. Решения саммитов о соз­дании четырех совместных пространств подправляют СПС и в этом отношении. Главное достоинство СПС ■— оно закладывает твердые и стабильные правовые основы взаимодействия между Россией и ЕС в области торговли товарами и услугами, взаим­ного доступа на рынки и учреждения компаний. Задолго до вступления в ВТО Россия получает в отношениях с ЕС выгоды и преимущества, предусматриваемые членством в этой органи­зации. В СПС найден разумный баланс между использованием применительно к различным сферам регулирования режима наибольшего благоприятствования, национального режима и режима изъятий из правила взаимности. СПС устанавливает правовые рамки межотраслевого сотрудничества в области про­мышленной политики, добычи полезных ископаемых, энерге­тики, атомной промышленности, сельского хозяйства, транс­порта, связи, банковского и таможенного дела, туризма, ис­

пользования космического пространства и некоторых другие. Он создает правовые предпосылки для сотрудничества в облас­ти инвестиций, государственных закупок, унификации стандар­тов, защиты потребителей, науки и техники, образования, культуры, статистики, информатики, экологии, а также в соци­альной сфере. На базе СПС утверждены программы совмест­ной работы правоохранительных органов России и ЕС. В соот­ветствии с ними развернуто взаимодействие в борьбе с терро­ризмом, незаконным оборотом наркотических и психотропных веществ, отмыванием денег, контрабандой, нелегальной имми­грацией, другими видами международной преступности. Ста­тья 55 СПС закрепляет «мягкое» обязательство России стре­миться к постепенному достижению совместимости националь­ного законодательства с правом ЕС.

Внешние связи ЕС охватывают все страны и регионы плане­ты. По своему содержанию, насыщенности и интенсивности они варьируются в очень широких пределах. Партнером номер один для ЕС являются США. По сути союзнические отноше­ния ЕС поддерживает также с Канадой, Японией и другими промышленно развитыми странами, входящими в ОЭСР. ЕС активно развивает связи с Китаем, Индией, странами Латин­ской Америки и Юго-Восточной Азии, а равно с созданными ими региональными и субрегиональными объединениями. Пре­имущественно под углом зрения содействия развитию строятся отношения со странами АКТ. Однако правовой инструмента­рий обслуживания и обеспечения этих отношений, несмотря на все их разнообразие, и создаваемые для управления ими органы и механизмы сравнительно однотипны и мало отличаются от описанных выше. Так, Европейский Союз имеет соглашения о партнерстве и сотрудничестве, во многом повторяющие СПС между Россией и ЕС и государствами-членами, с большинст­вом стран СНГ.

Наряду с многочисленными секторальными соглашениями и взаимодействием в рамках международных организаций, пра­вовой основой отношений ЕС с США служат Трансатлантиче­ская хартия 1990 г., Трансатлантическая повестка дня 1995 г. и программа Трансатлантического экономического партнерства 1998 г. В них определены сферы, основные направления и фор­мы сотрудничества. Предусмотренный ими механизм консуль­таций включает встречи на высшем уровне, на уровне минист­ров иностранных дел и другие каналы связи. Схожая система

договорных и политико-правовых актов использована для рег­ламентации сотрудничества ЕС с Канадой. Наряду с сектораль­ными соглашениями, в нее входят Трансатлантическая декла­рация 1990 г., Совместная политическая декларация об отно­шениях ЕС — Канада 1996 г. и Евроканадская торговая инициатива 1998 г.

Контакты ЕС с АСЕАН базируются на Соглашении о со­трудничестве 1980 г. Целям поддержания диалога служат регу­лярные встречи на уровне министров и старших должностных лиц и заседания Регионального форума АСЕАН. Для развития многосторонних контактов на высшем, министерском и рабо­чем уровнях ЕС и АТР создали АСЕМ. Его учредительный сам­мит состоялся в 1996 г.

С большинством стран Латинской Америки ЕС заключил рамочные соглашения о торгово-экономическом сотрудничест­ве. Пилотный характер для ЕС имеют связи с Мексикой. Со­гласно Соглашению о либерализации торговли и поэтапном снятии таможенных пошлин предусматривается полная либера­лизация двусторонней торговли промышленными товарами к 2007 г. и сельскохозяйственными товарами — к 2010 г. В 2002 г. ЕС подписал договор об ассоциации с Чили. Серьезным стиму­лом развития отношений между двумя регионами служат встре­чи глав государств и правительств стран ЕС, Латинской Амери­ки и Карибского бассейна. Первая встреча состоялась в июне 1999 г. в Рио-де-Жанейро (Бразилия). На ней было одобрено «Новое европейско-латиноамериканское партнерство на 21-й век». Вторая прошла в мае 2002 г. в Мадриде (Испания). В ходе подготовки к ней ЕС утвердил пятилетнюю стратегию в отно­шении региона. В итоговом документе форума «Развитие стра­тегического сотрудничества на 21-й век» говорится о намере­нии заключить новые соглашения между ЕС и Центральной Америкой и Андским сообществом. Третья встреча в верхах со­стоялась в мае 2004 г. в Мексике. ЕС ведет диалог с группой Сан-Хосе и группой Рио.

Предметные и страновые приоритеты внешних действий Ев­ропейского Союза и его ОВПБ находят свое наиболее полное и последовательное выражение в работе ЕС и государств-членов в международных организациях, включая согласование пози­ций в рамках НАТО. С учетом неприятия Европейским Сою­зом односторонних действий США на международной арене и концепции однополюсного мира, во главу угла внешнеполити­

ческой стратегии этого интеграционного объединения ставятся многосторонняя дипломатия, сотрудничество с Организацией Объединенных Наций и укрепление ООН в качестве междуна­родной структуры, несущей основную ответственность за под­держание мира и безопасности на планете. ЕС активно поддер­жал сформированную Кофи Аннаном осенью 2003 г. Группу высокого уровня по угрозам, вызовам и изменениям, закончив­шую в декабре 2004 г. работу над рекомендациями по усилению и консолидации ООН. Союз внес существенный вклад в ее дея­тельность. Главным направлением взаимодействия с ООН он сделал для себя сотрудничество в предотвращении и урегулиро­вании конфликтов и кризисном регулировании. В частности, им была проведена работа по определению модальностей выде­ления военных контингентов, которые ЕС мог бы предостав­лять ООН в случае принятия Советом Безопасности решений о проведении соответствующих операций. Первостепенное вни­мание в последнее время ЕС решил уделять разработке и осу­ществлению мер по продвижению миропорядка, основанного на господстве права.