§ 2. Проблемы совершенствования правового регулирования с использованием исключительных режимов в российском праве

В современных условиях проблема совершенствования, оптимизации правовых режимов и исключительных режимов как их разновидности, становится всё более актуальной и значимой. Без её должного разрешения сложно добиться значительных изменений в правотворческом и правоприменительном процессах.

Изучение сущности исключительных режимов будет не полным, если не затронуть проблемы совершенствования правового регулирования с использованием данного вида режимного регулирования.

Факторы, снижающие эффективность действия исключительных режимов нами подразделяются на объективные и субъективные. К объективным факторам, снижающим эффективность действия вышеуказанного правового средства относят: низкий уровень правовой культуры и правосознания участников общественных отношений, а также общества в целом, имеющие место коррупция и бюрократизм во многих сферах общественной жизни. К причинам субъективного характера, снижающим эффективность действия исключительных режимов можно отнести несовершенство законодательной техники (в целях её устранения необходима правильная, чёткая и своевременная фиксация в нормативных актах исключительных режимов, своевременное внесение изменений в нормативные акты, содержащие не достаточно эффективные исключительные режимы) и др.

В качестве направлений по совершенствованию правового регулирования с использованием исключительных режимов в российском праве предлагаются следующие меры:

1. Необходимость чёткой законодательной фиксации целей исключительных режимов, в статье соответствующего нормативно­правового акта, чтобы в процессе правоприменения субъекты права стремились к её достижению. От правильного и чёткого закрепления целей исключительных режимов в нормативно-правовом акте будет зависеть степень их достижения в процессе правоприменительной деятельности.

Эффективность исключительных режимов, в которых цели имеют предположительный характер и определяются исходя из анализа смысла и содержания нормативно-правового акта, в котором содержатся режимы, выражается в степени достижения целей исключительных режимов в процессе реализации права.

2. На федеральном уровне, так и на региональном уровне необходимо совершенствовать правила, приёмы, средства юридической техники, используемой для законодательной фиксации исключительных режимов (в

частности, юридических средств стимулирующей и ограничивающей направленности, юридических гарантий и юридическую ответственность за нарушение и не соблюдение режимов и т.д.). Вышеуказанному правовому средству необходимо в максимальной степени способствовать решению основных общефедеральных и региональных проблем. Как отмечалось ранее, рассматриваемому юридическому инструментарию свойственна системность, в целях соответствия данному признаку, составляющие структурные элементы исключительных режимов должны быть взаимосвязаны между собой, иметь общую направленность, не должны носить противоречивый характер.

3. Следующим направлением по совершенствованию правового регулирования с использованием исключительных режимов является необходимость повышения уровня и качества правоприменительной деятельности. Кроме этого, правоприменительную деятельность необходимо выстраивать грамотно, выбор конкретных юридических средств стимулирующей и ограничивающей направленности исключительных режимов, производить в соответствии с характером регулируемых отношений и поставленной задачей, спецификой отрасли права, в нормах которой содержатся особые порядки правового регулирования, степенью сложности и специфичности регулируемых общественных отношений.

Для должностных лиц, имеющих в силу исполнения своих обязанностей отношение к правоприменительной деятельности, с использованием исключительных режимов, необходимо проводить бесплатные курсы повышения квалификации, на которых обсуждать проблемы использования исключительных режимов внутригосударственного характера.

4. Создание методики выявления субъективных факторов, снижающих результативность использования исключительных режимов, в том числе коррупционной направленности. Сознание научно обоснованной методики выявления субъективных факторов позволит сформулировать субъективные

факторы, снижающие эффективность действия особых порядков правового регулирования и выработать комплекс мер, направленных на их нейтрализацию и устранение.

5. Требуется создание теоретически выверенной методики по обоснованности использования стимулирующих и ограничивающих юридических средств в рамках исключительных режимов, в ходе которой сформулировать факторы, влияющие на необоснованное использование режимов в правоприменительной деятельности. Обоснованности использования исключительных режимов способствует установление пределов использования исключительных режимов в механизме правового регулирования, в соответствии с целями и задачами, обозначенными в законодательстве.

В целях совершенствования правового регулирования посредством исключительных режимов законотворческим и правоприменительным органам необходимо учитывать юридическую природу данного правового средства, а именно то, что юридические средства стимулирующей и ограничивающей направленности используются системно и комплексно. С учетом специфики конкретных правоотношений необходимо грамотно и взвешенно подходить к выбору конкретных составляющих исключительных режимов в правовом регулировании. Нужно принимать во внимание, что исключительные режимы не предназначены на упорядочение всего многообразия существующих общественных отношений, а лишь тех, которые имеют отмеченные нами признаки и особенности (подробно см. § 2 главы 1).

7. Следующим направлением совершенствования рассматриваемого правового средства является активизация работы по проведению доктринального толкования существующих исключительных режимов в российском праве, которое поручить юристам теоретического профиля (профессорам и докторам наук), также использовать комментарии и

разъяснения юристов в практической деятельности (судей, адвокатов, практических работников правоохранительных органов). Кроме того, в комментариях к законодательству, содержащему исключительные режимы, возможно включение разъяснений теоретиков права относительно сложных вопросов, связанных с их использованием в правоприменительной деятельности, с указанием примеров, что окажет несомненную помощь законотворческим и правоприменительным органам, положительно повлияет на использование режимов в отраслевых юридических науках.

8. Имеется потребность в периодическом проведении правового мониторинга действующего законодательства в сфере режимного регулирования, с целью установления и последующей отмены устаревших и неиспользуемых исключительных режимов, а также недостаточно эффективных, т.к. это снижает юридический потенциал рассматриваемого правового средства. Периодический правовой мониторинг действующих особых порядков правового регулирования в российском праве необходимо проводить в соответствии с разработанными программами поэтапной модернизации исключительных режимов, согласно краткосрочной и долгосрочной задачами правовой политики в государстве. Необходимо всенародное обсуждение, с привлечением институтов гражданского общества вопросов эффективности и справедливости отражения в нормативно-правовых актах исключительных режимов. В ходе правового мониторинга необходимо устанавливать не достаточно эффективные исключительные режимы и повышать их эффективность, внося изменения в

соответствующие нормативные акты, с целью реализации особых порядков правового регулирования и максимального приближения к целям действия режимов, закрепленным законодателем.

В ходе правового мониторинга, необходимо устанавливать причины объективного и субъективного характера, не в полной мере действующих исключительных режимов. Юристам теоретического и практического профиля необходимо высказывать предложения по повышению эффективности режимов, которые должны учитываться законотворческими и правоприменительными органами.

9. Необходимо повышение уровня правосознания и правовой культуры субъектов правоотношений, т.к.

Не стоит упускать из вида и повышение профессиональных навыков, профессиональной правовой культуры и правосознания лиц, осуществляющих правоприменительную деятельность при помощи исключительных режимов, поскольку от грамотной правоприменительной деятельности зависит результат действия данного комплексного правового средства. Вышеуказанное утверждение связано с тем, что «именно на юристов в значительной мере ложится социальная ответственность за состояние действующего законодательства, практику его реализации, борьбу с отклонениями от установленного правового порядка»^[211].

10. Имеется потребность в проведении экспертиз нормативных правовых актов, устанавливающих исключительные правовые режимы. При проведении экспертиз нормативных правовых актов, содержащих особые порядки правового регулирования необходимо обращать внимание на специфику последних.

В ходе проведения экспертиз нормативно-правовых актов требуется проведение работы по установлению, снижению и минимизации влияния на исключительные режимы негативных внеправовых факторов: экономических, нравственных, моральных, политических, международной ситуации и взаимодействие их с правовыми факторами, оказывающими в совокупности либо по отдельности негативное влияние на «работу» данного комплексного правового средства, имеющих как объективный, так и субъективный характер.

11. Совершенствование механизмов защиты основных прав и свобод человека и гражданина в сфере режимного регулирования, т.к. исключительные режимы направлены на защиту прав и свобод.

Также, одной из мер по совершенствованию реализации исключительных режимов выступает повышение государственного и общественного контроля за рациональным использованием и реализацией рассматриваемого правового средства. Имеется потребность в установлении на постоянной основе государственного контроля за оптимальным действием исключительных режимов (в частности, в свободных экономических зонах), с целью недопущения правового произвола, беззакония, не целевого использования денежных средств, выделяемых на них из бюджета страны.

Направлением по улучшению общественного контроля за реализацией исключительных режимов является повышение информированности граждан, общественных объединений, должностных лиц, имеющих определённое отношение к действию особых порядков правового регулирования в российском праве, в целях наилучшей реализации последних. Это позволит повысить уровень правосознания и правовой культуры как отдельной личности, так и должностных лиц. Эффективность исключительных режимов сведена к нулю, если особые порядки правового регулирования не известны гражданам и должностным лицам.

Повышению общественного контроля будет способствовать публикация в периодических изданиях юридического профиля нормативных

актов, содержащих исключительные режимы, в первую очередь внутригосударственного характера, с соответствующими разъяснениями и комментариями юристов-практиков, что повысит информированность о них граждан, общественных объединений, должностных лиц.

В целях наибольшей реализации норм права, содержащих исключительные режимы необходимо, чтобы государство и общество, создав соответствующий механизм реализации вышеуказанного правового средства, стремилось и обеспечивало его реальную и продуктивную «работу». С другой стороны, чтобы субъекты права в лице отдельного гражданина, общественных объединений, государства испытывали потребность в правовом регулировании при помощи особых порядков правового регулирования.

Благодаря воплощению вышеуказанных направлений по совершенствованию исключительных режимов в процессе законотворческой и правоприменительной деятельности, данное правовое средство будет отвечать требованиям своевременности, обоснованности, справедливости, являться материально «подкреплёнными», при помощи них можно будет влиять на отношения не только в правовой, но и в экономической и политической сферах. Предлагаемые меры позволят совершенствовать правовое регулирование с использованием вышеуказанного комплексного правового средства. Предложенные нами меры по совершенствованию и оптимизации исключительных режимов в российском праве необходимо рассматривать в комплексе, в совокупности, не делая упор только на конкретно взятом направлении.

При использовании отмеченных основных мер по совершенствованию правового регулирования с использованием исключительных режимов в российском праве, имеющие место в правовой жизни негативные побочные элементы (непроработанность механизма реализации особых порядков правового регулирования; высокие экономические затраты получения результата режимов; отсутствие материальных и юридических гарантий их

действия; низкое правосознание и правовая культура населения, коррупция и бюрократизм, то есть причины объективного и субъективного характера) будут преодолены либо сведены к минимуму.

Необходимо отметить, что в связи с тем, что правотворческая и правоприменительная деятельность находятся между собой в постоянном взаимодействии и взаимовлиянии, оптимизацию действия исключительных режимов необходимо осуществлять одновременно в двух вышеуказанных направлениях.

Оптимизация исключительных правовых режимов в российском законодательстве выступает главным и необходимым направлением для качественного и эффективного их использования в правовом регулировании. Необходимо проведение дальнейшей оптимизации исключительных правовых режимов в российском праве, в связи с тем, что сложные общественные отношения, на упорядочение которых направлено данное правовое средство, находятся в постоянной динамике. От того, как «работает» юридический инструментарий, будет зависеть место исключительных режимов в механизме правового регулирования.

В направлении совершенствования правил и средств юридической техники, используемой законодательной фиксации исключительных режимов выделяется проблема их использования по преодолению пробелов, устранению ошибок в сфере исключительного режимного регулирования.

Анализ проблемы использования исключительных режимов в качестве юридического средства по преодолению пробелов и устранению ошибок в праве позволяет говорить о положительном поле деятельности данного инструментария. Необходимо отметить, что исключительные режимы являются специфичным средством и любые недостатки законодателя относительно их закрепления, в том числе неспособность своевременно реагировать на изменения в общественной жизни по правовому регулированию сложных экстраординарных отношений в виде принятия

новых или изменения действующих нормативно-правовых актов, приводят к неэффективности последних.

Недостаточная эффективность отдельных нормативно-правовых актов, содержащих исключительные режимы, ввиду наличия в них пробелов, своевременно не устраняемых по различным причинам, приводит к низкой эффективности рассматриваемого комплексного правового средства.

Опыт практической работы соискателя позволил установить пробел в Федеральном законе Российской Федерации от 21 ноября 2011 года № 323- ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»^[212], в части 2 статьи 58 данного закона содержится перечень видов медицинских экспертиз, проводимых в Российской Федерации:

1) экспертиза временной нетрудоспособности;

2) медико-социальная экспертиза;

3) военно-врачебная экспертиза;

4) судебно-медицинская и судебно-психиатрическая экспертизы;

5) экспертиза профессиональной пригодности и экспертиза связи заболевания с профессией;

6) экспертиза качества медицинской помощи.

Среди данного перечня экспертиз отсутствует назначаемая следователями, дознавателями отделов полиции и органами Управления Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков Российской Федерации, а также судами наркологическая экспертиза, с целью установления наличия заболевания наркоманией, стадии наркомании и необходимости либо противопоказания к его лечению.

В связи с чем, предлагается внести изменение в Федеральный закон Российской Федерации от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», часть 2 статьи 58 данного закона дополнить пунктом 7) следующего содержания:

«наркологическая экспертиза». Данный вид экспертизы, наряду с судебно­психиатрической позволит установить является ли подозреваемый, обвиняемый больным наркоманией. Проведение наркологической экспертизы целесообразно в случаях, когда имеются основания полагать, что подозреваемый, обвиняемый не является больным наркоманией, однако привлекается за совершение преступления, связанного с незаконным оборотом наркотиков. Указанные выше изменения позволят уменьшить число назначаемых нарколого-психиатрических экспертиз, проведение которых приводит к увеличению процессуальных сроков и нарушает разумные сроки предварительного расследования. Данную норму по праву можно отнести к исключительному режиму, поскольку она регулирует не типичные, не стандартные отношения, связанные с проведением наркологической экспертизы подозреваемым, обвиняемым.

Актуальность повышения роли такого юридического инструментария, как исключительные режимы подтверждается тем, что данное комплексное правовое средство используется в новом законодательстве. В качестве примера использования исключительных режимов можно отметить принятый 21 ноября 2014 года Государственной Думой Российской Федерации Федеральный закон от 29 ноября 2014 года № 377-ФЗ «О развитии Крымского федерального округа и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя» ^[213] . В данном случае законодателем в целях обеспечения устойчивого социально-экономического развития двух новых субъектов Российской Федерации обоснованно преимущественно используются правовые льготы и преимущества. Необходимо отметить, что в целях максимальной эффективности содержащихся в данном нормативно-правовом акте исключительных режимов, в бюджете страны необходимо предусмотреть соответствующие материальные расходы. Кроме того,

требуются материальные и правовые гарантии, механизм действия исключительных режимов, необходимо внести соответствующие изменения в другие нормативно-правовые акты - Бюджетный кодекс Российской Федерации, Таможенный кодекс Таможенного союза, привести в соответствие нормативные дефиниции. Безусловно, часть из вышеперечисленного начало осуществляться. В целях полноценной «работы» исключительных режимов законотворческим органам не нужно преследовать цель увеличения количества исключительных режимов в нормативно-правовых актах, а следовать рекомендациям и предложениям по повышению их качества и эффективности в правовом регулировании.

Кроме того, исключительные режимы способствуют устранению ошибок и коллизий в сфере исключительного режимного регулирования. Так, Постановлением Конституционного суда РФ от 24 декабря 2013 года по делу о проверке конституционности статей 4, 5 и п. 5 статьи 14 Федерального закона (далее - ФЗ) от 18 июня 2001 года № 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулёза в РФ» в связи с запросами Правительства Волгоградской области и Правительства Сахалинской области устранены ошибки в праве, при помощи использования комплексного правового средства. Статьями 4 и 5 вышеуказанного ФЗ установлены соответствующие полномочия органов государственной власти РФ и субъектов в области предупреждения распространения туберкулёза в РФ. Согласно п. 5 статьи 14 ФЗ больным заразными формами туберкулёза, проживающим в квартирах, в которых исходя из занимаемой жилой площади и состава семьи нельзя выделить отдельную комнату больному заразной формой туберкулёза, квартирах коммунального заселения, общежитиях, а также семьям, имеющим ребёнка, больного заразной формой туберкулёза, предоставляются вне очереди отдельные жилые помещения с учётом их права на дополнительную жилую площадь в соответствии с законодательством субъектов РФ ^[214] .

Правительство Сахалинской области утверждает, что названное законоположение противоречит статьям 40, 41, 72 и п. «ж», «к» ч.1 и ст.75 Конституции РФ, поскольку ими не разграничиваются полномочия органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ по социальной поддержке граждан, больных заразными формами туберкулёза, притом, что обязанность по принятию нормативно-правовых актов, регулирующих порядок предоставления в данных случаях жилых помещений ... возлагается на субъекты РФ.

Подобная правовая неопределённость приводит к тому, что субъект РФ, хотя это прямо и не отнесено к их полномочиям, вынужден решать вопрос об обеспечении таких граждан жильём за счёт собственного жилищного фонда. Правительство Волгоградской области, оспаривающее конституционность п. 5 ст. 14 ФЗ полагает, что содержащаяся в нём норма нарушает вытекающий из ст. 19 Конституции РФ принцип правовой определённости, поскольку не отвечает на вопрос, за счёт каких средств и в каком порядке возмещаются расходы, связанные с предоставлением жилых помещений вышеуказанной категории лиц. Конституционный суд своим решением устранил имеющуюся ошибку в праве и вынес постановление, в котором «признал п. 5 ст. 14 ФЗ не соответствующим Конституции РФ, её статьям 7, 18, 19 (части 1 и 2), 40 и 41 (части 1 и 2), в той мере, в какой в силу своей нормативной неопределённости он не позволяет точно, ясно и недвусмысленно установить принадлежность конкретному уровню публичной власти полномочия по внеочередному предоставлению отдельных жилых помещений гражданам, больным заразными формами туберкулёза^[215]. Роль особого порядка правового регулирования выражается в том, что данное правовое средство позволяет лицам, больным заразными формами туберкулёза удовлетворить свои законные права и интересы, связано с созданием сверхблагоприятной ситуации, но имевшаяся ошибка в праве

создавала препятствия субъекту в удовлетворении своих законных прав. Постановлением Конституционного суда РФ устранена имевшая место ошибка в праве.

Для того, чтобы юридические решения высшего органа судебной власти (решения Конституционного суда РФ) о признании неконституционными отдельных норм права, содержащих исключительные режимы, использовались в дальнейшей правотворческой деятельности, необходимо создание отлаженного механизма восприятия таковых.

В целях повышения эффективности данного правового средства в новом законодательстве необходимо учитывать, что в процессе законотворчества с использованием исключительных режимов законодателю для облегчения правоприменительной деятельности необходимо стремиться чётко и доступно формулировать содержащиеся в исключительных режимах стимулы и ограничения, обеспечивать их материальными и юридическими гарантиями, создавать механизм реализации режимов.

В качестве направления по оптимизации исключительных режимов в новом законодательстве необходимо отметить недостаток отлаженной системы контроля за принятием и реализацией нормативно-правовых актов, содержащих отмеченное комплексное правовое средство; отсутствие продуманной и выверенной законодательной стратегии принятия и внесения изменений в нормативные акты различной юридической силы, содержащие исключительные режимы, с целью того, чтобы общий механизм их действия стал «рабочим».

Искусство законодателя, в частности, состоит в своевременном реагировании на необходимость внесения изменений в нормативно-правовые акты, в том числе, при помощи использования исключительных режимов, преодолевая подчас имеющиеся различные препятствия для этого.

Исключительные режимы должны способствовать удовлетворению интересов отдельной личности, социальных групп и государства в целом, повышать уровень их правовой жизни.

Необходимо проведение дальнейших общетеоретических и отраслевых исследований по повышению эффективности исключительных режимов. Предложенные в настоящем исследовании направления повышения эффективности исключительных режимов должны использоваться законодателем и правоприменителем.

Общетеоретическое исследование исключительных режимов позволяет выдвигать и научно осмысливать новые направления по изучению проблемы правовых средств в целом, позволит продолжать работу по изучению субрежимов и сходного юридического инструментария. Сделанные нами выводы смогут способствовать установлению имеющихся недостатков в отраслевом законодательстве и соответствующих правовых режимах, следствием чего станет совершенствование правового регулирования в целом.

Относительно перспектив использования исключительных правовых режимов в российском законодательстве необходимо отметить, что Российское законодательство будет подвергаться дальнейшим изменениям, так как правовая, экономическая и политическая сферы находятся в постоянной динамике.