Институты и инструменты

В сфере ОВПБ и ОЕПБО государства-члены наделили Евро­пейский Союз чрезвычайно широкой компетенцией. В пред­метном отношении она ничем не ограничена. В ст. 11 Договора о ЕС прямо провозглашается: «Союз определяет и осуществля­ет общую внешнюю политику и политику безопасности, охва­тывающую все области внешней политики и политики безопас­ности...» В дополнение к этому в ст.

принятии решений и отсутствием механизма принуждения. Но по мере конвергенции внешнеполитических интересов и сбли­жения приоритетов, по мере выработки общей внешнеполити­ческой культуры и традиций, их значение будет падать.

Формально, как следует из ст. 3 Договора о ЕС, в нем дейст­вует единая институциональная система. На практике в сфере ОВПБ и ОЕПБО роль институтов Союза существенно отлича­ется от той, которую они играют в рамках Европейского сооб­щества. Располагаемые ими полномочия также совершенно различны. В сфере ОВПБ и ОЕПБО сложилась властная верти­каль, идущая от Европейского совета к Совету ЕС по общим делам и внешним сношениям, от Совета к Комитету постоян­ных представителей и КПБ и далее — к разветвленной системе политических, вспомогательных, технических и рабочих орга­нов.

Подобное распределение полномочий находит отражение прежде всего в использовании инструментария ОВПБ. Соглас­но ст. 12 Договора Европейский Союз следует рассмотренным выше целям «путем определения принципов и основных ори­ентиров общей внешней политики и политики безопасности; принятия решений по общей стратегии; одобрения совместных действий; одобрения общих позиций; усиления систематиче­ского сотрудничества между государствами-членами в проведе­нии их политики». В систему инструментов ОВПБ и ОЕПБО входит также заключение международных соглашений с одним или несколькими государствами или международными органи­зациями в соответствии со ст. 24 Договора о ЕС. Реализации основного инструментария служат взаимное информирование и консультирование на уровне принятия политических решений (ст. 16); представительство различными структурами Союза его интересов на международной арене (ст. 18); осуществляемая ими дипломатическая деятельность, в том числе в рамках поли­

тического диалога с третьими странами и международными ор­ганизациями; координация действий в международных органи­зациях и на международных конференциях (ст. 19); сотрудни­чество дипломатических и консульских миссий государств- членов и делегаций Европейской комиссии в третьих странах и на международных конференциях; обмен данными, фактологи­ческой и аналитической информацией, в том числе в рамках общей системы шифропереписки. К интенсивно используемо­му рабочему инструментарию ОВПБ относятся также деклара­ции и демарши. В декларациях ЕС излагает внешнему миру свои подходы к широкому спектру международных проблем и событий и внутренних процессов в отдельных странах и регио­нах, затрагивающих его интересы.

В системе институтов ОВПБ и ОЕПБО фактически «царст­вующим» является Европейский совет. Он всем руководит. Над всем главенствует. Никому не подконтролен. Вправе изменять по своему собственному усмотрению принятые ранее решения. И связан в принципе только закрепленными в учредительных договорах общими и специальными нормами-целями и норма­ми-принципами. Европейский совет направляет всю деятель­ность Европейского Союза в сфере ОВПБ и ОЕПБО и контро­лирует их осуществление. Европейский совет внес решающий вклад в оформление и становление ОВПБ и ОЕПБО. Их даль­нейшая эволюция также полностью зависит именно от него. Согласно ст. 13 Договора о ЕС Европейский совет определяет принципы и основные ориентиры общей внешней политики и политики в области обороны и безопасности (п. 1) и принимает общестратегические решения «в областях, где государства-чле­ны имеют важные общие интересы». Он устанавливает цели об­щих стратегий, их продолжительность и средства, которыми должен располагать Союз и которые должны предоставляться государствами-членами на их осуществление (п. 2).

Общее управление, координация и осуществление ОВПБ и ОЕПБО в рамках институциональной системы Союза концен­трируется в руках Совета ЕС, действующего в формате Совета

по общим делам и внешним сношениям. Он собирается на ре­гулярные ежемесячные и внеочередные заседания в составе ми­нистров иностранных дел государств-членов, Высокого пред­ставителя по ОВПБ и комиссара, ответственного за внешние действия Сообщества. Вместе с тем в сфере ОВПБ и ОЕПБО государства-члены остаются суверенными игроками. Управле­ние, координация и осуществление ОВПБ и ОЕПБО полно­стью входят в их ведение. Поэтому положение п. 3 ст. 13 Дого­вора о ЕС, наделяющее Совет полномочиями обеспечивать «единство, последовательность и эффективность действий Союза», имеет многоцелевую направленность.

Исходя из основных ориентиров, установленных Европей­ским советом, Совет принимает решения, необходимые для оп­ределения и осуществления ОВПБ и ОЕПБО. Он вырабатывает рекомендации по общей стратегии для их представления на рассмотрение Европейского совета. По утверждении стратегий Совет обеспечивает их реализацию. Договором о ЕС предусмат­ривается, что их конкретизации будут служить решения о со­вместных действиях и общих позициях (п. 3 ст. 13). Длительное время единственными примерами подобных документов оста­вались общие стратегии в отношении России, Украины, Среди­земноморского региона, мирного процесса на Ближнем Восто­ке. В последнее время ЕС берет курс на разработку серии об­щих стратегий по ключевым проблемам ОВПБ и ОЕПБО.

Основными инструментами, используемыми Советом для установления политико-правовых рамок и осуществления об­щей внешней политики и политики в области обороны и безо­пасности, являются решения о совместных действиях и общих позициях. Решения первого типа принимаются Советом при особых обстоятельствах, если сочтено, что эти обстоятельства требуют оперативных действий со стороны Союза. Совет опре­деляет цели совместных действий, их предмет, временные рам­ки, условия их применения и средства, которые должны быть предоставлены Союзу (п. 1 ст. 14). По мере изменения обстоя­

тельств Совет может пересматривать все основные параметры совместных действий (п. 2 ст. 14) и принимать дополнительные решения, учитывающие трудности, с которыми столкнулись от­дельные государства-члены при их осуществлении (п. 7 ст. 14). Решения об общих позициях принимаются Советом для опре­деления подхода Союза к конкретным международным пробле­мам (ст.

В тех случаях, когда решения о совместных действиях, об общих позициях или другие решения основываются на общей стратегии или когда решения касаются осуществления уже одобренных совместных действий или общих позиций и каса­ются общей внешней политики, они принимаются Советом квалифицированным большинством. Назначение специального представителя также производится квалифицированным боль­шинством (п. 2 ст. 23). Во всех остальных случаях для принятия решения по вопросам общей внешней политики требуется еди­ногласие (п. 1 ст. 23). Решения по вопросам ОЕПБО всегда принимаются Советом единогласно. Но и тогда, когда для при­нятия решения в Совете требуется квалифицированное боль­шинство, любое государство-член может его заблокировать, со­славшись на «важные и определенные причины национальной политики» (п. 2 ст. 23). Схожий порядок принятия решений принят в отношении заключения международных соглашений по проблематике ОВПБ (ст. 24).

Действующий в ЕС механизм принятия решений в сфере ОВПБ обладает повышенной жесткостью. Придание ему боль­шей гибкости осуществляется путем исключения одного, не­скольких или части государств-членов с их согласия из участия в осуществлении ОВПБ на тех или иных направлениях, в тех или иных областях внешнеполитической деятельности Союза. Помимо указанных изъятий, Договор о ЕС предусматривает два варианта обхода требования единогласия. Каждый из них вле­чет за собой изменение геометрии обязательств, принимаемых на себя государствами-членами в отношении осуществления ОВПБ. С тем, чтобы не блокировать принятие решения, любое государство-член может пойти на конструктивное воздержание. Сделав официально заявление с изложением своей позиции, оно снимает с себя обязанности по его выполнению. Вместе с

тем оно соглашается с тем, чтобы решение носило обязатель­ный характер для всех остальных стран и институтов Союза.

Чрезвычайно важную роль в осуществлении ОВПБ от имени Европейского совета и Совета ЕС Договор о ЕС отводит пред­седательствующей стране. В начале срока ее полномочий она объявляет о приоритетах своего председательствования. Эти приоритеты накладывают существенный отпечаток на повестку дня политических институтов ЕС. Ее глава государства или премьер-министр, министр иностранных дел и другие офици­альные лица в течение шести месяцев руководят работой Союза в сфере ОВПБ на всех этажах межправительственного сотруд­ничества и следят за осуществлением принятых решений. Они представляют ЕС в вопросах, относящихся к ОВПБ, на между­народной арене. Они выдвигают от имени ЕС внешнеполити­ческие инициативы и в принципе выражают его позицию в ме­ждународных организациях, на международных конференциях, в контактах с третьими странами, в том числе в рамках полити­ческого диалога (ст. 18). Председательствующая страна нахо­

дится в постоянном контакте со всеми остальными государст­вами-членами и институтами ЕС. При необходимости она со­зывает внеочередное заседание Совета ЕС в течение 48 часов и в экстренных случаях — в более короткий срок (ст. 22). Ее офи­циальные лица консультируются с Европарламентом по важ­нейшим аспектам и основным направлениям ОВПБ и регуляр­но информируют Евронарламент о ее осуществлении (ст. 21). На председательствующее государство возлагается ответствен­ность за ведение переговоров от имени ЕС о заключении меж­дународных соглашений с одной или несколькими странами или международными организациями по проблематике ОВПБ. Решение о заключении таких соглашений принимается Сове­том ЕС по рекомендации председательствующего государства (п. 1 ст. 24).

Часть функций председательства реализуется Высоким пред­ставителем по ОВПБ. Причем, согласно сложившейся практи­ке, речь идет о всем спектре функций — повседневном руковод­стве, контроле за осуществлением, ведении переговоров и кон­сультаций, представительстве в международных организациях и контактах с третьими странами, разработке аналитических до­кументов и рекомендаций по стратегическим вопросам и т. д. Устанавливая, что Высокий представитель оказывает содейст­вие председательству, п. 3 ст. 18 Договора о ЕС не оговаривает, какое именно содействие имеется в виду. Точно так же ст. 26, посвященная Высокому представителю, не дает исчерпывающе­го перечня его обязанностей. Она лишь предусматривает, что он оказывает помощь Совету ЕС в вопросах ОВПБ, содействуя, среди прочего, «формулированию, подготовке и осуществлению политических решений» и представляя Совет по просьбе пред­седательства «в политическом диалоге с третьей стороной». Полномочия Высокого представителя сформулированы в Дого­воре о ЕС очень гибко, в самых общих терминах. Они давали широкий простор для их телеологической интерпретации, чем X. Солана, ставший первым Высоким представителем Союза, умело воспользовался. Он превратил свой пост в один из клю­чевых в иерархии институтов ОВПБ. Ему очень помогли в этом личные качества. Смог X. Солана опереться и на твердую под­держку государств-членов — они увидели в нем реальную воз­можность резко поднять эффективность ОВПБ. По мере ста­новления ОЕПБО X. Солана сконцентрировал усилия на прида­

нии ЕС военного, оборонного измерения. Он стал накапливать дополнительные функции и полномочия, связанные с предста­вительством Союза вовне, ведением переговоров с НАТО, под­готовкой и проведением операций ЕС, руководством кризис­ным регулированием и т. д.

На председательство, Совет ЕС и Высокого представителя по ОВПБ работает разветвленный комплекс институциональ­ных и рабочих органов. Он постоянно обрастает новыми вре­менными комитетами, в том числе создаваемыми для реализа­ции тех или иных планов действий. Некоторые из них упоми­нались выше. Но основная пирамида институциональных и рабочих органов складывается из Комитета постоянных пред­ставителей, КПБ, сети европейских корреспондентов, группы советников по внешним действиям (Релекс), ВК, ВШ, Полити­ко-военной группы, Комитета по гражданским аспектам кри­зисного регулирования, конгломерата страновых, региональных и функциональных рабочих групп.

Комитет постоянных представителей встречается не реже одного раза в неделю. Он отвечает за подготовку заседаний Со­вета ЕС, в том числе в формате Совета по общим делам и внешним сношениям, и согласование выносимых на его утвер­ждение решений. КПБ, созданный первоначально в целях осу­ществления ОЕПБО, несколько лет действовал параллельно с Политическим комитетом. С вступлением в силу Ниццского договора процесс их объединения завершился. КПБ посвящена ст. 25 Договора о ЕС. В соответствии с ней КПБ в целом сле­дит за развитием международной обстановки и готовит для Со­вета ЕС, по его запросу или по своей собственной инициативе, предложения относительно осуществления ОВПБ и ОЕПБО. Он следит также за реализацией согласованной политики. В случаях, когда Совет делегирует ему соответствующие полно­мочия, КПБ осуществляет политический контроль и стратеги­ческое руководство операциями по урегулированию кризисов и принимает необходимые для этого решения. При подготовке предложений по кризисному регулированию КПБ учитывает все возможности, имеющиеся в распоряжении ЕС, вне зависи­мости от того, в ведении какой из его опор они находятся. Го­сударства-члены представлены в КПБ на высоком уровне, обычно на уровне послов, которые включаются в структуру по­стоянных представительств стран-членов. КПБ может прово­

дить заседания на уровне политических директоров мини­стерств иностранных дел. По вопросам, относящимся к ОЕПБО, КПБ опирается на ВК, подготавливаемые им предло­жения, заключения и рекомендации. ВК состоит из начальни­ков штабов или их представителей стран-членов. Он осуществ­ляет руководство всей военной деятельностью в рамках ЕС. Председатель ВК приглашается на все заседания Совета, на которых рассматриваются решения, влекущие за собой воен­ные последствия. В К руководит работой ВШ. К ведению ВШ отнесено обслуживание ОЕПБО, включая управление военны­ми операциями ЕС по урегулированию кризисов. Он отвечает за раннее предупреждение, оценку развития кризисных ситуа­ций и стратегическое планирование возможной реакции Сою­за. Он занимается, в частности, планированием того, какие на­циональные и многонациональные силы и средства потребует­ся привлекать для проведения тех или иных операций. Политико-военная группа занимается анализом военно-поли­тических аспектов любых предложений по осуществлению ОВПБ. Комитет по гражданским аспектам кризисного регули­рования готовит предложения по превентивной дипломатии, предотвращению конфликтов, невоенным аспектам их урегули­рования. Первоначально он сконцентрировался на проработке полицейской составляющей гражданских операций ЕС. Однако к сфере его ведения относятся все типы гражданских операций. Основное внимание он уделяет проблематике обеспечения це­лей утверждения господства права в результате их проведения. Остальные из перечисленных выше звеньев обслуживают соб­ственно ОВПБ. Сеть европейских корреспондентов отвечает за рутинную координацию действий государств-членов по осуще­ствлению ОВПБ с использованием шифропереписки и подго­товку внешнеполитических пунктов повестки дня заседаний КПБ, Совета ЕС и Европейского совета. Группа советников по внешним действиям (Релекс) проводит институциональную, юридическую и финансовую экспертизу предложений по осу­ществлению ОВПБ и прорабатывает вопросы подведомствен­ности с учетом пределов компетенции Союза в рамках состав­ляющих его опор. Подготавливаемые им заключения ложатся в основу решений по совместным действиям, согласовываемым Комитетом постоянных представителей. Помимо перечислен­ных звеньев к структуре органов ОВПБ следует отнести создан­

ный при Высоком представителе Отдел политического плани­рования и подчиненный ему секретариат Совета ЕС.

Длительное время Европейская комиссия оставалась на пе­риферии институциональной системы ОВПБ. С 2002 г., после того, как Европейский совет поставил задачу улучшения коор­динации между ОВПБ, ОЕПБО и внешними действиями Сооб­щества, все чаще ЕК вносит предложения по приоритетам и стратегиям ОВПБ. Она тесно взаимодействует с Высоким пред­ставителем. В поручениях Европейского совета и Совета ЕС по общим делам и внешним сношениям все чаще упоминается не только председательство и Высокий представитель, но и Ко­миссия. В результате намечаемой реформы внешней деятельно­сти Европейского Союза ЕК будет полностью интегрирована в осуществление ОВПБ. Но и сейчас Договор о ЕС наделяет ее в сфере ОВПБ весомыми полномочиями. Их наиболее общим источником является ст. 3, предписывающая Союзу обеспечи­вать согласованность своей внешней деятельности в общем контексте внешних отношений, политики в сферах безопасно­сти, экономики и содействия развитию. В ней предусматрива­ется, что Совет и Комиссия несут равную «ответственность за обеспечение такой согласованности и сотрудничают с этой це­лью». В несколько более конкретном плане ст. 18 указывает, что «Комиссия полностью подключается» к задачам, возложен­ным в сфере ОВПБ и ОЕПБО на председательство. Комиссия может обращаться в Совет с любым вопросом, имеющим отно­шение к ОВПБ, и вносить свои предложения (п.1 ст. 22). Она вправе инициировать проведение внеочередного или экстрен­ного заседания Совета в случаях, требующих незамедлительно­го решения (п. 2 ст. 22). ЕК оказывает председательству по­мощь в проведении переговоров о заключении международных соглашений по проблематике ОВПБ (ст. 24). Вместе с предсе­дательством она отчитывается за осуществление ОВПБ перед Европарламентом (ст. 21). Комиссия привлекается Советом к подготовке совместных действий (п. 4 ст. 14). Ее мнение запра­шивается Советом в отношении заявок государств-членов о продвинутом сотрудничестве (ст. 27). ЕК всегда, во всех орга­низационных рамках и на всех уровнях принимает участие в координации действий — в международных организациях и на международных конференциях, в рамках политического диало­га, во всех институциональных и рабочих органах, обслуживаю­

щих подготовку, принятие и осуществление решений по вопро­сам ОВПБ и ОЕПБО. Не удивительно, что когда услуги Комис­сии в сфере ОВПБ оказались востребованными, она смогла активно подключиться к ее формулированию. Подключение Комиссии было объективно обусловлено. Сфера ОВПБ и ОЕПБО стремительно разрастается. Для ее качественного об­служивания нужен мощный бюрократический аппарат. В Евро­пейском Союзе им обладает только ЕК. К тому же материаль­ной опорой внешнеполитических амбиций Союза является его экономическая мощь. Без использования инструментария внешнеторговой политики, содействия развитию и т. д. их не реализовать. А это уже во многом епархия Комиссии. Наконец, сфера ОЕПБО начинает распространяться на закупки и произ­водство вооружений, слияния, субсидии, конкуренцию. В этом отношении ОЕПБО все теснее смыкается с классическими во­просами функционирования единого рынка. Здесь авторитет ЕК непререкаем.

Объективный характер носит и процесс усиления роли Ев­ропарламента в сфере ОВПБ. Договор о ЕС практически не предусматривает его участия в процессе подготовки, принятия и контроля за исполнением внешнеполитических решений. Особенно символична в этом отношении ст. 24, регламенти­рующая процедуру заключения международных соглашений ЕС с третьими странами и международными организациями по проблематике ОВПБ. Европарламент в ней даже не упоминает­ся. Тем не менее Договор дает ему рычаги влияния и на инсти­туты межправительственного сотрудничества, и на осуществ­ляемые ими ОВПБ и ОЕПБО. Главное ~ за Европарламентом признается право на должный учет его мнения и право на по­лучение информации из первых рук от руководства Европей­ского совета, Совета ЕС и ЕК. Согласно ст. 21 председательст­во Европейского Союза обязано консультироваться с ним по важнейшим аспектам и основным направлениям ОВПБ и регу­лярно отчитываться о ходе ее осуществления. Кроме этого, в арсенале Европарламента — письменные и устные запросы, проведение дебатов по любым вопросам двусторонних отноше­ний и повестки дня региональных и глобальных форумов, на­правление Совету принимаемых им рекомендаций. В Договоре, в частности, фиксируется, что «он проводит ежегодное обсужде­ние с целью оценки прогресса, достигнутого в осуществлении

ОВПБ». До полновесного парламентского контроля за ОВПБ довольно далеко. Но определенные его элементы присутствуют. Ведь нужно учитывать общий контекст отношений между ин­ститутами ЕС, громкое политическое и медиатическое звучание деятельности Европарламента, его растущую вовлеченность в законотворчество, в том числе затрагивающее внешние дейст­вия Сообщества, полномочия Европарламента в бюджетной сфере. Да и косвенное влияние Европарламента на сферу ОВПБ нельзя сбрасывать со счета. Ведь ему помогают нацио­нальные парламенты. Он ведет интенсивный межпарламент­ский диалог с парламентскими структурами третьих стран — на двусторонней основе и в международных межпарламентских организациях. Он теснейшим образом связан с деятельностью европейских политических партий.

В связи с этим изучение позиционных документов и реко­мендаций Европарламента по вопросам ОВПБ представляет несомненный интерес. Некоторые моменты в них не совпада­ют с официальной позицией Союза. Другие выписаны не­сколько иначе. Но очень часто позиционные документы и ре­комендации Европарламента раскрывают истинное отношение ЕС к международным проблемам наиболее рельефно и обна­женно, без дипломатических прикрас, указывают, в каком на­правлении будет развиваться ОВПБ, дают понять, какой ОВПБ представляется изнутри, и какой ее хотел бы видеть истеблиш­мент Европейского Союза. Наиболее показательна в этом от­ношении ежегодная резолюция Европарламента о прогрессе в реализации ОВПБ. Последние по счету из таких резолюций вполне определенно расставляют акценты. ЕС должен все больше и больше принимать на себя глобальную ответствен­ность за состояние дел на планете. Его интересам соответству­ет укрепление многосторонних структур сотрудничества, и прежде всего ООН. Он должен тесно взаимодействовать с ос­тальными ключевыми игроками в мировой политике, даже то­гда, когда их подходы разнятся, — США, НАТО, Россией и др. Хорошую отдачу на практике дает политический квартет в со­ставе США, ЕС, России и ООН. Для противодействия новым вызовам и решения застарелых международных проблем нуж­ны политический диалог, превентивные действия, борьба с бедностью и отчуждением, укрепление демократических струк­тур, реальное урегулирование международных и внутренних

кризисов. Чтобы действовать на международной арене макси­мально эффективно, ЕС должен умело сочетать весь имею­щийся в его распоряжении инструментарий, включая содейст­вие развитию, внешнюю торговлю и дипломатию. Ему следует как можно быстрее реформировать свои структуры, отвечаю­щие за ОВПБ, и прежде всего объединить аппараты Высокого представителя по ОВПБ и ЕК, преобразовать делегации ЕК в третьих странах и при международных организациях в полно­весные посольства, расширить практику принятия решений в Совете квалифицированным большинством и распространить продвинутое сотрудничество на сферу ОЕПБО. В том, что ка­сается наиболее острых региональных, субрегиональных и ло­кальных проблем, требующих скорейшего решения, резолюции перечисляют определение статуса Косово, Ближневосточное урегулирование, улучшение отношений между Индией и Паки­станом, снятие напряженности вокруг Тайваня, стабилизацию Закавказья, улучшение отношений с Ираном. К примерам ус­пешных действий Союза относит Балканы. В числе провалов ОВПБ указывает Ирак, Зимбабве, Афганистан. Среди приори­тетов ОЕПБО в ней называются гражданско-военные опера­ции на Балканах и в других регионах, формализация всего спектра отношений с НАТО, повышение готовности, мобиль­ности и оснащенности Сил быстрого реагирования и ускорен­ного развертывания, переход от проведения ограниченных опе­раций к выполнению в перспективе любых военных миссий миротворческого характера по мандату ООН. Лейтмотив озабо­ченностей, выражаемых Европарламентом, — растущее воен­ное превосходство США в НАТО и в мире в целом. Предлагае­мый ответ — дальнейшее объединение усилий и разделение труда между странами ЕС в военной сфере, увеличение воен­ных бюджетов, укрепление промышленной и технологической базы военного производства в Европе. В резолюциях неизмен­но подчеркивается важность ведущегося Союзом политическо­го диалога. Конкретно упоминается диалог со Средиземномор­скими странами, Африкой, Латинской Америкой и Юго-Вос­точной Азией, политика нового добрососедства. К разряду крупнейших международных проблем резолюции относят пре­дотвращение вооруженных конфликтов, борьбу с терроризмом и нераспространение ОМП.

22.4.