Основные направления сотрудничества ЕС с Российской Федерацией в сфере энергетики

Сотрудничество Европейского Союза и Российской Федерации явля­ется долгосрочным, довольно развитым и. как следствие, значимым', а также охватывает многие сферы жизнедеятельности, в том числе и энер­гетику.

Энергетика как отдельная сфера сотрудничества ЕС и России стала предметом двусторонних контактов в рамках так называемого энергетиче­ского диалога (the energy dialogue), который начал формироваться под влия­нием Соглашения о партнерстве между Европейскими сообществами и госу­дарствами-членами, с одной стороны, и Российской Федерацией — с другої!, еще в конце 90-х гг. прошлого века^{[195][196][197][198][199]}. В рамках Дополнительного протокола № 1 к данному Соглашению — Протокола о создании контактной группы по

углю н стали были сформированы правовые основы взаимодействия в сфере энергетики (в части угольной промышленности). В частности, были созданы двусторонние рабочие группы по углю и стали¹ и позднее, в 2005 2006 гг. —двусторонние рабочие группы по энергетике'.

Также в этот период Европейским Союзом была выработана Общая стратегия по отношению к России', где энергетика стала одним из пред­метов политического диалога. В Стратегии, в частности, отмечается, что «развитие энергетической политики с целью улучшения эксплуатации и использования энсргорссурсов, а также обеспечения бесперебойности их поставки лежит в поле общих интересов Европейского Союза и России». Именно данный акт является одним из первых документов права ЕС, ко­торый однозначно определяет ишересы Европейского Союза в отноше­ниях с Российской Федерацией в сфере энергетики — обеспечение ЕС энергоресурсами.

Таким образом, логично, что среди вопросов энергетики, по которым организуется сотрудничество между ЕС и Российской Федерацией, ос­новным непосредственно касающимся энергетики вопросом остается обеспечение бесперебойноеги поставок энергоносителей в ЕС.

Другим вопросом, в отношении которого реализуется сотрудничество между Европейским Союзом и Российской Федерацией, является эколо­гический аспект энергетики. Речь, в частности, идет об учете императи­вов защиты окружающей среды в развитии отдельных сфер энергетики. Здесь также существует несколько документов европейского нрава, орга­низующих сотрудничество между ЕС и Россией по данным аспектам энергетической внешней политики^[204].

Схематически в европейском праве юридические основы взаимодей­ствия Европейского Союза и Российской Федерации в сфере энергетики можно разделить на два вида. Первым из них и наиболее важным, на наш взгляд, являются правовые акты, направленные на обеспечение беспере­бойности поставок энсргорссурсов, тогда как вторым являются акты, ка­сающиеся безопасности в сфере энергетики, а также защиты окружающей среды. Также можно отметить, что существует возможность квалифици­ровать данные акты в зависимости от их субъектного состава. С одной стороны, они реализуются на билатеральной основе — речь в первую очередь идет о соглашениях между ЕС и Россией, с другой стороны, реже они реализуются европейским законодателем единолично — речь идет о «мягком праве» ЕС и об актах сугубо политического характера.

Рассмотрим первую категорию актов европейского права, направлен­ных на регулирование отношений между Европейским Союзом и Россий­ской Федерацией в сфере энергетики, основной целью которых является обеспечение бесперебойных поставок энергоносителей в ЕС. Стоит отме­тить. что в рамках энергетического диалога между ЕС и Россией в 2007 г. была создана Тематическая группа по направлениям развития, стратегиям и перспективам (Thematic Group on Forecasts. Scenarios and Strategies). В деятельность этой группы был, в частности, включен обмен информа­цией о деятельности каждого из партнеров в сфере энергетики, что, по идее, должно было служить обеспечению бесперебойности поставок энергоносителей из России в ЕС.

Основным односторонним актом европейского законодателя по данно­му вопросу является уже нс раз упомянутый и довольно подробно рассмот­ренный Регламент № 994'2010, который, собственно, и стал реакцией ЕС на кризисную ситуацию с поставками газа из России в январе 2009 г. При­нимая во внимание тот факт, что данный акт европейского законодателя уже был рассмотрен выше, напомним лишь то, что он создаст как институ­циональную. так и нормативную систему предупреждения кризисных си­туаций, связанных с поставками газа в ЕС. Речь, в частности, идет о систе­ме оценки рисков перебоев в поставках газа, создании Группы но коорди­нации в сфере газа (The Gas Coordination Group)¹, о системе обмена инфор­мацией между различными инстанциями ЕС и государств-членов.

Другим односторонним актом по данному вопросу является Сообще­ние Еврокомиссии Европарламенту от 7 сентября 2011 г." Стоит еще раз отметить. что сравнительно недавнее принятие этого акта свидетельству­ет о гом. что перебои с поставками газа из Российской Федерации через территорию Украины в зимний период стали для органов власти Евро-

псйского Союза серьезной проблемой. Действительно, в указанном Со­общении отмечается, что Европейский Союз импортирует более 60% об­щего количества потребляемого газа, а также обращается внимание на развитие новых энергетических рынков Азии и Южной Америки.

Этот акт в отличие от других актов европейского законодателя, ка­сающихся внешней политики в сфере энергетики, знаменателен тем, что он, помимо глобального или регионального подхода, нацелен и на пря­мую организацию билатеральных отношений с Россией. Действительно, неоспоримым новшеством комментируемого Сообщения Еврокомиссии является прямой подход к организации и регулированию данных отноше­ний, так как в отличие от других субъектов в сфере энергетики отноше­ния с Россией в этой области регулируются отдельным пунктом. Так. па­раграф 1.4. Сообщения настаивает на необходимости развития диалога между ЕС и Россией в сфере энергетики, который в перспективе должен выйти с уровня партнерства на интеграционный уровень.

Здесь же отмечается необходимость заключения нового соглашения между ЕС и Российской Федерацией, которое должно будет касаться та­ких аспектов энергетики, как:

• доступ к энергетическим ресурсам, сетям и энергетическим рынкам:

• гарантии сохранения инвестиций в энергетику;

• предупреждение кризисных ситуаций;

• взаимность и прозрачность ценообразования па энергоносители.

В Сообщении также обращается внимание на необходимость заклю­чения технического соглашения между ЕС. Беларусью и Россией, а также создания нормативной базы, регулирующей вопросы поставки электро­энергии в прибалтийском регионе.

Наконец, в отношении данного акта стоит отмстить, что он является од­носторонним актом, направленным на ориентирование органов власні Евро­пейскою Союза, а также национальных органов власти государств-членов во внешнеполитических отношениях в сфере энергетики с Российской Федера­цией. Несмотря на то что Сообщение касается международных аспектов энергетической политики, оно остается актом «мягкого права», который не­посредственно не регулирует отношений ЕС с Россией в сфере энергетики.

В качестве примера двустороннего акта, носящего скорее политиче­ский характер, необходимо упомянут!. Меморандум о механизме раннего предупреждения от 16 ноября 2009 г. Полное название — Меморандум о механизме раннего предупреждения в сфере энергетики в рамках энерге­тического диалога между ЕС и Россией (Memorandum on an Early Warning Mechanism in the Energy Sector within the Framework of the EU-Russia Energy Dialogue)¹. Оно свидетельствует о том, что этот документ является одним из элементов энергетического диалога между ЕС и Россией.

Меморандум был разработан партнерами в целях создания практиче­ских средств, направленных на предупреждение и быстрое реагирование на кризисные ситуации или на риски их возникновения, которые будут использованы координаторами энергетического диалога между ЕС и Рос­сией (EU-Russia Energy Dialogue Coordinators), а также подотчетными им структурами (ст.

Дня функционирования данного механизма создается Экспертная группа по механизму раннего предупреждения (Expert Group of the Early Warning Mechanism), в полномочия которой вменяются проведение кон­сультаций и разработка рекомендаций по преодолению кризисных ситуа­ций. В состав группы входят представители Российской Федерации и Ев­ропейского Союза, в том числе и представители тематических групп по энергетической стратегии и перспективам развития рынков, которые бы­ли созданы в рамках энергетического диалога ЕС с Россией. Помимо экс­пертной группы создастся Специальная группа по мониторингу (Special Monitoring Group), которая является рабочей группой, деятельность кото­рой заключается в мониторинге обстоятельств развития кризисных явле­ний (ст. 1).

Таким образом, обеспечение бесперебойности поставок энергоносите­лей в ЕС является нс только важным элементом европейского энергетиче­ского права, но и одним из основных аспектов энергетического диалога ЕС и Российской Федерации. Действительно, об этом свидетельствует как не­давнее подписание рассмотренного Меморандума, гак и содержание Со­общения Еврокомиссии Европарламенту от 7 сентября 2011 г., где отноше­ниям с Российской Федерацией уделяется отдельное внимание.

Помимо вопросов обеспечения бесперебойности поставок энергоно­сителей Европейскому Союзу, также небезынтересны и вопросы безопас­ности в сфере энергетики, в частности безопасности на предприятиях российской атомной промышленности и атомной энергетики (в особен­ности па АЭС). Это объясняется тем, что европейские государства понес­ли прямой ущерб от аварии на Чернобыльской АЭС и.

вопросы безопасности в атомной энергетике вновь актуализировались в связи с аварией на АЭС в Фукусиме.

На сегодняшний день в преддверии разработки и подписания нового соглашения о сотрудничестве в области ядерной безопасности между Российской Федерацией и Европейским сообществом по атомной энергии действует Соглашение от 3 октября 2001 г.¹ Данное Соглашение по на­правлено на обеспечение взаимовыгодного сотрудничества по вопросам повышения ядерной безопасности (ст. 1). Оно касается таких конкретных аспектов ядерной безопасности, как:

• исследования в области обеспечения безопасности реакторов;

• обзор и анализ проблем безопасности, в том числе влияния без­опасности реакторов на развитие ядерной энергетики;

• определение надлежащих методологий повышения степени без­опасности реакгоров посредством исследований, разработок и оце­нок ядерных реакгоров, находящихся в эксплуатации, планируе­мых к вводу в эксплуатацию и вновь разрабатываемых;

• радиационная защита;

• обращение с радиоактивными отходами;

• опенка и оптимизация захоронения радиоактивных отходов в гео­логических формациях и научные аспекты обращения с «долгожи­вущими» отходами;

• вывод из эксплуатации, дезактивация и демонтаж ядерных установок;

• стратегия вывода из эксплуатации и демонтажа ядерных устано­вок, включая радиологические аспекты;

• исследования и разработки в области учета и контроля ядерных материалов (ст. 2).

Помимо вопросов безопасности Соглашение, несмотря на отсутствие конкретных положений, также учитывает и императивы защиты окру­жающей среды (см. преамбулу).

Таким образом, между Российской Федерацией и Европейским Сою­зом существует «структурный диалог» по безопасности в сфере атомной энергетики, который поддерживается конкретной юридической базой - Соглашением между Российской Федерацией и Европейским сообщест­вом по атомной энергии о сотрудничестве в области ядерной безопасно­сти от 3 октября 2001 г.

Помимо данного основного документа, существуют и другие доку­менты, направленные на обеспечение безопасности в атомной промыш­ленности и атомной энергетике, но они. на наш взгляд, имеют меньшую важность, а также являются нс билатеральными, а многосторонними ак­тами. Примером такого акта является Рамочное соглашение «Многосто­ронняя экологическая программа в Российской Федерации» от 21 мая

2003 г.¹, которое направлено на реализацию мер по обеспечению без­опасности и защиты окружающей среды от негативного влияния отходов атомной промышленности в Российской Федерации'. В соответствии со ст. 1 оно направлено на содействие «сотрудничеству в сфере безопасно­сти обращения с отработанным ядерным топливом и радиоактивными отходами в Российской Федерации...». В целом данный акт касается ор­ганизации мер по обеспечению безопасности в атомной промышленности и энергетике, в реализации которых принимают участие представители как Европейского Союза, так н Российской Федерации.

Сотрудничество в сфере энергетики между Российской Федерацией и Европейским Союзом касается также и экологических аспектов энергети­ки. Помимо уже упомянутого Рамочного соглашения но «Многосторон­ней экологической программе в Российской Федерации», в которой наря­ду с другими государствами участниками являются как Европейский Со­юз, так и Российская Федерация, существует ряд инициатив, направлен­ных на экологически чистое развитие энергетики в России.

Взаимодействие между Российской Федерацией и Европейским Сою­зом в сфере защиты окружающей среды реализуется в рамках билатераль­ного политического диалога, который развивается между двумя партнера­ми вот уже более 20 лет. Будучи политическим феноменом, диалог нс был конкретизирован в двусторонних обязательствах (за исключением уже рас­смотренного Рамочною соглашения по «Многосторонней экологической программе в Российской Федерации»), Гем не менее в рамках правопоряд­ка Европейского Союза можно обнаружить подтверждения внешнеполити­ческого диалога между ЕС и Россией в сфере экологии.

Действительно, в Сообщении Еврокомиссии от 17 декабря 2001 г. посвященном сотрудничеству между Российской Федерацией и Европей­ским Союзом в области защиты окружающей среды, можно проследить связь с энергетикой. Это логично, так как еще в Общей стратегии ЕС в отношении России от 4 июня 1999 г.^{[205][206][207][208]} уточнялась необходимость развития

сотрудничества по данным вопросам, а также обращалось внимание на связь энергетики и экологии в отношении таких вопросов, как энергоэф­фективность, устойчивое использование энергоресурсов, борьба с загряз­нением окружающей среды и т.п.

В указанном Сообщении Еврокомиссии сотрудничество России и ЕС углубляется и приобретает конкретные черты. Так, например, уточняется, что в краткосрочной перспективе сотрудничество партнеров будет разви­ваться в отношении аспектов энергоэффективности и экономного ис­пользования энсргорссурсов. посредством:

• развития технологий и совершенствования соответствующих про­изводственных процессов;

• совершенствования экологических норм и контроля за их соблю­дением;

• очистки сточных вод и сокращения выбросов в атмосферу;

• борьбы с промышленным загрязнением и применением принципа «загрязнитель ила гит»;

• установления принципов стимулирования инвестиций в данную сферу.

Очевидно, что такие приоритеты были определены с учетом интере­сов как Европейского Союза, так и Российской Федерации, часть из кото­рых была определена еще на 7-м саммите ЕС—Россия, состоявшемся 17 мая 2001 г.

Стоит обратить внимание на то, что, помимо рассмотренных Рамоч­ной конвенции и Сообщения Еврокомиссии, на настоящий момент, к со­жалению, эти вопросы не были конкретизированы в отдельных актах как европейского, так и международного (билатеральных, іде субъектами являлись бы Российская Федерация и ЕС) нрава. Гем не менее стоит об­ратить внимание на несколько политических событий, которые также способствовали развитию охраны окружающей среды в рамках энергети­ческого права.

Обобщающий доклад Европейского Союза и Российской Федерации по итогам энергетического диалога за 2000—2010 гг.¹. в частности, обра­щает внимание на то, что энергетический диалог касается вопросов угольной промышленности и использования угля как энергоносителя. Отмечается, что в отношении угля основной целью диалога является улучшение эффективности его использования и сокращение его влияния на состояние окружающей среды посредством использования более со­временных. эффективных и чистых технологий использования. Для реа­лизации данных целей был разработан ряд проектов и программ, к при­меру программа «Экономически целесообразные и экологически чистые новые методы сжигания угля на российских электростанциях» (Cost Effective Clean Coal Improvements to Russian Utility Plant), направленная

на передачу Российской Федерации ряда технологий по совершенствова­нию влияния на состояние окружающей среды и улучшению энергоэф­фективности в использовании угля российскими предприятиями. Проект «Проведение реконструкций в энергетическом секторе России» (Promo­tion of Renovation Activities in the Russian Energy Sector) направлен на со­вершенствование ТЭЦ, функционирующих на угле, в целях сокращения ими выбросов парниковых газов в атмосферу.

В 2003 и 2004 гг. совместными усилиями России и ЕС было организо­вано несколько семинаров по использованию угля в энергетике и использо­ванию экологически чистых технологий в угольной промышленности.

Наконец стоит обратить внимание на ряд второстепенных вопросов в сфере энергетики, по которым также осуществляется сотрудничество ме­жду Российской Федерацией и Европейским Союзом. По всей видимости, эти вопросы не имеют для партнеров особого значения, так как их обо­значение в рамках энергетического диалога, т.с. на политическом уров­не, не приобрело конкретного юридического выражения как в рамках односторонних актов (европейского права), так и на билатеральной (и даже многосторонней) основе. Единственным свидетельством интереса партнеров в развитии сотрудничества по энергетическим вопросам яв­ляются политические заключения и результаты ежегодных саммитов ЕС—Россия.

Помимо развития сотрудничества по вопросам обеспечения беспере­бойности поставок энергоносителей, безопасности атомной энергетики и влияния энергетического сектора на состояние окружающей среды, мож­но выделить ряд общих для России и Европейского Союза интересов по развитию энергетического диалога. В ряде саммитов ЕС Россия (в част­ности, 2008 и 2009 гг.) отмечалась необходимость развития сотрудниче­ства по таким вопросам энергетики, как:

• развитие энергоэффективности;

• привлечение инвестиций в энергетику;

• осуществление Россией экономических реформ в энергетическом секторе;

• право доступа к энергетической транспортной инфраструктуре;

• независимость сетевых операторов от естественных монополий;

• отраслевое регулирование и реформирование монополий;

• улучшение инфраструктуры транспортировки энергоносителей;

• увеличение доли возобновляемых источников энергии^[209].

В заключение представляется необходимым еще раз остановиться на Третьем энергетическом пакете, который был направлен на совершенст­вование отдельных аспектов рынка электричества и газа Евросоюза. Ряд

актов права ЕС, вошедших в данный пакет, закрепил несколько новых принципов организации энергетического рынка ЕС. Среди них:

• отделение поставщиков и производителей энергоносителей от опе­раторов систем поставки энергоносителей:

• создание большей прозрачности деятельности операторов систем поставки и потребления энергии;

• создание более эффективных национальных органов — регулято­ров рынка энергоносителей;

• содействие трансграничному сотрудничеству и инвестированию;

• содействие трансграничной торговле энергоносителями;

• повышение солидарности между государствами — членами ЕС в сфере энергетики.

Очевидно, что из всех перечисленных принципов непосредственно касается Российской Федерации лишь принцип отделения поставщиков и производителей энергоносителей от операторов систем поставки энерго­носителей. так как новые «безтранзитные» пути доставки газа в Европу, как и его производство, принадлежат единому субъекту ОАО «Газ­пром».

На первый взгляд акты органов власти ЕС. входящие в Третий энер­гетический пакет, не носят политического подтекста и не касаются, как указывают ряд отечественных исследователей^[210]. Российской Федерации напрямую. Тем нс менее ряд сопроводительных документов позволяют выделить политический подтекст данного нормативного блока энерге­тического права ЕС. Так, например, в Пояснительном меморандуме" к законопроектам, в дальнейшем вошедшем в Третий энергетический па­кет, указывается, что проекты законов «требуют эффективного отделе­ния операторов сетей поставки энергоносителей от производителей энергоносителей (и добывающих компаний) не только на национальном уровне, но на всей территории Евросоюза. Это означает, в частности, что ни одна производящая компания, действующая в любой части Евро­союза. нс может быть собственником или управлять системой поставки

энергоносителя в любом государстве члене ЕС. Это требование отно­сится в равной степени как к компаниям Евросоюза, так и к компаниям третьих стран».

Отметим еще раз, что такой протекционизм европейского энергетиче­ского рынка является политически корректным и нс направлен, по край­ней мере напрямую, против российских энергетических компаний. Более того, ограничения деятельности вертикально интегрированных компаний или ограничения конценграции в руках одного субъекта производства (добычи) и управления системой поставки энергоносителя не являются абсолютными, так как их существование возможно в случае соглашения между Брюсселем и соответствующей страной.

В качестве возможных действий Российской Федерации в отношении Третьего энергетического пакета можно выделить как минимум два не исключающих друг друга сценария.

Одно из решений заключается в обходе данного законодательства, а также разделении вертикально интегрированных газовых компаний с вы­делением газотранспортной части. Такое решение, по всей видимости, уже используется сегодня, так как, несмотря на новое европейское зако­нодательство. как ОАО «Газпром», так и другие компании продолжают участие в скупке активов европейских газотранспортных компаний^[211]. Здесь стоит обратить внимание на важность дипломатического аспекта, так как предоставление европейским партнерам гарантий соблюдения их интересов в части безопасности энергообеспечения будет являться зало­гом сотрудничества с ними. Более того, дипломатичность и транспарет- ноегь деятельности российских компаний на европейском рынке может стать основой «мягкого» подхода европейских властей к вертикально ин­тегрированным газовым компаниям, о котором уже говорил европейский комиссар по энергетике Гюнтер Эттингер (Guenther Oettinger)*’.

Другим и наименее конфликтным и долгосрочным вариантом являет­ся, на наш взгляд, диверсификация покупателей энсргорссурсов. Болес того, рост потребления и спроса на энсргорссурсы именно в азиатском регионе предполагает развитие восточного экспортного канала и поиск новых рынков сбыта в этом реї ионе. Чт о касается газового рынка, то воз­можны и другие альтернативы, как. например, развитие инфраструктур по производству сжиженного газа'.

Диверсификация рынков сбыта за счет организации трубопроводных поставок газа в Южную и Юго-Восточную Европу позволит неконфликт­но отреагировать на новую организацию европейского энергетического

рынка. Несмотря на всю сложность такой переадресации поставок энер­гоносителей с запада на восток, ее несомненными преимуществами явля­ются долгосрочность и стабильность.

Таким образом, необходимо оптимистично оценить новую энергети­ческую политику и право ЕС, так как она, несомненно, является «основа­нием для изменения концепции энергетической политики России...»¹ и стимулирует реформирование к все большей устойчивости российской энергетической политики в долгосрочной перспективе.

Несмотря на наличие в Договоре к Энергетической хартии элементов, необходимых для защиты суверенитета государств-участников, Россий­ская Федерация отказалась его ратифицировать. Данный факт можно ско­рее объяснить тем, что сама идея создания такого акта была рождена го­сударствами — импортерами энергоносителей и. как следствие, не импо­нирует государствам-экспортерам, тем более Российской Федерации.

ДЭХ имеет объективные недостатки, так как он не позволил предот­вратить кризис поставок энергоресурсов из Российской Федерации в ЕС в январе 2009 г., несмотря на конкретные положения договора, свидетель­ствующие о том. что он призван предотвращать нарушения транзита. Та­ким образом, рассматриваемый договор в связи с невозможностью вос­препятствовать разрешению кризисных ситуаций обладает ограниченной эффективностью и интересом для Российской Федерации. Руководство Российской Федерации обратило на это внимание при определении целей и принципов концептуального подхода к новой правовой базе междуна­родного сотрудничества в сфере энергетики".

Тем нс менее вряд ли стоит полностью отвергать опыт, наработанный практически за 20 лет существования этого договора, гем более призна­вая, что он установил фундаментальные основы взаимодействия госу­дарств в сфере энергетики защиту инвестиций, безопасность транзита, разрешение споров и т.п. Это было признано и руководством РФ, которое при определении целей и принципов концептуального подхода к новой правовой базе международного сотрудничества в сфере энергетики отмс­тило, иго при определении основных принципов новой правовой базы гло­бального энергетического сотрудничества «необходимо руководствоваться опытом выполнения документов Энергетической хартии...»’.

Таким образом, подход Российской Федерации к Договору к Энерге­тической хартии неоднозначен. С одной стороны, признается, что данный текст является основополагающим на сегодняшний день документом, регулирующим на глобальном уровне отношения между государствами в сфере энергетики. С другой стороны, отмечается, что он устарел и не со­ответствует современным реалиям, что подтверждается разработкой про- ^[212][213]

скта Конвенции по обеспечению международной энергетической без­опасности, призванной стать основополагающим документом для устой­чивого развития мировой энергетики¹.

Стоит наконец отметить, что ряд последних документов — Энергети­ческая стратегия России на период до 2030 г„ Генеральные схемы разме­щения объектов электроэнергетики, развития газовой и нефтяной отрас­лей, Государственная программа повышения энергоэффективности и энергосбережения и т.п., — позволяют идентифицировать приоритеты российской внешней политики в сфере энергетики. Именно они опреде­лят основные положения будущего соглашения, которое, но мнению рос­сийского руководства, является классическим инструментом междуна­родного права, уважающим суверенитет государств-участников в наибо­лее полном объеме, а не документом, иніеірирующим энергетические рынки различных субъектов международного права. В любом случае от­каз Российской Федерации от ратификации Договора к Энергетической хартии и предложение создать новое соглашение, в котором интересы поставщиков энергоносителей будут учтены в полном объеме, является закономерной и пропорциональной реакцией на принятие Европейским Союзом Третьего энергетического пакета.