Таможенные аспекты Соглашения о партнерстве и сотрудничестве от 24 июня 1994 г.

Как уже было отмечено, правовой основой взаимодействия в области таможенного регулирования является Соглашение о партнерстве и сотрудни­честве, учреждающее партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами, с дру­гой стороны от 24 июня 1994 г.

сотрудничестве, подписанным 18 декабря 1989 года^[57] (Соглашение 1989 го­да).

Ссылка на Соглашение 1989 года содержится в преамбуле к СПС. В ней говорится о намерении сторон углубить и расширить отношения, сло­жившиеся в торгово-экономической сфере, в том числе установленные Со­глашением 1989 года.

Соглашение 1989 года содержит положения, регламентирующие со­трудничество в таможенной сфере. В частности, оно предусматривает предо­ставление сторонами друг другу режима наибольшего благоприятствования в отношении процедур по таможенному оформлению, в частности в отноше­нии таможенных пошлин и сборов, а также методов их взимания, транзиту, складированию и перегрузки. Данное обязательство означает совершение указанных процедур применительно к товарам друг друга на недискримина­ционной основе.

Кроме того, в разделе, посвященном коммерческому и экономическому сотрудничеству, стороны указали на то, что обязуются способствовать со­трудничеству между таможенными службами в таких областях, как подго­товка кадров, упрощение таможенной документации и процедур, а также ад­министративное сотрудничество, в рамках их соответствующей компетен­ции, в целях предотвращения и обнаружения нарушений таможенных пра­вил, включая правила, регулирующие применение импортных квот.

Данные направления получили развитие в других нормативных право­вых актах, регламентирующих таможенное сотрудничество России и ЕС, в частности в СПС. Как было отмечено, в преамбуле к СПС зафиксировано намерение углубить и расширить отношения, сложившиеся на основе Со­глашения 1989 года. Это намерение успешно реализовано на примере норм

СПС, регламентирующих таможенное сотрудничество. В них, в частности, предусмотрена цель таможенного сотрудничества и приведены направления работы, призванные обеспечить ее достижение.

Кроме того, в нормах СПС получило свое развитие зафиксированное в Соглашении 1989 года положение об административном сотрудничестве сто­рон. Этому вопросу в СПС посвящен Протокол № 2 о взаимном администра­тивном содействии в целях надлежащего применения таможенного законода­тельства, в котором приведен понятийный аппарат, описан порядок направ­ления и рассмотрения запросов, порядок использования полученной инфор­мации и другие вопросы, которые могут возникнуть в рамках администра­тивного взаимодействия.

Таким образом, следует констатировать, что Соглашение 1989 года за­ложило основу таможенного сотрудничества в таможенной сфере. В услови­ях отношений СССР с западными странами и Европейскими сообществами, обязательства в таможенной сфере, включенные в Соглашение 1989 года, следует рассматривать как существенный прогресс в развитии нормативной правовой базы отношений между СССР и Европейскими сообществами как в таможенной, так торгово-экономической сферах. Однако распад СССР в 1991 году потребовал переоформления договорной правовой базы торгово­экономического сотрудничества Европейских сообществ со странами бывше­го СССР.

Между Россией, Европейскими сообществами и государствами- членами было заключено соглашение о партнерстве и сотрудничестве, кото­рое стало типовым соглашением. Подобные соглашения о партнерстве и со­трудничестве позднее заключили другие страны СНГ с Европейскими сооб­ществами.

Однако до того как перейти к описанию СПС следует кратко упомя­нуть об еще одном нормативном правовом акте, который регламентировал отношения между Россией и Европейскими сообществами до начала дей­

ствия СПС.

Причина заключения Временного соглашения лежала в политической плоскости. В связи с событиями в Чеченской Республике в 1994-1996 годах европейская сторона затянула ратификацию СПС. Во избежание негативных последствий, связанных с отсутствием нормативного правого регулирования торговых и связанных с ними отношений было принято решение заключить Временное соглашение, в которое вошли, в частности, положения СПС, ре­гламентирующие таможенное сотрудничество России и Европейских сооб­ществ^[58].

Упоминание в рамках данного исследования Временного соглашения, в частности акцент на включение в него положений, регламентирующих во­просы таможенного сотрудничества, призвано подчеркнуть особую роль этих вопросов в обеспечении полноценного функционирования взаимной торгов­ли России и ЕС, которая позволяет им не зависеть от факторов политическо­го характера.

Итак, будучи подписанным в 1994 году, СПС вступило в силу в 1997 году. Основные положения СПС в сфере таможенного сотрудничества со­держатся в статье 78. Она включена в раздел VII, посвященный вопросам

экономического сотрудничества, что может свидетельствовать о стремлении придать сотрудничеству в таможенной сфере экономических подтекст, сде­лав его одним из факторов экономического развития.

Актуальность и неординарность этой меры обусловлены тем, что в условиях нерыночной экономики СССР, в том числе в области внешнеэко­номических связей, советская таможня функционировала на командных началах, не заботясь, в отличие от таможенных администраций развитых стран, о содействии развитию внешнеэкономической деятельности и как следствие экономическому росту страны.

После распада СССР и либерализации внешнеторговой деятельности^[59]российская таможня, в том числе нормативная правовая база, регламентиру­ющая ее деятельность, оказалась в состоянии, когда прежние принципы ра­боты утратили актуальность и были неэффективны, а новые еще не возникли. В этих условиях требовался ориентир, который мог бы обеспечить становле­ние и поступательное развитие таможенной системы России в направлении создания в России конкурентоспособной таможенной системы, способной с использованием современных стандартов таможенного администрирования своевременно и эффективно реагировать на быстро меняющиеся условия международной торговли, способствуя восстановлению ослабленной после распада СССР российской экономики и ее дальнейшему развитию.

Комплексный анализ положений СПС позволяет сделать вывод о том, что таким ориентиром стало европейское законодательство. Об этом, в част­ности, говорится в преамбуле СПС. Констатируя прекращение государствен­ной монополии на внешнюю торговлю и ее либерализацию, стороны догова­риваются, что переход России к рыночной экономике будет происходить в формах сотрудничества, предусмотренных СПС. В результате этого, а также посредством технического содействия в целях осуществления экономических

реформ в России и развития экономического сотрудничества в России дол­жен возникнуть новый климат для экономических отношений между сторо­нами, и, в частности, для развития торговли и инвестиций, которые являются существенными для экономической перестройки, технологической модерни­зации и полноценного участия России в мировом торговом обороте.

Очевидно, что указанные преобразования невозможны без соответ­ствующих мер в сфере таможенного администрирования. В соответствии с СПС в основе таких мер должно быть законодательство Европейских сооб­ществ. Так, сближение российского таможенного законодательства с евро­пейскими стандартами предусматривает статья 55 СПС.

О выборе концепции европейского пути развития таможенного законо­дательства России свидетельствуют положения Стратегии и основных направлений развития сотрудничества Государственного таможенного коми­тета Российской Федерации с Комиссией Европейских сообществ в 2000-2003гг., утвержденных распоряжением ГТК России от 15 мая 2000 г.

Кроме того, следует отметить, что в 1993 году Россия оформила заявку на вступление во Всемирную торговую организацию. Очевидно, что выпол­нение этой задачи невозможно без развитой на основе принципов либерали­

зации торговой системы и соответствующих ей механизмов таможенного ад­министрирования, что нашло отражение в СПС.

Итак, ориентиром для развития таможенной системы России стала пра­вовая база Европейских сообществ. В соответствии СПС Россия взяла на себя одностороннее обязательство по сближению своего таможенного законода­тельства с указанной правовой базой.

Об этом, в частности, свидетельствует статья 55 СПС. Данная норма завершает раздел VI, регламентирующий сотрудничество в области законо­дательства, и предусматривает, что Россия должна обеспечить «совмести­мость» целого ряда отраслей своего законодательства, в том числе таможен­ного, с законодательством Европейских сообществ. При этом следует отме­тить, что данная норма, предшествуя разделу VII, посвященному сотрудни­честву в экономической сфере, устанавливает, что обеспечение такой совме­стимости является важным условием укрепления экономических связей. Действительно, помимо прочих факторов, определяющих эффективное эко­номическое сотрудничество, одним из первоочередных факторов является эффективное администрирование внешнеторговой деятельности, которое в свою очередь невозможно без отвечающих современным требованиям ин­струментов таможенного дела.

Основной набор положений в области таможенного сотрудничества содержится в статье 78 СПС. В соответствии с данной статьей целью сотруд­ничества России и Европейских сообществ является достижение совмести­мости таможенных систем. В пункте 2 той же статьи приведены следующие направления сотрудничества.

- обмен информацией;

- совершенствование методов деятельности;

- гармонизация и упрощение таможенных процедур в отношении то­варов, обращающихся во взаимной торговле;

- взаимосвязь между транзитными системами сторон;

- содействие внедрению и управлению современными системами та­моженной информации, включая компьютерные системы в пунктах тамо­женного контроля;

- взаимная поддержка и совместные мероприятия в отношении това­ров «двойного назначения» и товаров, подпадающих под действие нетариф­ных ограничений;

- организация семинаров и учебных программ.

На первый взгляд, некоторые использованные в данной статье форму­лировки позволяют сделать вывод об обоюдном характере зафиксированных в статье обязательств. Прежде всего, это касается цели сотрудничества, а также совершенствования методов деятельности и гармонизации и упроще­ния таможенных процедур в отношении товаров, обращающихся в торговле между сторонами. Однако в свете предусмотренного в статье 55 СПС обяза­тельства России по приведению своего таможенного законодательства в со­ответствие с законодательством Европейских сообществ указанная цель та­моженного сотрудничества приобретает односторонний характер и преду­сматривает реформирование таможенной системы России, а не Европейских сообществ. Задача Европейских сообществ при осуществлении реформиро­вания таможенной системы России зафиксирована во втором абзаце пункта 2 статьи 78 СПС и заключается в оказании в случае необходимости техниче­ского содействия.

Ряд использованных в статье формулировок носит общий характер, что не позволяет четко установить содержание устанавливаемых с их использо­ванием обязательств. Прежде всего, это касается ключевого для всей статьи и сотрудничества в целом понятия «таможенная система». При этом в СПС от­сутствует как определение содержания понятия «таможенная система», так и положения, анализ которых позволил бы сделать вывод о его содержании.

Следует отметить, что понятие «таможенная система» отсутствует и во внутренних нормативных правовых актах, действующих как в России, так и в

ЕС. Отсутствие нормативного закрепления понятия «таможенная система» не позволяет однозначно определить его составные части и в конечном итоге дать правовую оценку тому, удалось ли в процессе сотрудничества обеспе­чить достижение указанной в пункте 1 статьи 78 СПС цели сотрудничества, то есть привести таможенную систему России в такое состояние, при кото­ром она может считаться совместимой с таможенной системой ЕС.

Кроме таможенной системы, анализ текста СПС не позволяет опреде­лить содержание таких понятий, как «таможенное дело» и «нетарифные ограничения». Наряду с понятием «таможенная система» понятие «таможен­ное дело» является основообразующей категорией и в русскоязычной версии перевода с английского языка используется в качестве названия статьи 78 СПС. В англоязычной версии СПС аналогом понятия «таможенное дело» яв­ляется понятие «customs».

Анализ норм актов таможенного законодательства ЕС, в том числе Та­моженного кодекса ЕС, утвержденного Регламентом Европейского парла­мента и Совета ЕС от 9 октября 2013 г. № 952/2013, а также Таможенного кодекса Таможенного союза^[60] и Федерального закона «О таможенном регу­лировании в Российской Федерации»^[61] показал следующее.

В таможенном законодательстве ЕС понятие «customs» не имеет само­стоятельного правового значения и используется только в качестве составной части таких понятий, как «customs procedure» (таможенная процедура), «cus- toms clearance» (таможенная очистка) и других.

В отличие от этого понятие «таможенное дело» имеет нормативное за­крепление в России. В соответствии со статьей 2 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации» таможенное дело представляет собой совокупность средств и методов обеспечения соблюде­

ния мер таможенно-тарифного регулирования, а также запретов и ограниче­ний при ввозе товаров в Россию и вывозе товаров из России. Данная форму­лировка является достаточно общей и не позволяет установить конкретный перечень упомянутых средств и методов.

Таким образом, в таможенном законодательстве России и ЕС отсут­ствует четкое нормативное закрепление понятия «таможенное дело» («cus- toms). С одной стороны, это влечет для сторон относительную свободу выбо­ра направлений таможенного сотрудничества, которые в определенный мо­мент приобретут наибольшую актуальность. С другой стороны, отсутствие нормативно зафиксированного содержания указанного понятия может приве­сти к затруднениям в процессе его применения на практике.

Приведенный в пункте 2 статьи 78 СПС перечень направлений сотруд­ничества также содержит общие формулировки, которые не позволяют по­нять, что является содержанием того или иного направления взаимодействия. Так, в соответствии с подпунктом 2 пункта 2 статьи 78 СПС сотрудничество в таможенной сфере включает «совершенствование методов деятельности». При этом неясно, что является методами деятельности и что в целях надле­жащего исполнения данного направления сотрудничества является их со­вершенствованием.

Кроме того, неясно, что такое системы таможенной информации, со­действие внедрению и управлению которыми должны оказывать стороны СПС, а также какого рода совместные мероприятия предусмотрены в отно­шении товаров «двойного назначения» и товаров, подпадающих под дей­ствие нетарифных ограничений.

Отсутствие в статье 78 СПС понятийного аппарата, а также четкого описания направлений сотрудничества, имеющих конкретное содержатель­ное наполнение, затрудняет определение объема обязательств сторон в обла­сти таможенного сотрудничества, что в конечном итоге может создать до­полнительные сложности при осуществлении правовой оценки достигнутых

результатов сотрудничества и внесении требуемых коррективов при плани­ровании сотрудничества в перспективе.

Итак, как удалось выяснить, положения СПС, регламентирующие со­трудничество в таможенной сфере, не лишены ряда приведенных недостат­ков. Тем не менее, основным их недостатком является то, что эти нормы раз­работаны в конце прошлого века и не отвечают современным потребностям развития торгово-экономических отношений между Россией и ЕС.

Прежде всего, устарел формат СПС, которое является рамочным со­глашением. Аналогичные СПС соглашения были позднее заключены Евро­пейскими сообществами со многими государствами СНГ, в том числе с Бе­лоруссией, Казахстаном, Украиной. Учитывая низкий уровень развития зако­нодательства, в том числе в таможенной сфере, а также приблизительно оди­наково слабую экономику государств-членов бывшего СССР, в момент за­ключения СПС его рамочный характер был оправдан. За время действия СПС экономическая ситуация кардинально изменилась, в том числе благода­ря законодательным изменениям, в частности в таможенной сфере. С тех пор в России существенно изменилось таможенное законодательство и другие обстоятельства во внешнеэкономической сфере. Помимо прочего Россия присоединилась к Киотской конвенции, достигла прогресса в сфере интегра­ции на постсоветском пространстве, в том числе в рамках Таможенного сою­за с участием Белоруссии и Казахстана, ЕврАзЭС и СНГ, стала членом ВТО.

Несмотря на то, что некоторые направления сотрудничества в тамо­женной сфере, зафиксированные в СПС, не утратили своей актуальности и могут быть продолжены в дальнейшем, концептуально и содержательно дей­ствующая нормативно-правовая регламентация таможенного сотрудничества России и ЕС требует обновления, поскольку не отвечает современным вызо­вам, возникающим в рамках торгово-экономического сотрудничества, и не может быть локомотивом роста товарооборота в среднесрочной и долгосроч­ной перспективе.

Иного подхода требует нормативно-правовое закрепление в отношени­ях России и ЕС сотрудничество по гармонизации таможенных процедур. Это связано с тем, что в своей основной массе Россия обеспечила соответствие своего таможенного законодательства европейским и международным стан­дартам. Дальнейшее развитие этого процесса должно осуществляться с уче­том необходимости решения проблем применения в России на практике ука­занных стандартов. Правоприменительная практика требует существенной корректировки с использованием соответствующих институтов борьбы с коррупцией, внедрения предварительных технологий, системы оценки эф­фективности работы таможенных органов, позволяющей принимать требуе­мые решения о корректировке такой работы, а также механизмов разрешения таможенных споров, способных защитить законные интересы предпринима­тельского сообщества и государства.

Положения статьи 78 СПС в части информационного обмена, взаимо­связи между транзитными системами, компьютеризации таможенной систе­мы, а также организации семинаров и учебных программ в настоящее время находятся и будут в состоянии реализации, по крайней мере в ближайшей перспективе.

Так, в рамках информационного обмена с 2009 года запущен пилотный проект по предварительному информированию о товарах, ввозимых в Рос­сию с территории ЕС. Данный проект призван за счет преимуществ предва­рительного информирования ускорить таможенное оформление товаров, вво­зимых в Россию, и соответственно взаимный товарооборот.

В рамках положения статьи 78 СПС о взаимосвязи между транзитными системами Россия первоначально самостоятельно, а в настоящее время сов­местно с государствами-партнерами по Таможенному союзу ведет работу по присоединению к конвенциям 1987 года. После выполнения ряда требований, в частности по гармонизации транзитного законодательства, а также форм таможенной документации, Россия и другие государства-члены Таможенного

союза смогут стать участниками указанных конвенций и получить доступ к транзитным системам ЕС, что способно многократно упростить перемещение товаров во взаимной торговле.

Следует отметить, что вопросы предварительного информирования в рамках реализации указанного пилотного проекта, а также присоединения к конвенциям 1987 года будут более подробно освещены ниже.

2.3.