«Дорожная карта» по общему экономическому пространству от 10 мая 2005 г.

Помимо СПС одним из базовых документов, определяющих перспек­тивы сотрудничества между Россией и ЕС, является «Дорожная карта» по общему экономическому пространству.

«Дорожная карта» является одной из четырех подписанных в Москве в мае 2005 года «дорожных карт» по четырем общим пространствам.

Одной из предпосылок утверждения «Дорожной карты» по общему экономическому пространству («Дорожная карта») стало совместное заявле­ние, принятое на Санкт-Петербургском саммите в мае 2003 года, в котором отражено достигнутое согласие сторон укреплять сотрудничество с целью создания общего экономического пространства, идея которого в дальнейшем была одобрена на Римском саммите в ноябре 2003 года. Стороны договори­лись, что общее экономическое пространство будет иметь широкий охват, включая самые разнообразные сферы экономической деятельности.

Важнейшей целью общего экономического пространства является со­здание открытого и интегрированного рынка между Россией и ЕС. Задача за­ключается в том, чтобы создать условия, которые будут способствовать рас­ширению возможностей экономических операторов, содействовать развитию торговли и инвестиций, укреплять экономическое сотрудничество и процесс реформирования, усиливать конкурентоспособность экономик ЕС и России на основе принципов недискриминации, транспарентности, эффективного управления и с учетом диалога деловых кругов, ведущегося в рамках Кругло­го стола промышленников России и ЕС^[62].

Следует отметить принципиальное отличие дорожной карты от, например, СПС. СПС представляет собой международный договор, в кото­ром стороны изложили видение перспектив сотрудничества в самом широ­ком спектре отраслей и в достаточно общем виде сформулировали обязатель­ства, выполнение которых, по мнению сторон, может способствовать реали­зации этих перспектив.

В основу «Дорожной карты» положены меры в области экономическо­го и торгового сотрудничества. Документ предусматривает развитие сотруд­ничества в целом ряде аспектов экономического развития, затрагивая вопро­сы регулирования в области промышленной продукции, конкуренции, охра­ны прав интеллектуальной собственности, государственных закупок, конку­ренции. Среди широкого перечня вопросов, меры в области которых преду­сматривает «Дорожная карта», следует выделить комплекс мер, направлен­

ных на улучшение инвестиционного климата, в то числе за счет обеспечения транспарентности, предсказуемости и упрощения регулирования.

Среди конкретных действий по реализации данного комплекса мер ав­торы документа называют

- развитие систематического диалога по всем вопросам, связанным с инвестициями;

- консультации с заинтересованными организациями, включая деловые круги, с целью выработки порядка и инструментов для улучшения условий взаимных инвестиций и снижению административных барьеров в развитии бизнеса;

- развитие механизмов, повышающих транспарентность, таких как оценка влияния мер регулирования, консультаций с заинтересованными ор­ганизациями и предварительное уведомление экономических операторов об изменениях в регулировании для обеспечения транспарентности и предска­зуемости среды регулирования;

- обеспечение единообразного применения торгового и инвестиционно­го законодательства и оптимизация судебного рассмотрения торговых и ин­вестиционных вопросов.

Экономическая модернизация требует активизации процесса привлече­ния инвестиций в российскую экономику^[63]. Выполнение этой задачи требует комплексной реализации приведенных мер во всех сферах государственного регулирования, в том числе активизации взаимодействия во внешнеторговой и таможенной областях, фактически определяющих в современных условиях инвестиционный климат любой страны^[64].

улучшению объективно отражают проблемные точки, работа над устранени­ем которых должна быть активизирована.

Это, прежде всего, касается выработки эффективных механизмов кон­сультаций и предварительного уведомления заинтересованных экономиче­ских операторов при осуществлении таможенного администрирования. При­чем такого рода механизмы должны функционировать не только в рамках взаимодействия государства с деловым сообществом, но и на межгосудар­ственном уровне.

Установление диалога между экономическими операторами и админи­страцией, вырабатывающие меры регулирования торговли, является одним из приоритетных направлений совершенствования взаимных торговых про­цедур, предусмотренных разделом 2 «Дорожной карты», который в продол­жение экономического блока «Дорожной карты» посвящен содействию тор­говле и оптимизации таможенных процедур. В нем, в частности, говорится о необходимости обмена информацией до начала разработки и внедрения мер, существенно влияющих на торговлю, и мер, направленных на облегчение торговли.

В России правовые механизмы взаимодействия в том или ином виде с предпринимательским сообществом предусмотрены внешнеторговым и та­моженным законодательством, однако на практике такие механизмы работа­ют с незначительной степенью эффективности, не позволяя предпринимате­лям не только оказывать влияние на принимаемые решения, но и быть свое­временно информированными о мерах государственного регулирования, влияющих на торговлю. Так, на ежегодном форуме «Логист.ги/2012» член Экспертного совета по таможенному регулированию при Комитете по бюд­жету и налогам Государственной Думы России Нариман Кутлумбаев высту­пил с докладом на тему: «Взаимодействие бизнеса и власти в сфере тамо­женного регулирования», в котором отметил, что взаимодействие бизнеса таможенных органов с деловым сообществом недостаточно качественное, а

предусмотренные механизмы не позволяют должным образом учитывать по­зицию указанного сообщества при принятии государственных решений^[65].

Обратная ситуация в ЕС^[66] и других развитых таможенных администра­циях, где взаимодействие с бизнесом является одним из приоритетов дея­тельности таможенных органов и важным инструментом повышения эффек­тивности мер государственного регулирования в области таможенного дела и как следствие вклада в экономическое развитие страны.

Такая концепция взаимодействия бизнеса и таможни нашла отражение в концептуальном описании работы современной таможни, приведенном в Рекомендации ВТамО «Таможня в 21 веке». В соответствии с ним взаимо­действие таможни с бизнес-сообществом является одним из стратегических факторов эффективного управления товарными потоками в условиях посто­янного роста их числа и объема. В новых условиях работы таможня должна установить стратегическое взаимодействие с законопослушными экономиче­скими операторами. Взаимодействие между таможней и бизнесом должно осуществляться в условиях обоюдной информированности о потребностях и требованиях друг друга, принося взаимовыгодные результаты.

Следует отметить, что в отличие от «Дорожной карты» положение о необходимости установления диалога с деловым сообществом в нормы СПС, регламентирующие таможенное сотрудничество, включено не было. Воз­можной причиной этого могло быть ослабленное состояние системы госу­дарственного регулирования, в частности в сфере таможенного дела. В этом состоянии требовалось заложить основные механизмы таможенного регули­рования с учетом имеющегося европейского и международного опыта. На этом этапе участие бизнес-сообщества не являлось столь актуальным, а в ря­де случаев могло оказать негативное влияние. Кроме того, в то время бизнес-

сообщество не было в должной степени организовано, чтобы быть способ­ным оказывать на формирование таможенной системы конструктивное влия­ние, отражающее консолидированную позицию делового сообщества в це­лом, а не сугубо частные интересы отдельных его представителей. Принци­пиально иная ситуация имеет место сегодня, когда созданные механизмы та­моженного администрирования должны получать тщательную настройку с учетом конкретных интересов и целей, разделяемых законопослушным дело­вым сообществом и государством.

Помимо норм, направленных на развитие диалога государства с дело­вым сообществом, «Дорожная карта» предусматривает другие меры, направ­ленные на содействие внешней торговле и совершенствование таможенных процедур. Целью указанных мер стороны являются облегчение, процедур, связанных с внешней торговлей, включая транзитные операции; повышение возможностей России и ЕС по борьбе с мошенничеством, контрабандой и другими нарушениями; совершенствование консультационных механизмов торгового сообщества по вопросам потребностей его развития и реализации мер облегчения торговли при внимании к малым и средним предприятиям.

Среди мер, способствующих достижению этой цели, в «Дорожной кар­те» приведены следующие меры:

- развитие общей системы упрощения таможенных процедур с исполь­зованием совместимых компьютерных систем и интегрированных систем пе­редачи данных, используя общие данные и схожие правила, основанные на международных соглашениях;

- гармонизация законодательства с международными стандартами, принимая во внимание деятельность международных организаций, в области систем и методов управления рисками и контроля безопасности;

- приведение административных возможностей к уровню, обеспечи­вающему соответствие мер по облегчению торговли и борьбе с незаконным перемещением товаров международно-признанным стандартам;

- упомянутое выше установление диалога с соответствующими заинте­ресованными сторонами, включая экономических операторов и администра­цию, в целях:

- обмена информацией до начала разработки и внедрения мер, сущест­венно влияющих на торговлю, и мер, направленных на облегчение торговли;

- упрощения законодательства, связанного с торговлей, с тем чтобы сделать его менее обременительным, более транспарентным и недискрими­национным;

- разработка и реализация программ технического содействия в целях совершенствования таможенных технологий и процедур, развитие таможен­ной инфраструктуры, в том числе на границе.

Если сравнить приведенные выше положения «Дорожной карты», ре­гламентирующие действия в сфере торговли и таможенного дела, с нормами СПС, регламентирующими таможенное сотрудничество, можно обнаружить сходство в части, касающейся упрощения таможенных процедур, транзитных операций, развития компьютерных и иных автоматизированных систем об­работки и передачи информации.

Следует отметить некоторую эволюцию в сфере нормативно-правой регламентации таможенного взаимодействия России и ЕС. Если в СПС, как было отмечено в соответствующей части работы, было зафиксировано обяза­тельство России обеспечить приведение своего законодательства в соответ­ствии с законодательством Европейских сообществ, обеспечив таким обра­зом совместимость таможенных систем России и Европейских сообществ, то в «Дорожной карте» Россия и ЕС предусматривают, что принимаемые сторо­нами меры должны быть основаны не на европейских, а на международных стандартах, выработанных в рамках деятельности соответствующих между­народных организаций.

Кроме того, следует отметить появление в тексте «Дорожной карты» положений, которые одновременно с вопросами облегчения торговых и та­

моженных процедур акцентируют внимание сторон на вопросах безопасно­сти и борьбы с незаконными операциями, в том числе мошенничеством, кон­трабандой при трансграничном перемещении товаров. Положения об обеспе­чения безопасности в торговле товарами, отсутствующие в нормах СПС, по­священных сотрудничеству России и Европейских сообществ в таможенном деле, вместе со ссылкой на международные, а не на европейские стандарты торгового и таможенного администрирования могут свидетельствовать о намерении сторон инкорпорировать в нормативно-правовую среду своего со­трудничества в таможенной сфере идеи, заложенные в Рамочных стандартах безопасности и облегчения мировой торговли, работа над которым проходи­ла в это время в рамках ВТамО.

Кроме того, отсутствие в тексте «Дорожной карты» обязательства Рос­сии по приведению своего законодательства в соответствие с законодатель­ством ЕС могло произойти в связи с тем, что к моменту подготовки «Дорож­ной карты» Россия в достаточной мере обеспечила выполнение данного обя­зательства в рамках СПС. В связи с этим необходимость такого обязатель­ства для России миновала. При этом следует учитывать естественное для России стремление помимо европейского вектора своей таможенной полити­ки развивать другие международные направления, в связи с чем обязатель­ство по приведению своих торговых и таможенных процедур в соответствие с аналогами, используемыми в международной практике, является перспек­тивным с точки зрения повышения привлекательности страны как торгового и инвестиционного партнера не только на европейском, но и на международ­ном уровне.

Одновременно с изложенным следует отметить недостатки «Дорожной карты», касающиеся в том числе таможенного сотрудничества.

Как было отмечено, дорожная карта представляет собой документ, предусматривающий систему мероприятий, поэтапная реализация которых должна привести к определенной цели. По мнению автора, «Дорожная карта»

содержит цель в виде создания общего экономического пространства, а так­же набор мероприятий в области таможенного администрирования, однако процесс реализации этих мероприятий должным образом не систематизиро­ван и не формализован. Так, не определены этапы и сроки реализации «До­рожной карты», отсутствуют механизмы мониторинга ее реализации, ин­струменты оценки эффективности достигнутых результатов, а также инсти­туты, ответственные за надлежащее выполнение как отдельных мероприятий, так и «Дорожной карты» в целом.

Данные недостатки не позволяют установить проблемные вопросы, возникающие в процессе выполнения «Дорожной карты», в случае необхо­димости принять меры по их устранению, а также оценить степень реализа­ции «Дорожной карты» и спрогнозировать ход и последствия ее реализации в дальнейшем. Как следствие «Дорожная карта» утрачивает свойства ориенти­рующего документа, позволяющего на прогнозируемой основе вести работу по совершенствованию нормативной правовой базы таможенного сотрудни­чества России и ЕС в таможенной сфере.

Аналогичные недостатки «Дорожной карты» отмечает П.А. Калини­ченко, характеризуя источники так называемого мягкого права в отношениях между Россией и ЕС. П.А. Калиниченко также указывает на то, что «Дорож­ная карта» не столько учреждает само общее экономическое пространство, сколько предусматривает круг первоочередных мер по подготовке к его со- зданию^[67].

2.3.2.