Институциональная структура таможенного сотрудничества России и ЕС

Институциональная основа сотрудничества является важным элемен­том межгосударственных отношений, в том числе в таможенной сфере. Эф­фективное функционирование институтов, в рамках которых осуществляется сотрудничество, определяет успешное развитие межгосударственных отно­шений, нивелируя, насколько это возможно, их зависимость от тех или иных обстоятельств политического характера.

нирование институтов сотрудничества определяется состоянием их правовой регламентации.

Следует отметить, что характеристика институциональной основы та­моженного сотрудничества в рамках настоящей работы будет дана с точки зрения ее потенциальной роли в формировании нормативной правовой базы таможенного сотрудничества России и ЕС. Как было отмечено, важную роль в будущей конструкции нормативной правовой базы таможенного сотрудни­чества России и ЕС должны играть решения, принимаемые институтами та­моженного сотрудничества, создание которых предусмотрено в описанных выше соглашениях между ТС и ЕС, а также между Россией и ЕС. Для того чтобы обосновать целесообразность создания таких институтов, необходимо дать характеристику действующей институциональной базы таможенного со­трудничества России и ЕС.

Институциональной основе сотрудничества России и ЕС посвящен раз­дел XI СПС. В соответствии со статьей 90 СПС в отношениях между сторо­нами учрежден Совет сотрудничества в целях наблюдения за применением СПС. Он заседает на уровне министров раз в год, а также тогда, когда этого требуют обстоятельства. Он изучает все основные вопросы, возникающие в рамках СПС, и любые другие двусторонние или международные вопросы, представляющие взаимный интерес с точки зрения достижения целей СПС.

Совет сотрудничества может также делать рекомендации, по согласию между представителями сторон СПС в Совете сотрудничества. Принятие Со­ветом сотрудничества решений СПС не предусматривает.

Совет сотрудничества состоит из членов Правительства России, с од­ной стороны, и членов Совета ЕС и членов Европейской Комиссии, с другой стороны. Председательство в Совете сотрудничества осуществляется попе­ременно членом Правительства России и представителем ЕС.

Содействие Совету сотрудничества в выполнении его обязанностей оказывается Комитетом сотрудничества, состоящим из представителей Пра­

вительства России, с одной стороны, и представителей членов Совета ЕС и представителей Европейской Комиссии, с другой стороны, обычно на уровне старших должностных лиц. Председательство в Комитете сотрудничества осуществляется поочередно представителем Правительства России и пред­ставителем ЕС.

Совет сотрудничества может делегировать любые свои полномочия Комитету сотрудничества, который обеспечит преемственность между засе­даниями Совета сотрудничества.

Совет сотрудничества может принять решение о создании любого дру­гого специального комитета или органа, который может оказать ему содей­ствие в выполнении его функций, и определяет состав и обязанности таких комитетов или органов, а также порядок их функционирования.

Такими органами в рамках таможенного сотрудничества ЕС и России являются Подкомитет по таможенному и трансграничному сотрудничеству (Подкомитет) и Рабочая группа по таможенным пограничным вопросам (Ра­бочая группа). Из этого следует, что создание Подкомитета и Рабочей груп­пы прямо не предусмотрено СПС, а является производным от полномочий созданного СПС органа.

Этим, в частности, Подкомитет и Рабочая группа, как институты, в рамках которых осуществляется таможенное сотрудничество ЕС и России, отличается от институтов, учрежденных в рамках таможенного сотрудниче­ства ЕС с Японией, США и другими странами, являющимися основными торговыми партнерами ЕС.

Следует напомнить, рабочими органами таможенного сотрудничества ЕС с указанными государствами являются Совместные комитеты по тамо­женному сотрудничеству, учрежденные Соглашениями о таможенном со­трудничестве и взаимном административном содействии в таможенных де­лах.

прочего предусматривают учреждение Совместного комитета по таможен­ному сотрудничеству, его приблизительный состав и полномочия.

Из этого следует, что образование Совместного комитета является ак­том первичной реализации ЕС и государствами-партнерами ЕС своих меж­дународных полномочий, тогда как Подкомитет и Рабочая группа созданы посредством вторичного волеизъявления в результате деятельности органа, создание которого Россия и Европейские сообщества предусмотрели в СПС.

Это обстоятельство обусловливает различную юридическую силу ак­тов, в соответствии с которыми созданы указанные институты. Если Сов­местный комитет создан международным договором, то Подкомитет и Рабо­чая группа - в соответствии с актом органа сотрудничества России и ЕС. Со­гласно установленной процедуре указанный международный договор для его вступления в силу требует издания соответствующего решения Совета ЕС, которое принимается по предложению Европейской Комиссии.

В связи с этим, а также учитывая, что для вступления в силу указанно­го акта органа сотрудничества России и ЕС процедура, аналогичная описан­ной, не предусмотрена, представляется, что обязательства, принятые в рам­ках международного договора, обладают большей легитимностью, чем обя­зательства, зафиксированные в акте органа, учрежденного СПС.

По мнению автора, приведенные обстоятельства имеют важное значе­ние с точки зрения способности указанных институтов (Совместного комите­та в отношениях ЕС с США, Японией и другими странами и Подкомитета и Рабочей группы в отношениях между ЕС и Россией) определять развитие от­ношений сторон, прежде всего посредством принимаемых ими решений.

Так, Совместные комитеты уполномочены принимать самостоятельные решения и рекомендации, направленные на разрешение проблем, возникаю­щих в процессе применения таможенного законодательства. В качестве при­мера такого рода решений можно привести решение Совместного комитета

по таможенному сотрудничеству между ЕС и Японией о взаимном призна­нии УЭО друг друга^[127].

Одновременно с этим следует констатировать, что Подкомитет и Рабо­чая группа в рамках своей деятельности не принимают решений, роль кото­рых в развитии таможенного сотрудничества между ЕС и Россией была бы аналогичной решениям указанных Совместных комитетов.

В связи с изложенным представляется целесообразным образование в рамках таможенного сотрудничества ЕС и России аналогичного института, который мог бы заменить Подкомитет и Рабочую группу. Предложение об этом, а также о создании аналогичного института таможенного сотрудниче­ства между ТС и ЕС приведено в разделах работы, посвященных характери­стике будущей конфигурации нормативной правовой базы таможенного со­трудничества, а также будущему содержанию соглашений между ТС и ЕС, а также между Россией и ЕС.

Представляется, что совместные институты таможенного сотрудниче­ства должны стать своего рода инструментом реализации положений, зафик­сированных в соглашении между ТС и ЕС, а также между Россией и ЕС. В частности, он могут проводить работу по гармонизации таможенного зако­нодательства, обеспечению взаимного признания УЭО, присоединению гос­ударств-членов ТС к Конвенциям 1987 г., созданию механизма раннего пре­дупреждения между ТС и ЕС, а также между Россией и ЕС, а также осу­ществлять другие мероприятия.

Помимо этого важной задачей совместных институтов должны стать

- мониторинг оперативной ситуации в сфере таможенного администри­рования взаимного товаропотока;

- мониторинг эффективности реализации положений, зафиксирован­ных в соглашениях между ТС и ЕС, а также между Россией и ЕС;

- подготовка регулярных докладов по результатам указанного монито­ринга, содержащих описание проведенной работы, имеющихся проблем, в случае их выявления, предложения по их устранению, запланированные ме­роприятия, сроки их реализации, ответственные структуры, а также другую актуальную информацию в сфере таможенного сотрудничества.

Для придания данной работе упорядоченного и предсказуемого харак­тера каждый из указанных институтов должен утвердить регламент своей де­ятельности.

При этом следует отметить процедурные особенности и последствия заключения ЕС международных соглашений в случае включения в них норм об учреждении институциональных структур. Данный вопрос регламентиру­ется статьей 218 Договора о функционировании ЕС. Важной особенностью является необходимость согласования решения Совета ЕС о заключении та­кого соглашения с Европейским Парламентом (подпункт «a-iii» пункта 6 ста­тьи 218), что вполне соответствует тенденции возрастания роли Европейско­го Парламента среди прочих институтов ЕС. Эту тенденцию отмечает Л.М. Энтин в своей работе, посвященной эволюции права ЕС на этапе с 2009 по 2017 годы^[128].

Кроме того, Совет ЕС по предложению Европейской Комиссии или Высокого представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности может утвердить решение о приостановке применения соглашения и о выра­ботке позиции ЕС в рамках учреждаемого соглашением органа в том случае, если такой орган уполномочен принимать решения, имеющие обязательный характер (пункт 9 статьи 218). При этом следует отметить, что срок, на кото­

рый действие соглашения может быть приостановлено Советом ЕС, Лисса­бонским договором не указан.

Данное положение Договора о функционировании ЕС свидетельствует о стремлении ЕС обезопасить себя от возможных рисков, связанных с дея­тельностью органов, учреждаемых международными соглашениями. Исполь­зуя указанное полномочие, ЕС может в одностороннем порядке приостано­вить действие соглашения до тех пор, пока не посчитает нужным его возоб­новить. Это необходимо учитывать России и ТС, выстраивая с ЕС договор­ные отношения, предусматривающие учреждение совместных институтов.

При этом необходимо остановиться на правом статусе решений такого рода институтов таможенного сотрудничества. Для этого следует вернуться к опыту таможенного сотрудничества ЕС и Японии, предварительно напомнив, что нормативная правовая базы таможенного сотрудничества ЕС и Японии не содержит прямого указания на статус решений аналогичного совместного института таможенного сотрудничества.

Так, в качестве правовой основы Решения Совместного комитета по таможенному сотрудничеству ЕС и Японии о взаимном признании УЭО ука­зана статья 21 Соглашения между ЕС и Японией о сотрудничестве и взаим­ном административном содействии в таможенных делах. Согласно данной статье Совместный комитет по таможенному сотрудничеству уполномочен принимать в рамках таможенного сотрудничества меры, необходимые для достижения целей данного Соглашения, к которым помимо прочего в соот­ветствии с преамбулой отнесены необходимость гармоничного развития хо­зяйственных связей сторон, упрощения таможенных процедур, а также борь­ба с нарушением таможенных правил. Из этого следует, что Совместный ко­митет по таможенному сотрудничеству может принимать решения по доста­точно широкому кругу вопросов.

Представление о правовом статусе таких решений можно составить из анализа статьи 6 Решения Совместного комитета по таможенному сотрудни­честву ЕС и Японии о взаимном признании УЭО, в соответствии с которым «данное Решение представляет собой реализацию Соглашения между ЕС и Японией о сотрудничестве и взаимном административном содействии в та­моженных делах и не составляет нового международного договора».

По мнению автора, такая формулировка, с одной стороны, придает решениям Совместного комитета по таможенному сотрудничеству ЕС и Японии достаточно высокий правовой статус, фактически приравнивая их к Соглашению между ЕС и Японией о сотрудничестве и взаимном админи­стративном содействии, а с другой стороны, повышает оперативность со­трудничества ЕС и Японии, поскольку исключает необходимость при воз­никновении необходимости разрабатывать новый международный договор.

Представляется, что аналогичная правовая логика может быть исполь­зована при определении правового статуса решений совместных институтов таможенного сотрудничества между ТС и ЕС, а также между Россией и ЕС. При этом в целях обеспечения определенности в статусе решений данных институтов необходимо дать однозначную характеристику этого статуса в соглашениях между ТС и ЕС, а также между Россией и ЕС.

Такая характеристика может быть дана с учетом соответствующих по­ложений Соглашения об экономическом партнерстве между государствами КАРИФОРУМа^[129] и Европейским сообществом, а также его государствами- членами от 15 октября 2008 г^[130]. В статье 229 Соглашение предусматривает, что учреждаемый им Совместный Совет обладает правом принятия решений, носящих обязательный характер для сторон Соглашения и подлежащих им­

плементации в их правопорядок. В соответствии с подпунктом «d» пункта 4 статьи 230 Соглашения полномочия по принятию решений могут быть деле­гированы Совместным Советом Комитету по торговле и развитию, являю­щемуся ответственным за упрощение торговых процедур, в том числе по­средством мер в области таможенного дела.

В состав институтов сотрудничества, учреждаемых между ТС и ЕС, а также между Россией и ЕС, следует включить специалистов, ответственных за принятие решений по самому широкому кругу вопросов, в том числе в сфере таможенного и иных видов контроля. Дополнительно с этим следует предусмотреть возможность участия в той или иной форме в его работе наряду с представителями государственных органов представителей делово­го сообщества, что будет способствовать повышению эффективности прини­маемых решений.

Данные меры позволят решениям совместного института стать само­стоятельным и полноценным правовым инструментом в системе таможенно­го сотрудничества. Будучи дополнением актов более высокой юридической силы, в частности соглашений, регламентирующих сотрудничество между ТС и ЕС, а также между Россией и ЕС, указанные решения смогут придать оперативность нормативному правовому регулированию таможенного со­трудничества ЕС и России, что станет залогом его эффективности в быстро меняющейся конъюнктуре мировой торговли.

3.5.