Стратегическая программа таможенного сотрудничества России и ЕС 2010 года

Как уже было отмечено, целый ряд документов, действующих в отно­шениях между Россией и ЕС, содержит положения, затрагивающие вопросы таможенного сотрудничества. Место и значение этих положений в содержа­нии и структуре указанных документов зависели от целого ряда факторов, в том числе конкретного исторического периода отношений России и ЕС, в ко­торый готовился документ, целей, которые преследовали стороны при его разработке.

Такое положение вопросов таможенного сотрудничества в рамках ука­занных документах обусловило их содержание, которое в основном носило концептуальный характер.

В отличие от указанных документов Стратегическая программа тамо­женного сотрудничества между Россией и ЕС (Программа) призвана деталь­но описать конкретные направления работы, реализация которых будет спо­собствовать достижению концептуальных направлений сотрудничества.

Прикладной цели Программы способствует ее межведомственный ха­рактер. Программа подписана руководителем ФТС России и Комиссаром по налогообложению и таможенному союзу, аудиту и борьбе с мошенничеством Европейской Комиссии А. Шеметой в конце 2010 г.

Программа состоит из четырех разделов, описывающих ее предпосыл­ки, приоритеты сотрудничества, специальные цели сотрудничества на 2011­2013 годы, а также вопросы реализации.

Предпосылки сотрудничества изложены в вводном разделе Програм­мы, где стороны указывают на роль таможенного сотрудничества в отноше­ниях между Россией и ЕС, которые являются стратегическими торговыми партнерами. Являясь неотъемлемой частью торгово-экономического сотруд­ничества, таможенное сотрудничество России и ЕС представляется важным в обеспечении содействия торговле, защиты граждан, а также в противодей­ствии мошенничеству.

В положениях вводной части Программы отражена преемственность в вопросах таможенного сотрудничества. Со ссылкой на СПС разработчики указывают на согласованную в апреле 2007 года Стратегию таможенного со­трудничества в целях принятия мер, направленных на решение проблемы скопления очередей на границе России-ЕС, которая предусматривала акту­альные для данной проблемы направления сотрудничества:

- реформы, проводимые Россией в области таможенных и погранич­ных процедур;

- передача предварительной таможенной информации из ЕС в Рос­сию;

- совершенствование трансграничной таможенной и транспортной инфраструктуры.

Следует отметить, что выработка, а также реализация данных направ­лений сотрудничества проходила в условиях постоянно обостряющейся про­блемы пограничных очередей транспортных средств. Данная работа одно­временно со спадом объемов торговли в связи с начавшимся мировым фи­нансово-экономическим кризисом привела к существенному сокращению очередей транспортных средств через пункты пропуска на совместных участках границы.

Нормализация ситуации позволила в штатном русле оценить проделан­ную работу в области нормативно-правового регулирования таможенного со­

трудничества и спрогнозировать будущие потребности торгово­экономических отношений между Россией и ЕС.

Во введении к Программе отмечено, что стратегическое планирование таможенного сотрудничества между Россией и ЕС должно учитывать такие обстоятельства, как членство России в Таможенном союзе с участием Бело­руссии и Казахстана, а также вступление России в ВТО.

Приведенные обстоятельства таможенного сотрудничества обусловили следующие приоритеты сотрудничества в таможенной сфере:

- безопасные и мобильные торговые пути;

- управление рисками и борьба с мошенничеством;

- вклад в модернизацию таможни.

Создание безопасных и мобильных торговых путей предусматривает создание таких условии для торговли, которые одновременно с содействием осуществлению торговых операций могли бы обеспечить должный уровень их безопасности.

Цель второго из указанных приоритетов состоит в создании мощной системы управления рисками для обнаружения и противостояния основным видам незаконной торговли, включая риски налогового мошенничества и риски в области безопасности.

Модернизация таможни включает комплекс мер, направленных на обеспечение соответствия используемых в России и ЕС таможенных проце­дур. По мнению автора, в связи с передачей Россией части своих полномочий в сфере таможенного администрирования на наднациональный уровень при реализации данного аспекта сотрудничества потребуется привлечение соот­ветствующих органов Таможенного союза.

Каждое из приведенных направлений сотрудничества предусматривает набор конкретных мер, срок действия которых рассчитан на период с 2011

года до 2013 года. Это свидетельствует о намерении сторон максимально упорядочить данную работу, сделав ее этапной, подверженной коррективам на основе промежуточных результатов, а также ориентированной на конеч­ный результат. Его достижение позволит с учетом конкретных обстоятельств и прогнозируемых потребностей торгово-экономических отношений между Россией и ЕС планировать дальнейшие меры в области таможенного сотруд­ничества.

Так, приведенное первым направление сотрудничества, предусматри­вающее создание безопасных и мобильных путей во взаимной торговле, бу­дет реализовано посредством следующих мероприятий.

Во-первых, это создание механизма раннего предупреждения (МРП). МРП предполагает не только обмен предварительными уведомлениями о си­туациях, которые могут нарушить движение торговых потоков, но и сотруд­ничество в целях выработки практических решений по предотвращению ука­занных нарушений. Неотъемлемым условием эффективной работы МРП яв­ляется регулярный мониторинг движения транспортных средств через пунк­ты пропуска и скопления очередей на границе.

Следует отметить, что создание МРП предусмотрено также планом ре­ализации инициативы России и ЕС «Партнерство для модернизации». Это свидетельствует о том, что Россия и ЕС придают большое значение указан­ному механизму в рамках работы по повышению транспарентности и пред­сказуемости регулирования взаимной торговли, прежде всего посредством инструментов таможенного дела.

Во-вторых, это оптимизация контрольных функций на границе. Эта за­дача предусматривает использование европейского и международного опыта по сокращению числа контролирующих структур в российских пунктах про­пуска с шести до двух. В комплексе с другими мерами сокращение контро­лирующих структур позволит ускорить прохождение товарами границы.

В-третьих, это создание так называемых быстрых путей посредством использования институтов предварительного информирования, а также по­пуляризация использования института уполномоченных экономических опе­раторов. Это потребует не только упрощения формальностей в отношении товаров, перемещаемых уполномоченными экономическими операторами, но и подготовки совместного международного акта о признании уполномочен­ных экономических операторов друг друга.

Данные меры свидетельствуют о намерении сторон максимально уско­рить взаимную торговлю, обеспечив ее безопасность не посредством усиле­ния контрольных функций, а за счет их оптимизации и развития соответ­ствующей нормативной правовой базы.

Меры в области совершенствования системы управления рисками и борьбы с мошенничеством также характеризуются своей ориентированно­стью на ускорение торговли. При этом следует отметить, что появление ин­ститута управления рискам в практике ведущих таможенных администраций обусловлено стремлением облегчить торговлю, обеспечив требуемый уро­вень ее безопасности. В целях совершенствования системы управления рис­ками программа предусматривает обмен накопленным опытом ее примене­ния.

Кроме этого, Россия и ЕС констатировали значительную роль в уско­рении взаимной торговли запущенного в 2009 году пилотного проекта по предварительному информированию и договорились о необходимости разви­тия проекта на основе имеющихся результатов его применения, уделив осо­бое внимание вопросам конфиденциальности и защите персональных дан­ных.

В рамках борьбы с мошенничеством программа предусматривает укрепление сотрудничества по противодействию занижению таможенной стоимости и обманному использованию счетов-фактур.

Мероприятия программы в рамках третьего направления сотрудниче­ства, предусматривающего содействие модернизации таможне, характеризу­ются стремлением России и ЕС обеспечить гармонизацию процедур, исполь­зуемых во взаимной торговле. Эта работа требует продолжения работы по облегчению транзитных процедур посредством присоединения России к Конвенции об упрощении формальностей в торговле товарами 1987 года и Конвенции о процедуре общего транзита 1987 года с учетом ее членства в Таможенном союзе с участием Белоруссии и Казахстана.

Помимо этого требуется продолжить практику оперативного сотрудни­чества на границе между таможенными органами России и соседних госу­дарств-членов ЕС, включая совместный таможенный контроль пунктах про­пуска.

Анализируя положения программы, следует отметить, что они без­условно носят более детальный характер по сравнению с нормами других международных актов, регламентирующих сотрудничество между Россией ЕС. Несмотря на это, ряд положений носит декларативный характер и требу­ет предложений по их содержательному наполнению.

Согласно разделу программы, регламентирующему его реализацию, данная работа будет проводиться Рабочей группой России-ЕС по таможен­ным пограничным вопросам, состоящей из представителей России, Европей­ской Комиссии и заинтересованных государств-членов ЕС. Данная рабочая группа будет разрабатывать рабочие программы или дорожные карты, направленные на реализацию программы, а также осуществлять контроль за их выполнением. В частности, в зависимости от потребностей и доступных ресурсов, рабочая группа будет учреждать экспертные группы и управлять их работой, организовывать механизм мониторинга и оценки проводимых работ, а также отчитываться перед Подкомитетом Россия-ЕС по таможенно­му и трансграничному сотрудничеству.

Следует отметить, что помимо работы в рамках указанных Рабочей группы и Подкомитета реализация программы потребует участия органов Таможенного союза, в частности при присоединении к конвенциям 1987 го­да, сотрудничества в области упрощения таможенных процедур.

Надлежащая оценка положений Программы, в частности их потенциала с точки зрения способности сделать таможенное сотрудничество России и ЕС эффективным инструментом торговых отношений, требует их сопоставления с документами программного характера, которые регламентировали сотруд­ничество России и ЕС в прошлом. В качестве такого документа можно ис­пользовать Совместное заявление о сотрудничестве в таможенной области между Россией и Европейской Комиссией 1997 года^[74] (Совместное заявле­ние).

Сравнение двух документов позволило выявить как сходство, так и различие в предпосылках, обусловивших необходимость установления тес­ных контактов между Россией и ЕС в таможенной сфере.

Так, и Программа, и Совместное заявление констатируют роль тамож­ни в обеспечении экономического развития, однако средства такого обеспе­чения в совместном заявлении и программе различаются. Если Совместное заявление делает акцент на роли таможенных служб в борьбе с правонару­шениями и организованной преступностью, то Программа рассматривает та­можню прежде всего как фактор содействия торговле и инвестициям, обес­печивающим экономический рост.

Такое изменение роли таможни носит объективный характер и связано с развитием роли таможни в 21 веке как звена не только в отношениях «по горизонтали» между участниками внешнеэкономической деятельности, но и в отношениях «по вертикали» между участниками внешнеэкономической де­ятельности и государством. При этом данная эволюция роли таможни, нашедшая отражение в положениях Программы, не умаляет роль таможенно­го контроля, а изменяет его концепцию, делая более эффективным и удоб­ным как для участников внешнеэкономической деятельности, так и для госу­дарства. Этим обусловлена ссылка в программе на Рамочные стандарты без­опасности и облегчения мировой торговли 2007 г., описывающие современ­ные подходы к работе таможни.

Изложенное объясняет различие в направлениях сотрудничества, предусмотренных Совместным заявлением и Программой. Совместное заяв­ление делает акцент на техническом содействии в целях обустройства пунк­тов пропуска, компьютеризации таможенной системы, развития сети тамо­женных лабораторий, а также роста кадрового обеспечения. Содействие раз­витию законодательства в совместном заявлении носит явно второстепенный характер и должно осуществляться в случае необходимости.

В отличие от Совместного заявления Программа выделяет принципи­ально иной набор направлений, основной чертой которых является стремле­ние России и ЕС обеспечить удобные условия для взаимной торговли по­средством гармонизации таможенных процедур и развития современных ин­ститутов таможенного администрирования. Программа, безусловно, уделяет внимание и вопросам таможенного контроля, однако через соответствующие механизмы, в том числе предварительного информирования, системы управ­ления рисками, развития неинтрузивных технологий, он также подчинен це­лям содействия ускорению товарооборота.

Из изложенного следует сделать вывод о том, что Программа является документом, способным обеспечить прогресс в развитии правового регули­

рования отношений России и ЕС в таможенной сфере. Это следует, в том числе, из сопоставления ее с Совместным заявлением, определявшим векто­ры таможенного сотрудничества России и ЕС в конце 20 и начале 21 веков.

Вместе с тем необходимо отметить ряд недостатков Программы, кото­рые могут затруднить ее реализацию. Прежде всего, к ним следует отнести то, что Программа не учитывает должным образом передачу Россией части своих полномочий органам Таможенного союза, что может вызвать затруд­нения в выполнении отдельных положений Программы.

Кроме того, следует отметить межведомственный характер Програм­мы. С одной стороны, это исключило целый ряд формальностей при ее под­готовке и в случае необходимости облегчит внесение изменений в Програм­му. С другой стороны, отсутствие у Программы межгосударственного стату­са придает ей политический подтекст, что может негативно сказаться на при­верженности сторон положениям Программы в период кризисов в отношени­ях между Россией и ЕС.

2.5.