Влияние членства России в Таможенном союзе на формирование правовой базы таможенного сотрудничества России и ЕС

Как было отмечено, основным нормативным правовым актом, регла­ментирующим таможенное сотрудничество России и ЕС, является СПС. С момента его подписания и вступления в силу как внутри России и ЕС, так и в отношениях между ними произошло много перемен, соответствующим обра­зом отразившихся на нормативном правовом регулировании внешней тор­говли и таможенного дела.

С момента вступления в силу СПС, помимо кардинального изменения российского таможенного законодательства, одним из наиболее принципи­альных событий, способным кардинально повлиять на дальнейшее развитие сотрудничества между Россией и ЕС в таможенной сфере, стало членство России в Таможенном союзе с участием Белоруссии и Казахстана. В связи с этим Россия передала часть своих полномочий в области таможенного адми­нистрирования на наднациональный уровень органам Таможенного союза.

На национальном уровне сохранилось регулирование некоторых аспек­тов таможенного администрирования, которые в основном носят процедур­ный характер. Например, в соответствии со статьей 208 Федерального закона

«О таможенном регулировании в Российской Федерации» в зависимости от таможенной процедуры, категорий товаров, лиц Российская Федерация мо­жет в одностороннем порядке сократить перечень документов, на основании которых заполнена декларация на товары и которые должны быть представ­лены в таможенный орган одновременно с декларацией на товары. Перечень таких документов устанавливается соответствующими статьями указанного Федерального закона.

Утрата Россией части полномочий в сфере таможенного администри­рования ведет к тому, что продолжение таможенного сотрудничества России и ЕС в рамках полномочий, которые Россия сохранила за собой, не позволит в полной мере обеспечить весь комплекс настоящих и будущих потребностей торгово-экономического сотрудничества сторон.

Таким образом, будущий формат таможенного сотрудничества предпо­лагает два основных направления развития: наднациональный (то есть в рам­ках полномочий, которые Россия передала органам Таможенного союза) и национальный (то есть в рамках полномочий, сохраненных Россией). Данные направления развития таможенного сотрудничества России и ЕС не должны конкурировать между собой. Наоборот, они должны дополнять и усиливать друг друга, делая в конечном итоге такое сотрудничество более насыщенным и продуктивным.

Для развития таможенного сотрудничества в рамках сохраненных пол­номочий Россия имеет достаточные правовые основания. Так, в соответствии с подпунктом 14 пункта 1 статьи 12 Федерального закона «О таможенном ре­гулировании в Российской Федерации» таможенные органы обеспечивают

выполнение международных обязательств России в части, касающейся та­моженного дела, осуществляют сотрудничество с таможенными и иными компетентными органами иностранных государств, международными орга­низациями, занимающимися вопросами таможенного дела. К таким между­народным организациям относится, в частности, ЕС.

По вопросу таможенного сотрудничества на наднациональном уровне с участием органов Таможенного союза следует отметить следующее.

Передача полномочий государств-членов Таможенного союза в сфере таможенного администрирования Комиссии Таможенного союза повлекла невозможность их реализации в рамках международного сотрудничества с иностранными государствами, международными организациями, в том числе с ЕС. Причиной этому стало отсутствие у Комиссии Таможенного союза не­обходимой международной правосубъектности.

В соответствии со статьей 10 Договора о Комиссии Таможенного союза от 6 октября 2007 г^[99].

Согласно статьей 3 указанного Договора Комиссия Таможенного союза осуществляла свою деятельность в пределах полномочий, предусмотренных указанным Договором, другими международными договорами между Росси­ей, Белоруссией и Казахстаном, а также решениями высшего органа Тамо­женного союза. Данные документы не содержали указания на право заклю­чения Комиссией Таможенного союза международных договоров или реали­зацию международной правосубъектности в других формах.

Международная правосубъектность позволяет организации от своего имени осуществлять действия на международной арене, в том числе заклю­чать международные договоры, вступать в международные организации, а право юридического лица позволяет обладать на праве собственности иму­ществом, обращаться в суд, быть ответчиком, а также осуществлять другие действия в рамках полномочий, переданных организации ее государствами- членами.

Таким образом, сложилась ситуация, при которой Комиссия Таможен­ного союза обладала достаточно широким набором полномочий в сфере та­моженного администрирования, переданных ей государствами-членами, од­нако в связи с отсутствием международной правосубъектности не была впра­ве реализовывать эти полномочия в международных отношениях с государ­ствами, не входящими в Таможенный союз, а также международными орга­низациями, в том числе ЕС.

На фоне углубления мировых хозяйственных отношений наблюдается рост внешнеторговых связей субъектов указанных отношений. В этих усло­виях эффективное таможенное администрирование невозможно посредством локальных усилий одной таможенной администрации или даже нескольких таможенных администраций, образующих то или иное интеграционное обра­зование. При этом эффективное таможенное администрирование помимо прочего не только не должно препятствовать внешнеторговой деятельности, а создавать комфортные условия для ее развития, будучи фактором роста конкурентоспособности национальной экономики.

Попытка урегулировать данный вопрос сделана в Договоре о Евразий­ской экономической комиссии от 18 ноября 2011 г^[100]. (Договор). Помимо

мер, направленных на реорганизацию Комиссии Таможенного союза (упразднение Комиссии Таможенного союза и создание вместо нее Евразий­ской экономической комиссии), Договор наделяет международной право­субъектностью Евразийскую экономическую комиссию (ЕЭК).

В статье 6 Договор предусматривает полномочие Высшего Евразийско­го экономического совета^[101] наделять ЕЭК правом подписывать междуна­родные договоры только по вопросам, входящим в компетенцию ЕЭК.

В связи с этим следует отметить дискретный характер международной правосубъектности ЕЭК, которая будет возникать по мере необходимости в виде поручения Высшего Евразийского экономического совета и прекра­щаться после исполнения поручения. Такая специфическая правовая кон­струкция реализации ЕЭК международной правосубъектности свидетель­ствует о том, что государства на данной стадии развития интеграции не гото­вы в полном объеме лишаться права контролировать заключение междуна­родных договоров по вопросам, переданным на наднациональный уровень.

Данная неготовность может быть обусловлена тем, что ЕЭК представ­ляет собой принципиально новую для государств, формирующих Таможен­ный союз, структуру интеграции, участники которой должны быть полно­стью независимы от государств, гражданами которых они являются. В связи с этим государства приняли промежуточное решение на первоначальном эта­пе работы такого образования с тем, чтобы посмотреть, как оно будет функ­ционировать на практике, не передавая ему в полном объеме международно­правовые полномочия.

В связи с этим приведенный порядок реализации международной пра­восубъектности может являться временным. После готовности государств полностью передать ЕЭК полномочия в сфере заключения международных

договоров этот порядок может быть изменен в целях придания ЕЭК полной самостоятельности в данной сфере.

Особое внимание следует уделить предусмотренному Договором по­рядку реализации ЕЭК международных полномочий, для чего необходимо кратко охарактеризовать институциональные изменения.

Итак, Договор упраздняет Комиссию Таможенного союза, а ее полно­мочия переданы ЕЭК, состоящей из Совета Комиссии и Коллегии Комиссии.

Совет функционирует на основе тех же принципов, что и упраздняемая Комиссия Таможенного союза. В него входят представители государств- членов в должности заместителей глав правительств, в силу чего Совет глав­ным образом ориентирован на реализацию национальных интересов.

В отличие от Совета Коллегия создана для развития в рамках Тамо­женного союза и Единого экономического пространства интеграционных процессов. Одной из основных отличительных особенностей Коллегии явля­ется то, что в рамках своей деятельности ее члены, а также сотрудники кури­руемых ими подразделений (департаментов) не получают указаний от госу­дарств, гражданами которых они являются, что обусловливает их независи­мость и беспристрастность при осуществлении должностных полномочий.

Именно Коллегия уполномочена осуществлять основной объем полно­мочий в рамках международной деятельности ЕЭК. Это касается как перего­воров, так и подписания международных договоров. Так, в соответствии с Регламентом работы ЕЭК ведение международных переговоров может быть поручено члену Коллегии, ответственному за осуществление ЕЭК тех пол­номочий, которые могут быть затронуты в рамках переговорного процесса.

Подписание международных договоров Совет поручает председателю Коллегии или в отношении отдельных международных договоров осуществ­ляет самостоятельно. Однако из Договора и Регламента работы ЕЭК неясно, каким образом международный договор будет подписываться Советом: все­

ми тремя представителями государств, входящими в Совет, или каким-то од­ним. Если одним, то в каком порядке он будет определяться.

Итак, разработчики Договора предусмотрели, что реализация междуна­родной правосубъектности ЕЭК будет осуществляться в рамках Коллегии - органа, ответственного за развитие интеграции в рамках ТС и ЕЭП.

При этом следует отметить некоторые процедурные особенности, свя­занные с ролью Совета в реализации международных полномочий. Так, по­сле получения ЕЭК поручения Высшего Евразийского экономического сове­та о подписании международного договора Коллегия вправе приступить к выполнению этого поручения только после соответствующего решения Со­вета, члены которого, как было отмечено выше, призваны отстаивать нацио­нальные интересы. Кроме того, подготовленный Коллегией международный договор подлежит одобрению Высшим Евразийским экономическим советом по представлению Совета. Кроме этого Совет может поручить Коллегии при решении ею определенных вопросов, в том числе по проектам международ­ных договоров, провести консультации в рамках консультативного органа.

Такого рода процедурные особенности, ставящие международную ра­боту Коллегии под контроль Совета и Высшего Евразийского экономическо­го совета, призваны обеспечить соблюдение баланса национальных и надна­циональных интересов при реализации ЕЭК переданных ей полномочий в рамках международных отношений.

Тем не менее, основной объем работы по реализации международной правосубъектности ЕЭК призвана выполнять Коллегия. Это представляется обоснованным, в частности с точки зрения развития международного тамо­женного сотрудничества. Подавляющее большинство правовых конструкций, содержащихся в таможенном законодательстве Таможенного союза и его государств-членов, в том числе России, заимствованы из международной и

европейской практики^[102]. Одним из наиболее эффективных способов реали­зации, а также совершенствования указанных конструкций является активи­зация международного таможенного сотрудничества через работу Коллегии.

Во-первых, она является исполнительным органом ЕЭК. Это позволит Коллегии вести постоянный мониторинг применения тех или иных институ­тов таможенного администрирования, что позволит иметь актуальную ин­формацию об их аспектах, требующих совершенствования.

Во-вторых, Коллегия является органом, ответственным за выработку предложений в сфере дальнейшей интеграции ТС и ЕЭП. Развитие интегра­ции, в том числе в области таможенного администрирования, должно осу­ществляться с учетом передовых мировых и региональных достижений в указанной области, в частности, достигнутых в ЕС.

Описанная конструкция реализации ЕЭК международной правосубъ­ектности аналогична порядку реализации международной правосубъектности ЕС, в частности в сфере торговой политики.

В соответствии со статьей 207 Договора о функционировании ЕС ос­новной объем работы при заключении международных договоров выполняет Европейская Комиссия, развивающая наднациональные процессы в ЕС. Од­нако в целях обеспечения баланса наднациональных и национальных интере­сов перед тем, как приступить к переговорному процессу Европейская Ко­миссия должна получить соответствующее одобрение Совета ЕС, в рамках работы которого государства отстаивают национальные интересы. Кроме то­го, согласно статье 218 указанного Договора по результатам переговоров Со­вет ЕС принимает решение о подписании и заключении соглашения.

Европейская Комиссия должна вести международные переговоры сов­местно со специальным комитетом, создаваемым Советом ЕС, а также в рам­

ках руководящих положений, утверждаемых Советом ЕС. Кроме того, Евро­пейская Комиссия на протяжении переговоров должна на регулярной основе докладывать об их ходе специальному комитету и Европейскому Парламен­ту.

Из изложенного следует, что по сравнению с Коллегией ЕЭК процеду­ра реализации ЕС международной правосубъектности более формализована.

Тем не менее, следует констатировать существенный прогресс инте­грации России, Белоруссии и Казахстана в направлении создания норматив­ной правовой базы международного сотрудничества. Такой прогресс позво­лит ЕЭК заключать международные договоры по самому широкому спектру вопросов. Так, может быть заключен договор по вопросам таможенного со­трудничества с ЕС. Как было отмечено, в рамках такого договора может быть реализовано сотрудничество в сферах регулирования, реализация которых как в ТС, так и ЕС осуществляется на наднациональном уровне.

Вопрос приобретения международной правосубъектности, позволяю­щей ЕЭК осуществлять международные отношения с использованием име­ющихся полномочий, в том числе в области таможенного администрирова­ния, является определяющим с точки зрения возможности реализации поло­жений, закрепленных в Декларации о Евразийской экономической интегра­ции (Декларация).

Так, Декларация, в частности, фиксирует стремление государств- членов ТС к укреплению всестороннего, равноправного и взаимовыгодного сотрудничества с другими странами и международными интеграционными объединениями. При этом в Декларации не указаны другие международные интеграционные объединения, кроме ЕС, с которым государства-члены ТС планируют выйти на создание общего экономического пространства.

Следует напомнить, что создание общего экономического пространства предусмотрено подписанной в мае 2005 года «Дорожной картой» по общему

104 экономическому пространству , что свидетельствует о последовательности в выполнении задачи по созданию общего экономического пространства. Тем не менее, следует отметить, что в связи с созданием Таможенного союза вы­полнение данной задачи потребует корректировок правовой базы сотрудни­чества России и ЕС, в том числе в таможенной сфере. В частности, потребу­ется правовое регулирование не только между государствами-членами Та­моженного союза и ЕС, но и между Таможенным союзом и ЕС^[103][104].

В связи с этим государства-члены ТС подчеркивают целесообразность проведения скоординированной работы в рамках ТС и ЕЭП по вопросам гар­монизации и взаимного сближения интеграционных процессов в Евро- Атлантике и Евразии.

Приведенные положения Декларации свидетельствуют о том, что включение в Договор положений, предусматривающих международную пра­восубъектность ЕЭК, является инструментом дальнейшего развития интегра­ции через активизацию международного сотрудничества и взаимного сбли­жения интеграционных процессов, прежде всего с ЕС. Описанные положения Договора о международной деятельности ЕЭК получили развитие в тексте Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г., более по­дробная оценка которых содержится в следующем параграфе.

Данные обстоятельства во многом предопределяют будущий формат и содержание правовой базы сотрудничества России и ЕС в таможенной сфере.

3.2.