Правовые основы таможенного сотрудничества ЕС с США

Таможенное сотрудничество ЕС с США является одним из наиболее продвинутых по сравнению с другими странами. Данное обстоятельство вы­звано интенсивными экономическими связями между ЕС и США, что обу­словливает значительный товаропоток^[31] и потребность его качественного ад­министрирования, в том числе посредством эффективного таможенного со­трудничества.

Базовым документом, регламентирующим таможенное сотрудничество между ЕС и США, является Соглашение между Европейским сообществом и США о таможенном сотрудничестве и взаимном административном содей­ствии 1997 года^[32] (далее - Соглашение 1997 года). Соглашение носит типо­вой характер и содержит приблизительно одинаковый набор норм, что и ана­

логичные соглашения, регламентирующие таможенное сотрудничество ЕС с Японией, Китаем, Индией, Канадой и другими государствами.

Одним из первых положений преамбулы Соглашения 1997 года являет­ся высокая оценка сторонами достигнутого уровня экономического взаимо­действия и констатация необходимости его дальнейшего развития посред­ством совершенствования таможенного сотрудничества.

Важно отметить положение преамбулы Соглашения 1997 года, в кото­ром подчеркивается разделение компетенции между Европейским сообще­ством и государствами-членами, предусмотрев намерение заключить согла­шение по вопросам, относящимся к компетенции Европейского сообщества.

Данный вопрос имеет принципиальное значение для последующей реа­лизации международного соглашения, поскольку определяет субъекта, от­ветственного за выполнение содержащихся в международном соглашении обязательств.

Так, Кристофф Ведер в указанной статье пишет, что как правило, сме­шанные соглашения содержат положения, в рамках которых ЕС обладает до­статочной компетенцией на международной арене, что неоднократно под­тверждалось Судом ЕС. Например, в Решении по делу ERTA^[33]года Суд ЕС указал на так называемые подразумеваемые полномочия ЕС, а в Решении по делу Демирель^[34] - на расширительное толкование статьи 310 Договора об учреждении Европейского сообщества 1957 года.

Вопрос компетенции получил развитие в ряде норм Соглашения 1997 года. Так, в статье 5 Соглашения 1997 года установлено, что Соглашение 1997 года имеет преимущественную силу над соглашениями, заключенными государствами-членами Европейского сообщества и США.

Кроме этого, согласно пункту 2 статьи 21 Соглашения 1997 года сторо­ны должны консультироваться и информировать друг друга об изменении их

компетенции, которая может влиять на сферу действия Соглашения 1997 го­да.

При этом неясно, для чего стороны предусмотрели необходимость кон­сультироваться по вопросам изменения своей компетенции. По мнению ав­тора, это является сугубо внутренним делом, обусловленным факторами внутриполитического характера каждой из сторон, и не должно зависеть от позиции международного партнера, пусть даже если изменение компетенции влечет изменение сферы действия международного соглашения.

Вместе с тем положение статьи 21 Соглашения 1997 года об информи­ровании сторонами друг друга об изменении компетенции вполне обосно­ванно, поскольку обеспечивает надлежащий уровень предсказуемости при реализации Соглашения 1997 года.

В частности, данная норма обусловлена возможностью внутригосудар­ственных изменений административного характера, а также постоянным раз­витием интеграционных процессов в рамках ЕС, что может вызвать помимо прочего изменение объема полномочий или их носителя. Так, например, в соответствии с Лиссабонским договором была ликвидирована «система трех опор», что повлекло упразднение Европейского сообщества, являющегося стороной Соглашения 1997 года, и передачу его полномочий Европейскому Союзу, в том числе ставшего правопреемником Европейского сообщества и в рамках Соглашения 1997 года.

В соответствии с пунктом 1 статьи 6 Соглашения 1997 года таможен­ное сотрудничество должно осуществляться по возможно более широкому спектру направлений и, в частности, предусматривает

- установление и поддержание каналов связи между таможенными ад­министрациями в целях облегчения безопасного и оперативного информаци­онного обмена;

- повышение эффективности координации между таможенными адми­нистрациями;

- возможность других направлений сотрудничества, которые могут по­требовать совместных действий.

Кроме того, таможенное сотрудничество должно затрагивать все во­просы, относящиеся к применению таможенного законодательства. Согласно статье 1 Соглашения 1997 года таможенное законодательство включает по­ложения, которые регулируют импорт, экспорт, транзит товаров, их помеще­ние под таможенные процедуры, включая запреты, ограничения и другие ме­ры контроля. Следует отметить, что в данное определение таможенного за­конодательства не включены акты таможенного законодательства госу­дарств-членов ЕС, из чего следует, что таможенное сотрудничество указан­ные акты не затрагивает.

Положения Соглашения 1997 года можно разделить на две основные части: регламентирующие таможенное сотрудничество (раздел 3) и взаимное административное содействие (раздел 4).

Таможенное сотрудничество предусматривает сотрудничество в сфере таможенных процедур, обмен персоналом, координацию позиций в рамках международных организаций и взаимодействие при оказании технического содействия третьим странам.

В рамках сотрудничества в сфере таможенных процедур (статья 7) сто­роны подтверждают свою приверженность выполнению задачи по упроще­нию законной торговли товарами и предусматривают обмен информацией и опытом в области совершенствования таможенных процедур, а также ис­пользования компьютерных систем.

Анализируя данное направление сотрудничества, следует обратить внимание на такой нюанс, как намерение упростить таможенные процедуры именно для законной торговли. В связи с этим возникает вопрос, каким обра­зом отделить законную торговлю от незаконной и предоставить первой упрощения. Этим целям служит институт уполномоченного экономического оператора (УЭО), который, подтвердив законность своей деятельности, вза­

мен получает таможенные упрощения. В рамках сотрудничества в сфере та­моженных процедур ЕС и США провели работу по признанию своих УЭО, обеспечив им, как субъектам законной торговли упрощения таможенных процедур. Более подробная информация относительно данной работы будет приведена ниже.

В дополнение к данному направлению сотрудничества стороны преду­смотрели обмен персоналом в целях обеспечения полного и корректного по­нимания передаваемой информации и опыта (статья 8).

Следующие два направления сотрудничества предусматривают коор­динацию действий ЕС и США в отношениях с другими государствами.

Во-первых, стороны предусмотрели координацию своих позиций по вопросам, представляющим взаимный интерес, являющимся предметом об­суждения в рамках международных организаций, таких как ВТамО (статья 9).

Во-вторых, стороны указали на возможность информационного обмена в отношении мер технического содействия третьим странам в таможенной сфере (статья 10).

Данное положение полностью отвечает принципам ЕС в сфере общей торговой политики. Так, в соответствии со статьей 206 Лиссабонского дого­вора о внесении изменений в Договор о Европейском Союзе и Договор обучреждении Европейского сообщества ЕС осуществляет содействие гармо­ничному развитию мировой торговли, постепенной отмене ограничений в сферах международной торговли и прямых иностранных инвестиций, а также снижению таможенных и иных барьеров.

Тем не менее, из статьи 10 Соглашения 1997 года, предусматривающей указанный информационный обмен, а также других норм Соглашения 1997 года неясно, в каком порядке стороны будут обмениваться информацией и каким образом такой обмен позволит им улучшить содействие третьим стра­нам в таможенной сфере.

Правовой анализ приведенных направлений сотрудничества ЕС и США позволяет разделить их по степени обязательности на обязательные и фа­культативные. Основанием для такого деления являются использованные формулировки, описывающие те или иные направления сотрудничества.

Так, при описании сотрудничества в области таможенных процедур, а также координации позиций в рамках международных организаций исполь­зуются правовые конструкции, обязывающие стороны к выполнению преду­смотренных ими положений. Например, «стороны подтверждают свои обяза­тельства», «стороны должны».

Напротив, регламентация обмена персоналом и сотрудничества при оказании содействия третьим странам сопровождается использованием гла­гола «могут», что не требует обязательного соблюдения сторонами и может выполняться ими по усмотрению.

Помимо положений, регулирующих таможенное сотрудничество, раз­дел 4 Соглашения 1997 года устанавливает порядок административного со­действия сторон друг другу. Так, в пункте 3 статьи 11 определены рамки ад­министративного содействия, в соответствии с которым подлежит передаче:

- информация, которая может быть полезной в борьбе с нарушениями таможенного законодательства, в частности о специальных средствах такой борьбы;

- информация о новых способах нарушения таможенного законода­тельства или примеры незаконной деятельности;

- информация об изучении и результатах успешного применения новых форм правоприменения.

Кроме этого, Соглашение 1997 года устанавливает порядок рассмотре­ния запросов, предоставления информации, в том числе по собственной ини­циативе, режим использования полученной информации, а также порядок несения расходов в связи с выполнением запросов.

Важным с точки зрения реализации на практике договоренностей, за­фиксированных в Соглашении 1997 года, является статья 21. В соответствии с ней, с одной стороны, компетентные подразделения Европейской Комиссии и, в случае необходимости, таможенные ведомства государств-членов ЕС, а с другой стороны, таможенное ведомство США принимают совместные реше­ния относительно практических мер реализации Соглашения 1997 года. При этом стороны проводят консультации и в последующем информируют друг друга о любых мерах, предпринимаемых во исполнение Соглашения 1997 года.

Данные нормы свидетельствуют об атмосфере полного доверия сторон друг к другу и желания развивать на его основе конструктивного и равно­правного сотрудничества на благо общим целям. Кроме того, консультирова­ние по вопросам реализации Соглашения 1997 года позволяет обеспечить единообразие его применения.

Пишет об этом в вышеупомянутой статье и Аарон Матта. Говоря о так называемой «евроцентричной» модели внешней политики ЕС, он утвержда­ет, что исключением из нее являются отношения ЕС и США, основанные на взаимном признании друг друга в качестве равноправных партнеров. Аарон Матта считает, что установлению такого рода отношений между ЕС и Росси­ей препятствует, в частности, отсутствие членства России в ВТО.

В настоящее время данное препятствие устранено, что позволяет Рос­сии претендовать на выстраивание отношений с ЕС на тех же началах равно­правия и доверительности, на которых ЕС выстраивает отношения с США и другими торговыми партнерами.

Представляется, что, будучи членом ВТО, России в выстраивании сво­их отношений с торговыми партнерами следует руководствоваться такими

же конструктивными и основанными на взятых международных обязатель­ствах подходами, которыми в своих отношениях друг с другом руководству­ются ЕС и США. О таких подходах свидетельствует следующий пример, приведенный в своей монографии, посвященной вопросам ВТО, видным спе­циалистом в области международной торговли И.И. Дюмуленом.

В конце 80-х годов еще в рамках ГАТТ в редакции 1947 года была рас­смотрена жалоба Европейского сообщества на действующую в то время в США методику определения размера сбора за таможенное оформление. Сбор составлял 0,1 % от таможенной стоимости товара. Европейское сообщество указало, что такая методика превращает сбор за таможенное оформление в дополнительную таможенную пошлину и противоречит правилам ГАТТ. В итоге США были вынуждены эту методику отменить^[35].

С момента заключения Соглашения 1997 года мировая торговля каче­ственно и количественно подверглась существенным изменениям. Это обу­словило кардинальное изменение вызовов, с которыми сталкиваются тамо­женные органы и соответственно их роли в администрировании торговых цепочек. Некоторое время назад таможня была главным образом сосредото­чена на обеспечении сбора таможенных платежей. Сегодня в условиях сни­жения уровня тарифной защиты, роста товарооборота и связанных с этим рисков поступления на рынок некачественных и даже опасных товаров роль таможни стала более многогранной. Основными стали задачи таможни по защите рынка с одновременным содействием торговле.

Описанные обстоятельства обусловили необходимость усиления тамо­женного сотрудничества ЕС и США по различным направлениям.

Одним из них стала работа по обеспечению сопоставимости и после­дующего признания программ сотрудничества таможни и бизнеса ЕС и США. В ЕС воплощением такой программы является институт уполномо­

ченного экономического оператора (УЭО). В США указанная программа называется Партнерством таможни и бизнеса против терроризма (Партнер- ство)^[36].

На пути к взаимному признанию УЭО США и ЕС провели достаточно объемную работу. Прежде всего, была утверждена дорожная карта в целях поступательного развития переговорного процесса, итогом которого должно стать взаимное признание УЭО. Стороны реализовали пилотный проект, в рамках которого нормы, регламентирующие УЭО в США и ЕС, были сопо­ставлены теоретически и практически. Кроме этого с 1 января 2008 г. в ЕС применение института УЭО проходило с учетом опыта США^[37]. В ноябре

2011 года данный вопрос стал предметом рассмотрения в рамках заседания Трансатлантического экономического совета^[38], получив необходимую поли­тическую поддержку.

В результате согласно опубликованному на сайте Европейской Комис­сии пресс-релизу ЕС и США завершили работу по взаимному признанию УЭО^[39]. Это позволит УЭО получать преимущества от упрощенного и уско­ренного таможенного оформления, а таможенным органам, по словам Ко­миссара по налогообложению, таможенному союзу и борьбе с мошенниче­ством Альгирдаса Шеметы, даст возможность сконцентрироваться на кон­троле за теми участниками внешнеэкономической деятельности, чья деятель­ность сопряжена с высоким риском несоблюдения таможенного законода­тельства. Дата начала реализации решения о взаимном признании 1 июля

2012 г.

В пресс-релизе, в частности, говорится, что дополнительные торговые возможности, создаваемые посредством взаимного признания УЭО, позволят ЕС и США увеличить объем торгового оборота, составившего в 2011 году почти 500 миллиардов евро.

Меры в области облегчения мировой торговли должны сопровождаться адекватными мерами по обеспечению ее безопасности, что является одним из приоритетных направлений таможенного сотрудничества ЕС и США.

Нормативной правовой базой такого сотрудничества является всту­пившее в силу 22 апреля 2004 г. Соглашение между Европейским сообще­ством и США об интенсификации и расширении сферы действия Соглаше­ния 1997 года в целях включения в нее вопросов, относящихся к безопасно­сти контейнеров^[40] (далее - Соглашение 2004 года).

Правовой предпосылкой заключения Соглашения 2004 года стала ста­тья 3 Соглашения 1997 года, в соответствии с которой стороны по взаимному согласию могут углубить или дополнить таможенное сотрудничество в соот­ветствии с законодательством сторон посредством заключения отдельного соглашения. Таким соглашением стало Соглашение 2004 года.

Соглашение 2004 года направлено на усиление сотрудничества в целях обеспечения безопасности международных перевозок, прежде всего морским транспортом. Акцент на безопасности морских перевозок с использованием контейнеров сделан в связи с тем, что ЕС и США являются крупными транс­портными узлами международных морских перевозок. В связи с этим без­опасность таких перевозок является одним из ключевых условий безопасно­сти не только ЕС и США, но и мирового сообщества в целом.

Соглашение 2004 года направлено на внедрение в практику таможен­ного контроля Инициативы по Безопасности Контейнеров, разработанной

США в целях минимизации рисков террористической угрозы. Содержание инициативы заключается в предварительной оценке с использованием систе­мы управления рисками (СУР) контейнеров, подлежащих отправке в США или ЕС из морских портов. Оценка проходит до погрузки контейнера на суд­но. По ее результатам отбираются контейнеры, в отношении которых прово­дятся дополнительные контрольные мероприятия, в том числе посредством сканирования.

Соглашение 2004 года создает правовую основу для обмена информа­цией, выработки общих стандартов оценки рисков нарушения таможенного законодательства, возникающих в ходе контрольных мероприятий, в том числе с использованием метода сканирования. Соглашение 2004 года позво­ляет существенно усовершенствовать безопасность торговли посредством использования системного подхода, согласно которому таможенные органы импортирующей стороны тесно сотрудничают с таможенными органами, участвующими в контрольных мероприятиях в отношении цепочки поставок на ее ранних стадиях.

В целях правового и организационно-методологического сопровожде­ния реализации Соглашения 2004 года создана специальная рабочая группа, которая должна на периодической основе докладывать о ходе своей работы Бюро по таможне и защите границы США, Генеральному директорату по налогообложению и таможенному союзу Европейской Комиссии, а также Комитету по таможенному сотрудничеству ЕС и США.

В реализации инициативы принимает участие целый ряд европейских портов, в том числе в Бельгии, Франции, Германии, Греции, Нидерландах, Португалии, Швеции и Великобритании.

В развитие указанной инициативы США предусмотрели в своем зако­нодательстве требование, согласно которому, начиная с 1 июля 2012 г., все грузы, следующие в США морскими контейнерами, подлежат сканированию.

Следует отметить, что данная мера вызвала негативную реакцию Евро­пейской Комиссии, его государств-членов, торговых и портовых операторов. Европейская Комиссия неоднократно проводила оценку возможных послед­ствий указанной меры, результаты которой нашли свое отражение в коммен­тариях Европейской Комиссии, направленных в Департамент внутренней безопасности США, которые впоследствии были приложены к докладу Кон­грессу США в июне 2008 года^[41], а также в рабочем документе Европейской Комиссии, утвержденном в феврале 2010 г^[42].

По мнению Европейской Комиссии, указанная мера не является оче­видной с точки зрения способности усовершенствовать безопасность миро­вой торговли, хотя ее реализация потребует колоссальных капитальных вло­жений в создание необходимой портовой инфраструктуры, станет предпо­сылкой к усложнению торговли, а также увеличит ее стоимость.

Кроме того, она противоречит выработанным под эгидой ВТамО со­временным подходам к таможенному контролю, в основе которого лежит принцип выборочного контроля с использованием многофункциональной СУР. По мнению Европейской Комиссии, данные подходы должны последо­вательно реализовываться в рамках дальнейшего таможенного сотрудниче­ства ЕС и США, в том числе в работе по обеспечению безопасности торгов­ли.

В итоге власти США приняли решение не настаивать на полном скани­ровании всех контейнеров. Об этом сообщила глава Департамента внутрен­ней безопасности США Джанет Наполитано в порту Роттердам во время сво­его делового визита. Вместо этого изучаются возможности и ведутся работы по созданию комплексной системы контроля, включающей, анализ информа­

ции, рисков, взаимодействие с портами и странами за пределами США^[43]. По мнению автора, данное решение американских властей является очередным подтверждением того, что борьба с нарушениями в сфере международной торговли должна вестись государствами совместно с использованием совре­менных методов международного таможенного сотрудничества.

Помимо изложенного одним из приоритетных направлений таможен­ного сотрудничества ЕС и США является совместная борьба против контра­фактных товаров. Изготовление и распространение контрафактных товаров является общепризнанной проблемой, поскольку негативно воздействует на конкурентоспособность и инновационное развитие производства как в ЕС, так и в США.

Программным документом, определяющим основные направлении вза­имодействия ЕС и США, является Совместная стратегия обеспечения прав интеллектуальной собственности, которая была одобрена на Саммите ЕС- США 21 июня 2006 г. Данная стратегия направлена на повышение эффек­тивности защиты прав интеллектуальной собственности в третьих странах, сокращение торговли контрафактом, усиление частно-государственного партнерства для защиты прав интеллектуальной собственности.

В рамках указанной стратегии проведена совместная операция «Ин­фраструктура», направленная на обнаружение контрафактных полупровод­ников (интегральных микросхем) и компьютерного оборудования, с реализа­цией совместных пограничных мероприятий, предусмотренных стратегией. Результатом данной операции стало задержание более 360 000 контрафакт­ных единиц товара, носивших свыше 40 различных торговых марок^[44].

Из изложенного следует, что важной предпосылкой интенсивного та­моженного сотрудничества ЕС и США является эффективная нормативная правовая база, которая помимо закрепленных направлений содержит право­вой механизм, позволяющий развивать ее по актуальным для сторон направ­лениям без кардинального пересмотра всей базы.

Кроме этого, важно отметить, что нормативная правовая база, а также основанное на ней таможенное сотрудничество свидетельствуют об атмо­сфере взаимного доверия, транспарентности в области таможенного админи­стрирования, конструктивного партнерства и готовности двигаться к постав­ленным целям совместно. Об этом свидетельствуют, в частности, нормы Со­глашения 1997 года, предусматривающие совместную работу над подготов­кой актов в его развитие, взаимное признание УЭО, а также решение США не настаивать на 100% сканировании контейнеров, принятое во многом с учетом мнения Европейской Комиссии.

Недостаток такого подхода при осуществлении таможенного сотруд­ничества России и ЕС стал причиной возникновения ряда конфликтных ситу­аций, например в связи с реорганизацией или ликвидацией таможенных ор­ганов, проведением усиленных контрольных мероприятий в отношении от­дельных товаров или поставщиков или в связи с решением таможенных ор­ганов России отменить использование книжки МДП при осуществлении транзитных операций по территории России.

Представляется, что негативные последствия от реализации Россией указанных и других мер таможенного администрирования могли бы быть ис­ключены или существенно минимизированы при условии использования в рамках таможенного сотрудничества России и ЕС конструктивного и довери­тельного диалога при выработке мер регулирования, которое имеет место в отношениях ЕС и США.

1.2.2.