Загальна характеристика правового регулювання продовольчої безпеки

У складі аграрного законодавства щодо забезпечення продовольчої безпеки окреме місце займають нормативні акти щодо безпечності та якості харчових продуктів. Стаття 1 Закону України «Про безпечність та якість харчових продуктів» від 23 грудня 1997 р., № 771/97-ВР^[52] визначає безпечність харчового продукту як його стан, що є результатом діяльності з виробництва та обігу, яка здійснюється з дотриманням вимог, встановлених санітарними заходами та (або) технічними регламентами, та забезпечує впевненість у тому, що харчовий продукт не завдає шкоди здоров’ю людини (споживача), якщо він спожитий за призначенням. Безпечний харчовий продукт - харчовий продукт, який не створює шкідливого впливу на здоров’я людини безпосередньо чи опосередковано за умов його виробництва та обігу з дотриманням вимог санітарних заходів та споживання (використання) за призначенням, а якість харчового продукту - ступінь досконалості властивостей та характерних рис харчового продукту, які здатні задовольнити потреби (вимоги) та побажання тих, хто споживає або використовує цей харчовий продукт.

Важливе значення в аспекті продовольчої безпеки має використання при виробництві сільськогосподарської продукції та продуктів харчування генетично-модифікованих організмів, оскільки їх застосування дозволяє підвищити врожайність сільськогосподарських культур. Відносини між органами виконавчої влади, виробниками, продавцями (постачальниками), розробниками, дослідниками, науковцями та споживачами генетично модифікованих організмів та продукції, виробленої за технологіями, що передбачають їх розробку, створення, випробування, дослідження, транспортування, імпорт, експорт, розміщення на ринку, вивільнення у навколишнє середовище та використання в Україні із забезпеченням біологічної і генетичної безпеки регламентуються Законом України «Про державну систему біобезпеки при створенні, випробуванні, транспортуванні та використанні генетично модифікованих організмів» від 31 травня 2007 р., № 1103-У¹. Згідно ст. 15 Закону, промислове виробництво та введення в обіг ГМО, а також продукції, виробленої із застосуванням ГМО, до їх державної реєстрації забороняється.

Відносини з підтвердження відповідності харчових продуктів вимогам щодо якості регламентується нормами Закону України «Про підтвердження відповідності» від 17 травня 2001 р., № 2406-ІІІ^{[53] [54].}

Згідно ст. 17 Закону України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» від 24 лютого 1994 р., № 4004-ХІІ^[55] продовольча сировина, харчові продукти, а також матеріали, обладнання і вироби, що використовуються при їх виготовленні, зберіганні, транспортуванні та реалізації, повинні відповідати вимогам санітарних норм і підлягають обов’язковій сертифікації. Підприємства, установи, організації та громадяни, які виробляють, зберігають, транспортують чи реалізують харчові продукти і продовольчу сировину, несуть відповідальність за їх безпеку для здоров’я і життя населення, відповідність вимогам санітарних норм. Питання безпечності продуктів рослинного і тваринного походження, у тому числі й тих, що реалізуються на агропродовольчих ринках, регламентуються Законом України «Про ветеринарну медицину» від 25 червня 1992 р., № 2498-ХІІ¹.

Неякісна та небезпечна продукція, у тому числі й харчові продукти, підлягає обов’язковому вилученню з обігу, правила щодо якого регламентуються Законом України «Про вилучення з обігу, переробку, утилізацію, знищення або подальше використання неякісної та небезпечної продукції» від 14 січня 2000 р., № 1393-XIV^{[56] [57].}

Відносини з виробництва окремих видів сільськогосподарської продукції та продуктів харчування регламентуються низкою Законів України. Так, відносини щодо розведення, використання та охорони бджіл, виробництва, заготівлі та переробки продуктів бджільництва, ефективного використання бджіл для запилення ентомофільних рослин сільськогосподарського призначення, інших видів запилювальної флори, створення умов для підвищення продуктивності бджіл і сільськогосподарських культур, забезпечення гарантій дотримання прав та захисту інтересів фізичних і юридичних осіб, які займаються бджільництвом регулюються Законом України «Про бджільництво» від 22 лютого 2000 р., № 1492-ІІІ^[58].

Законом України «Про зерно та ринок зерна в Україні» від 4 липня 2002 р., № 37-ІУ визначається державна політика щодо розвитку ринку зерна як пріоритетного сектора економіки агропромислового комплексу України. Закон спрямований на створення правових, економічних та організаційних умов конкурентоспроможного виробництва і формування ринку зерна для забезпечення внутрішніх потреб держави у продовольчому, насіннєвому та фуражному зерні, нарощування його експортного потенціалу.

Основні положення, що регулюють виробництво, реалізацію та використання насіння і садивного матеріалу сільськогосподарських, лісових, квітково-декоративних, а також лікарських рослин, на які затверджено державні стандарти, визначають правові відносини між виробниками та споживачами насіння і садивного матеріалу та охороняють їх права встановлюються Законом України «Про насіння і садивний матеріал» від 26 грудня 2002 р., № 411-IV¹.

Основні правові і організаційні засади забезпечення якості та безпеки риби, інших водних живих ресурсів, виготовленої з них харчової продукції для життя і здоров’я населення та запобігання негативному впливу на довкілля у разі вилову, переробки, фасування та переміщення через митний кордон України регламентуються Законом України «Про рибу, інші водні живі ресурси та харчову продукцію з них» від 6 лютого 2003 р., № 486-^^{[59] [60], а правові та організаційні основи забезпечення безпечності та якості молока і молочних продуктів для життя та здоров’я населення і довкілля під час їх виробництва, транспортування, переробки, зберігання і реалізації, ввезення на митну територію та вивезення з митної території України - Законом України «Про молоко та молочні продукти» від 24 червня 2004 р., № 1870­IV[61].}

Стратегічні загальнодержавні пріоритети у сфері забезпечення дітей грудного та раннього віку достатнім, високоякісним та безпечним дитячим харчуванням з метою реалізації конституційних прав дитини на достатній життєвий рівень, охорону здоров’я і життя, а також організаційні, соціальні та економічні засади державної політики у цій сфері визначені Законом України «Про дитяче харчування» від 14 вересня 2006 р., № 142-У¹. Право дітей на забезпечення достатнім, високоякісним та безпечним харчуванням є складником гарантованого Конституцією України права на достатній життєвий рівень та охорону здоров’я, а, отже, має забезпечуватися при гарантуванні продовольчої безпеки.

При характеристиці підзаконних нормативно-правових актів щодо продовольчої безпеки передусім слід назвати постанову Кабінету Міністрів України «Деякі питання продовольчої безпеки» від 5 грудня 2007 р., № 1379^{[62] [63], адже вона безпосередньо торкається гарантування продовольчої безпеки. Названою постановою було затверджено Методику визначення основних індикаторів продовольчої безпеки, а також приписано:}

- Міністерству охорони здоров’я визначати кожні п’ять років рекомендовані раціональні норми споживання основних продуктів у середньому на одну особу;

- Міністерству аграрної політики та продовольства, Міністерству соціальної політики і Державній службі статистики забезпечити в межах своїх повноважень подання Міністерству економічного розвитку і торгівлі щороку до 31 липня інформації, необхідної для розрахунку основних індикаторів продовольчої безпеки;

- Міністерству економічного розвитку і торгівлі готувати та оприлюднювати щороку до 1 вересня наступного періоду звіт про стан продовольчої безпеки України.

Методикою визначення основних індикаторів продовольчої безпеки встановлено, що індикатори, що характеризують стан продовольчої безпеки держави (регіону), розраховуються за такими основними групами харчових продуктів: хліб і хлібопродукти; картопля; овочі, баштанні; фрукти, ягоди і виноград; цукор; олія; м’ясо і м’ясопродукти; молоко і молокопродукти; риба і рибопродукти; яйця. Індикаторами продовольчої безпеки є: 1) добова енергетична цінність раціону людини, що визначається як сума добутків одиниці маси окремих видів продуктів, які споживаються людиною протягом доби, та їх енергетичної цінності (граничний (пороговий) критерій становить 2500 ккал на добу, при цьому 55 відсотків добового раціону повинно забезпечуватися за рахунок споживання продуктів тваринного походження); 2) забезпечення раціону людини основними видами продуктів, що визначається як співвідношення між фактичним споживанням окремого продукту та його раціональною нормою; 3) достатність запасів зерна у державних ресурсах, що визначається як співвідношення між обсягами продовольчого зерна у державному продовольчому резерві та обсягами внутрішнього споживання населенням хліба і хлібопродуктів у перерахунку на зерно (граничним (пороговим) критерієм для зазначеного показника вважається його 17-відсотковий рівень, що відповідає 60 дням споживання); 4) економічна доступність продуктів, що визначається як частка сукупних витрат на харчування у загальному підсумку сукупних витрат домогосподарств (граничним (пороговим) критерієм для зазначеного показника вважається його 60-відсотковий рівень); 5) диференціація вартості харчування за соціальними групами, що відстежується в динаміці та розраховується як співвідношення між вартістю харчування 20 відсотків домогосподарств з найбільшими доходами та вартістю харчування 20 відсотків домогосподарств з найменшими доходами; 6) ємність внутрішнього ринку окремих продуктів, що відстежується в динаміці та визначається у натуральному виразі як добуток споживання певного продукту та середньорічної чисельності населення; 7) продовольча незалежність за окремим продуктом, що визначається як співвідношення між обсягом імпорту окремого продукту у натуральному виразі та ємністю його внутрішнього ринку (граничним (пороговим) критерієм для зазначеного показника вважається його 30-відсотковий рівень).

Постановою Кабінету Міністрів України від 19 вересня 2007 р., № 1158¹ було затверджено Державну цільову програму розвитку українського села на період до 2015 року. Основною метою Програми є забезпечення життєздатності сільського господарства, його

конкурентоспроможності на внутрішньому і зовнішньому ринку, гарантування продовольчої безпеки країни, збереження селянства як носія української ідентичності, культури і духовності.

Серед підзаконних нормативно-правових актів окремо виділяються ті з них, що визначають правовий статус та компетенцію органів державного регулювання у розглядуваній сфері. Тут передусім слід назвати Указ Президента України «Про Міністерство аграрної політики та продовольства України» 23 квітня 2011 р., № 500/2011^{[64] [65]. Згідно Положення, затвердженого цим Указом, Міністерство аграрної політики та продовольства України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. Мінагрополітики України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з питань формування та забезпечення реалізації державної аграрної політики, політики у сфері сільського господарства та з питань продовольчої безпеки держави. До основних завдань названого Міністерства, окрім іншого, належить й формування та забезпечення реалізації державної аграрної політики, спрямованої на розвиток агропромислового комплексу та забезпечення продовольчої безпеки держави.}

Важливе значення серед підзаконних нормативно-правових актів щодо продовольчої безпеки має постанова Кабінету Міністрів України «Про Аграрний фонд» від 6 липня 2005 р., № 543^[66]. Згідно Положення про Аграрний фонд, затвердженого названим нормативно-правовим актом, Аграрний фонд є державною спеціалізованою бюджетною установою, уповноваженою реалізувати цінову політику в агропромисловому секторі економіки й належить до сфери управління Міністерства аграрної політики та продовольства України, є підзвітним і підконтрольним йому. Основними завданнями Фонду є: (а) проведення цінової політики в агропромисловому секторі економіки у межах, визначених законом; (б) виконання від імені держави функції кредитора на період дії режиму заставних закупівель окремих об’єктів державного цінового регулювання; (в) виконання бюджетних програм, визначених законом про Державний бюджет України на відповідний рік; (г) формування державного інтервенційного фонду об’єктів державного цінового регулювання виключно для здійснення товарних та фінансових інтервенцій на організованому аграрному ринку.

Зокрема, Аграрний фонд здійснює державні форвардні закупівлі зерна, що були введені постановою Кабінету Міністрів України «Про запровадження державних форвардних закупівель зерна» від 16 травня 2007 р., № 736 1. Згідно Порядку проведення державних форвардних закупівель зерна, що був затверджений названою постановою Уряду, державні форвардні закупівлі зерна здійснюються Аграрним фондом з метою формування державного інтервенційного фонду. Такі закупівлі передбачають придбання зерна у сільськогосподарських товаровиробників в установлений маркетинговий період за фіксованою ціною та на умовах авансового платежу у розмірі 50 відсотків його повної вартості на момент укладення форвардного біржового контракту. Постачання зерна згідно з контрактом здійснюється до 1 листопада, а остаточні розрахунки проводяться до 1 грудня поточного року.

Згідно Положення про Державне агентство резерву України, затвердженого Указом Президента України від 13 квітня 2011 р., № 463/2011^{[67] [68] назване агентство є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра економічного розвитку і торгівлі України і реалізаціє державну політику у сфері державного матеріального резерву. Основними завданнями Державного агентства резерву є: участь у формуванні та забезпечення реалізації державної політики у сфері формування, розміщення, зберігання, використання, поповнення та освіження (поновлення) запасів державного резерву; управління державним резервом; інформаційно- аналітичне, науково-методичне та нормативне забезпечення роботи з формування, розміщення, зберігання, використання, поповнення та освіження (поновлення) запасів державного резерву та ін.}

Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку етикетування харчових продуктів, які містять генетично модифіковані організми або вироблені з їх використанням та вводяться в обіг» від 13 травня 2009 року № 468^[69] з 01 липня 2009 року в Україні введено обов’язкове етикетування харчових продуктів, які містять генетично модифіковані організми обсягом понад 0,9 відсотка або вироблені із сільськогосподарської продукції, вміст генетично модифікованих організмів у якій становить понад 0,9 відсотка. Етикетування повинне проводитися виробником (постачальником) такої продукції із зазначенням відповідної інформації. У переліку складників харчового продукту після найменування кожного з тих, що містять генетично модифіковані організми чи вироблені з їх використанням, у дужках виконується напис «генетично модифікований», «містить генетично модифікований організм» або «вироблений з генетично модифікованого організму» із зазначенням найменування організму або до кожного такого складника робиться відповідна виноска. Напис виконується таким самим шрифтом, що і перелік складників. Для харчових продуктів, що містять один складник, напис «генетично модифікований», «містить генетично модифікований організм» або «вироблений з генетично модифікованого організму» із зазначенням найменування організму виконується на етикетці шрифтом розміру не менш як два міліметри. При цьому порядок етикетування не передбачає зазначення властивостей трансгенів, використаних при виробництві харчових продуктів.

Згідно з наказом Міністерства охорони здоров’я України «Про затвердження Переліку харчових продуктів, щодо яких здійснюється контроль вмісту генетично модифікованих організмів» від 9 листопада 2010 р., № 971, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 13 грудня 2010 р. за № 1248/18543¹ контроль вмісту генетично модифікованих організмів здійснюється щодо сої, кукурудзи, картоплі, томатів, кабачків, дині, папайї, цикорію, цукрових буряків, ріпаку, льону, бавовни, пшениці, рису та продуктів, отриманих або виготовлених з їх використанням. У наказі окремо виділені продукти дитячого харчування та сировина для їх виготовлення, дієтичні та харчові добавки, виготовлені з використанням харчових продуктів, зазначених у цьому Переліку, а також закваски, дріжджові культури та продукти, що їх містять, щодо яких здійснюється контроль вмісту генетично модифікованих організмів.

Норми фізіологічних потреб населення України в основних харчових речовинах та енергії були затверджені наказом Міністерства охорони здоров’я України від 18 листопада 1999 р., № 272, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 2 грудня 1999 р. за № 834/4127^{[70] [71]. Цим нормативно-правовим документом затверджено добові потреби дитячого населення в білках, жирах, вуглеводах та енергії, мінеральних речовинах, вітамінах, добові енерговитрати дорослого населення для різних вікових груп та видів фізичної активності та інші, що використовуються при вирішенні питань продовольчої безпеки.}

Оскільки, як зазначається в юридичній літературі, класифікація виступає засобом систематизації, передумовою наукового аналізу об’єкта, що вивчається^[72], здійснимо класифікацію розглядуваних актів законодавства України. Отже, нормативно-правові акти щодо продовольчої безпеки України можна класифікувати на такі групи:

1) за юридичною силою - на (а) закони та (б) підзаконні нормативно- правові акти;

2) за сферою суспільних відносин, на які поширюється дія нормативного акту - на акти: (а) загальної дії (регламентують загальні питання продовольчої безпеки); (б) що визначають правовий статус та компетенцію органів державного регулювання в галузі продовольчої безпеки; (в) що встановлюють вимоги щодо безпечності та якості сільськогосподарської продукції та харчових продуктів; (г) що встановлюють правила виробництва окремих видів сільськогосподарської продукції та продуктів харчування, (д) щодо формування державного матеріального резерву, державного інтервенційного фонду та ін.;

3) за територією дії - на акти, що діють (а) на всій території України та (б) на території певної адміністративно-територіальної одиниці (наприклад, розпорядження голови обласної державної адміністрації щодо формування продовольчих ресурсів відповідної області).

Як стверджують Н.І. Титова й А.А. Нацюк, аграрне законодавство - це комплексна галузь законодавства, що містить об’єднані внутрішньою спільністю нормативно-правові акти, правові норми яких регламентують виробничо-господарську й пов’язану з нею іншу діяльність сільськогосподарських організацій і земельні, трудові, майнові й організаційно-управлінські відносини, що складаються у сфері їх діяльності й утворюють органічний комплекс аграрних відносин 1. Звідси можна стверджувати, що у складі аграрного законодавства України сформувалася така підгалузь, як законодавство про продовольчу безпеку України. Дана підгалузь носить комплексний характер, включає до себе нормативно-правові акти різної спрямованості та юридичної сили, що містять норми щодо продовольчої безпеки.

Незважаючи на наявність у складі аграрного права України значної кількості норм щодо продовольчої безпеки, вони «розкидані» по нормативно- правових актах різної юридичної сили, єдиний законодавчих акт у даній галузі суспільних відносин відсутній.

Щодо перспектив вдосконалення законодавства України про продовольчу безпеку, то слід підтримати думки вчених (Т.В. Курман, А.Ю. Тригуба та ін.) про необхідність прийняття спеціалізованого нормативного акту законодавчого рівня у цій сфері. Ним має стати закон України «Про продовольчу безпеку України», проект якого у даний час розробляється.

1.3.