Поняття, ознаки, основні категорії та принципи продовольчої безпеки

Проблема забезпечення продовольчої безпеки на сьогодні набула загальносвітового масштабу. Збільшення виробництва продуктів харчування, а також підвищення їх якості та безпечності є одним з найважливіших завдань світової економіки.

1) прогнозована продовольча криза, що викликана подальшим зростанням населення планети. Цей процес постійно прискорюється, а проблема забезпечення продовольством щодалі загострюється. Станом на початок 2012 року населення Земної кулі становило 7 млрд. осіб, а до 2050 року, за прогнозами ООН, має досягти 10 млрд. За даними Світового банку, сьогодні понад половина населення планети злидарює, а понад 1 млрд. людей голодують^[1]; 2) природні аномалії, що є проявами глобального потепління;

3) збільшення виробництва біопалива із сільськогосподарської сировини;

4) виснаження ґрунтів внаслідок здійснення господарської діяльності та нераціонального використання природних ресурсів та ін. Все це вимагає здійснення відповідних заходів з метою забезпечення продовольчої безпеки нашої держави.

Соціально-економічне становище України визначає актуальність державної діяльності по забезпеченню стабільних темпів економічного її розвитку. Це зумовлюється також і тим, що в останні роки ключовими в розвитку будь-якої держави стали посилення процесів глобалізації, зростання ролі СОТ, ЄС та інші обставини. Тому забезпечення продовольчої безпеки України як однієї із головних складових національної безпеки означає нейтралізацію чи зведення до мінімуму небажаних і шкідливих проявів внутрішнього і зовнішнього впливів на нашу державу в умовах її інтеграції у світову економіку, збереження соціально-економічної і політичної стабільності в суспільстві. З метою підвищення рівня і якості життя українських громадян та інших представників населення нашої держави необхідною є розробка і втілення на практиці ефективної та дієвої концепції продовольчої безпеки України.

Дослідженню проблеми забезпечення продовольчої безпеки присвячено роботи таких науковців, як В.М. Баб’як, Н.М. Василець,

О.І. Гойчук, Р.Р. Гумеров, В.І. Курило, М.М. Пархоменко, Б.Й. Пасхавер,

П.Т. Саблук, О.В. Скидан, Р.І. Тринько, В.М. Ермоленко та ін. Однак, вони розглядають цю категорію або в суто економічному, або здебільшого в господарсько-правовому ракурсі, або вивчають лише окремі аспекти даної проблематики. Монографічних ґрунтовних аграрно-правових досліджень у цій сфері не проводилося. Даний факт, а також необхідність вдосконалення чинного аграрного законодавства у сфері забезпечення продовольчої безпеки як обов’язкової умови й необхідного чинника соціальної та економічної стабільності держави у сучасних умовах і зумовлюють актуальність цього дослідження. Його метою є визначення поняття, ознак, основних категорій продовольчої безпеки як правової категорії для використання у наукових дослідженнях та подальшого законодавчого закріплення.

Проблема продовольчої безпеки займає провідне місце у національній безпеці кожної країни, оскільки є обов’язковою умовою й необхідним чинником соціальної та економічної стабільності держави. Завдяки їй досягається сталий соціально-економічний розвиток суспільства, його демографічне відтворення. Продовольча безпека - офіційно прийняте у міжнародній практиці поняття, яке використовується для характеристики стану продовольчого ринку країни чи групи країн, а також світового ринку. Вона є необхідним складником економічної безпеки, яка, в свою чергу, забезпечує національну безпеку держави. Отже, можна дійти висновку, що продовольча безпека має декілька рівнів реалізації: глобальний (міжнародний, світовий, транснаціональний), національний (внутрішньодержавний), регіональний (обласний).

При цьому продовольча безпека має національні особливості, їй притаманна комплексність і перманентність. Залежно від особливостей національної продовольчої системи, періоду її розвитку, досягнутого рівня, поставлених пріоритетів, її забезпечення модифікується разом зі змінами внутрішніх і зовнішніх загроз.

Адже продовольство - це не просто продукт першої необхідності, а й найважливіший стратегічний товар. Хто їм володіє, той господарює як в економіці, так і в політиці. Згідно зі світовими критеріями продовольчої безпеки країни граничний рівень імпорту харчових продуктів та продовольства не повинен перевищувати 30%. В іншому разі це буде означати втрату продовольчої незалежності держави^{[2] [3]. Продовольчу незалежність прийнято вимірювати часткою вартості продовольчих продуктів вітчизняного виробництва у загальній вартості продовольчого споживання. Продовольча незалежність характеризується таким рівнем розвитку економіки, коли продовольча безпека держави не залежить від зовнішніх продовольчих поставок. При цьому держава повинна забезпечити собі незалежність від імпорту продовольства, незважаючи на конкретні природні умови та ефективність розподілу праці в рамках сільськогосподарського виробництва. Отже, в самому загальному вигляді продовольча безпека - це такий стан економіки держави, коли не менше 70% основних продуктів харчування виробляє вона сама1.}

Продовольча проблема на усіх етапах розвитку нашої країни була головною, найвизначальнішою. Яскравими прикладами цьому можуть слугувати такі трагічні події, що спіткали Україну, як Голодомор 1932-1933 років та післявоєнний голод 1946-1947 років. В подальшому було вжито численних заходів для того, щоб запобігти виникненню подібних ситуацій. Але й на сьогодні, незважаючи на величезні зусилля українських аграріїв, продовольчу проблему повною мірою вирішити не вдалось. Сучасний стан розвитку сільськогосподарського виробництва становить загрозу продовольчій безпеці та незалежності України внаслідок спаду сільськогосподарського виробництва, відсутності мотивації до праці, занепаду соціальної інфраструктури села, трудової міграції тощо.

Поряд з тим забезпечення продовольчої безпеки шляхом створення сприятливих економічних, політичних, організаційних, а також правових умов здійснення сільськогосподарського виробництва проголошено однією із стратегічних цілей аграрної політики України. Це положення закріплено у ст. 2 Закону України «Про основні засади державної аграрної політики на період до 2015 року» від 18 жовтня 2005 р., № 2982-ІУ^{[4] [5].}

Пріоритети національних інтересів України у галузі забезпечення продовольчої безпеки закріплені у Законі України «Про основи національної безпеки України» від 19 червня 2003 р., № 964-ІУ^[6] (ст. 6). До них слід віднести наступні: (а) гарантування конституційних прав і свобод людини і громадянина (зокрема, право людини на їжу, на достатній рівень життя); (б) зміцнення соціальної стабільності в суспільстві; (в) створення конкурентоспроможної, соціально орієнтованої ринкової економіки та забезпечення постійного зростання рівня життя і добробуту населення; (г) збереження навколишнього природного середовища та раціональне використання природних ресурсів (в тому числі в процесі аграрного виробництва); (д) зміцнення фізичного здоров’я нації, створення умов для розширеного відтворення населення; (е) інтеграція України в європейський політичний, економічний, правовий простір; (є) розвиток рівноправних взаємовигідних відносин з іншими державами світу в інтересах України.

Викладене дозволяє виділити функції продовольчої безпеки:

1) гарантуюча (гарантування основних, закріплених Конституцією України прав людини - на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім’ї, що включає достатнє харчування, одяг, житло (ст. 48));

2) забезпечувальна (забезпечення потреб населення у якісних та безпечних продуктах харчування у необхідній для підтримання звичайної життєдіяльності кількості, а промисловості - у сировині рослинного і тваринного походження);

3) стабілізаційна (необхідний рівень продовольчої безпеки сприяє зміцненню економічної, політичної та соціальної стабільності у суспільстві);

4) охоронно-відтворювальна (збереження навколишнього природного середовища та раціональне використання природних ресурсів у процесі виробництва сільськогосподарської продукції рослинного і тваринного походження);

5) соціальна (зміцнення фізичного здоров’я нації і, як наслідок, забезпечення працездатності населення, створення умов для його розширеного відтворення, подолання демографічної кризи, розвиток сільських територій);

6) міжнародно-інтеграційна (інтеграція України в європейський та міжнародний політичний, економічний, правовий простір).

Категорія «продовольча безпека» - видове поняття. Для усвідомлення його сутності необхідно ознайомитись з родовим поняттям «безпека». У спеціальній політичній, економічній, правовій, науковій літературі термін «безпека» часто використовується і розглядається як багатоаспектний (безпека національна, безпека міжнародна, безпека праці, безпека інформаційна, безпека економічна, безпека радіаційна, безпека дорожнього руху та ін.). Безпеку визначають як стан, коли кому-, чому-небудь ніщо не загрожує¹; стан захищеності життєво важливих інтересів особи, суспільства і держави від зовнішніх і внутрішніх загроз^{[7] [8].}

Категорія «продовольча безпека» логічно увійшла в лексику спеціальної, в тому числі юридичної, літератури і отримала не тільки інституційне, але й нормативно-правове закріплення в законодавчих і підзаконних актах, зокрема в Законі України «Про державну підтримку сільського господарства України» від 24 червня 2004 р., № 1877-ІУ ^[9], де міститься законодавче закріплення дефініції «продовольча безпека». Відповідно до п. 2.13 ст. 2 цього Закону продовольча безпека визначається як захищеність життєвих інтересів людини, яка виражається у гарантуванні державою безперешкодного економічного доступу людини до продуктів харчування з метою підтримання її звичайної життєвої діяльності. Дане визначення вбачається неповним, оскільки передбачає лише економічну доступність продовольства та враховує тільки кількісні показники продовольчої безпеки, лишаючи поза увагою якісні показники. Адже продовольча безпека - це не лише забезпечення населення необхідною кількістю продовольства, це ще й відповідність цього продовольства критерію якості й безпечності для споживача^[10].

Різні точки зору на поняття продовольчої безпеки висловлюються і у спеціальній літературі. Так, слушним вбачається визначення продовольчої безпеки, яке дали В.І. Курило й О.І. Гойчук, - це гарантована здатність держави на принципах самозабезпечення основними харчовими продуктами за їх економічної і фізичної доступності незалежно від впливу зовнішніх і внутрішніх чинників задовольняти потреби населення в особі кожного громадянина продуктами харчування в необхідному обсязі, асортименті та якості на рівні, що забезпечує його здоров’я та інтелектуальний розвиток¹.

На думку О. Скидана, продовольча безпека регіону - це такий еколого- економічний стан регіону, за якого всі його громадяни забезпечені якісним продовольством у необхідній кількості й асортименті, а це підтримує найвищий рівень їх фізичного й психічного здоров’я, що знаходить прояв у максимально можливій тривалості життя^{[11] [12].}

Б. Пасхавер виділяє два показника, що розкривають сутність поняття продовольчої безпеки: а) кількість та якість харчування; б) економічна доступність харчування (у частках сімейного бюджету)^[13].

А.І. Бірюковим запропоновано визначення продовольчої безпеки, в основу якого покладений лише один критерій - відсутність тиску з боку імпорту, що важливо для економіки з високою часткою сільського господарства у валовому внутрішньому продукті^[14].

Точка зору Р. Гумерова полягає у тому, що продовольча безпека є підсистемою економічної безпеки, яка, в свою чергу, є одним із структурних елементів національної безпеки. Продовольча безпека держави має забезпечуватися насамперед ефективністю самого агропромислового виробництва та суміжних з ним галузей національної економіки, їх стійкою можливістю виробляти й імпортувати відповідну продукцію, забезпечувати її зберігання й транспортування до кінцевого споживача продовольчих товарів в обсягах, необхідних для задоволення раціональних (науково обґрунтованих) потреб всіх соціальних верств населення^[15].

З цією тезою, на нашу думку, можна погодитися лише частково, оскільки у цьому визначенні йдеться тільки про достатність обсягів продовольства для населення країни, поза увагою лишаються питання якості й безпеки такого продовольства для споживачів. Аналогічну ситуацію спостерігаємо й на рівні міжнародно-правового регулювання. Так, у Римській декларації Всесвітнього форуму з продовольчої безпеки, що відбувався 13-17 листопада 1997 року, експертами Продовольчої і сільськогосподарської Організації Об’єднаних Націй (ФАО) продовольчу безпеку було визначено як забезпечення доступу всіх людей у будь-який час до продовольства, необхідного для здорового й активного життя. За досягнення стану продовольчої безпеки продукти харчування є у достатній кількості, їх поставки є порівняно стабільними, і кожна людина у разі потреби може отримати продовольство¹. У даному визначені зроблено акцент на максимальній доступності продовольства для населення, а не на його якості чи, тим паче, безпеці. Можна лише здогадатися, що певний їх рівень мається на увазі. Проте проблема доступності продовольства для населення тісно пов’язана з проблемою якості. Малозабезпечені громадяни змушені віддавати перевагу більш дешевим, здебільшого фальсифікованим, продуктам харчування низької якості. Як зазначають у спеціальній літературі^{[16] [17], за останні роки спостерігається тенденція загального зниження якості усього продовольства. В основному це стосується м’ясо-ковбасних виробів і копченостей, риби та рибних продуктів, сирів, молока і молочних продуктів, кондитерських виробів і навіть дитячого харчування. Певною мірою така ситуація обумовлюється збільшенням обсягів використання у процесі виробництва продуктів харчування та продовольства генетично модифікованих організмів, а також торгівлі генетично модифікованими продуктами. На світовому ринку, не зважаючи на протидію багатьох країн світу, збільшуються обсяги постачання генетично модифікованих продуктів рослинного походження, а саме: сої, кукурудзи, рапсу, рису, зерна, картоплі, цукрових буряків та продуктів з них.}

На нашу думку, продовольчу безпеку слід розуміти як складову національної безпеки держави, що передбачає захищеність життєвих інтересів людини, яка виражається у гарантуванні державою на принципах самозабезпечення безперешкодного фізичного та економічного доступу людини до продуктів харчування у кількості, асортименті, встановленого рівня якості та безпеки, необхідних для підтримання її здоров’я та звичайної життєвої діяльності¹.

Викладене дозволяє виокремити ознаки продовольчої безпеки. До них належать наступні:

1) продовольча безпека виступає необхідною складовою (елементом) економічної безпеки, яка, в свою чергу, є складником національної безпеки держави. Звідси, поняття «продовольча безпека» є більш вузьким порівняно з терміном «національна безпека» і співвідноситься з останнім як «рід - вид». Продовольча безпека є найважливішою сферою державних і суспільних інтересів, а право на захист від голоду закріплене у численних міжнародних джерелах, а також витікає зі змісту Конституції України. Поняття національної безпеки закріплено у ст. 1 Закону України «Про основи національної безпеки України»^{[18] [19] як захищеність життєво важливих інтересів людини і громадянина, суспільства і держави, за якої забезпечуються сталий розвиток суспільства, своєчасне виявлення, запобігання і нейтралізація реальних та потенційних загроз національним інтересам у сферах правоохоронної діяльності, боротьби з корупцією, прикордонної діяльності та оборони, міграційної політики, охорони здоров’я, освіти та науки, науково-технічної та інноваційної політики, культурного розвитку населення, забезпечення свободи слова та інформаційної безпеки, соціальної політики та пенсійного забезпечення, житлово-комунального господарства, ринку фінансових послуг, захисту прав власності, фондових ринків і обігу цінних паперів, податково-бюджетної та митної політики, торгівлі та підприємницької діяльності, ринку банківських послуг, інвестиційної політики, ревізійної діяльності, монетарної та валютної політики, захисту інформації, ліцензування, промисловості та сільського господарства, транспорту та зв’язку, інформаційних технологій, енергетики та енергозбереження, функціонування природних монополій, використання надр, земельних та водних ресурсів, корисних копалин, захисту екології і навколишнього природного середовища та інших сферах державного управління при виникненні негативних тенденцій до створення потенційних або реальних загроз національним інтересам;}

2) продовольча безпека передбачає й забезпечує захищеність життєвих інтересів населення держави в особі конкретної людини, в даному разі у продовольчій сфері, з метою підтримання її здоров’я та звичайної життєвої діяльності. Стан захищеності може характеризуватися високим рівнем законності і правопорядку в країні, розвитком усіх ланок державних інституційних, суспільних утворень щодо захисту життєво важливих продовольчих інтересів. Разом із тим, стан захищеності державних та особистих інтересів ще не гарантує аналогічної захищеності їхніх суб’єктивних прав, особливо на рівні юрисдикційного захисту. У п. 1 ст. 25 Загальної декларації прав людини, прийнятій Генеральної Асамблеєю ООН 10 грудня 1948 р. закріплено: «Кожна людина має право на такий життєвий рівень, включаючи їжу, одяг, житло, медичний догляд і соціальне обслуговування, який необхідний для підтримання здоров’я і добробуту її самої та її сім’ї, а також право на забезпечення на випадок безробіття, хвороби, інвалідності, старості чи втрати засобів до існування за незалежних від неї обставин». Необхідно зауважити, що право на їжу стоїть на першому місці і пов’язується із підтриманням здоров’я. Відповідно, продовольча безпека має бути на такому рівні, за якого підтримується здоров’я кожного громадянина держави, незважаючи на соціальний статус та належність до певних верств населення. Однак, за даними статистики на сьогодні споживання основних продуктів харчування на одну особу в Україні є меншим, ніж передбачено науково обґрунтованими нормами раціонального харчування, зокрема, молока - на 40%, м’яса - на 52%, яєць - на 24 %, плодів і винограду - на 62 %¹;

3) забезпечення продовольчої безпеки гарантується державою в особі її компетентних органів, а не якимись окремими фізичними чи юридичними особами. Для досягнення необхідного стану продовольчої безпеки держава створює систему державних органів та інституцій, за допомогою яких здійснює комплекс заходів організаційно-правового, економічного, соціального та іншого характеру;

4) основним принципом гарантування продовольчої безпеки має виступати самозабезпечення - тобто здатність, насамперед, аграрного сектору нашої держави, а також суміжних галузей економіки забезпечити виробництво необхідної кількості продуктів харчування та продовольства рослинного і тваринного походження встановленого нормативними документами (зокрема, ДСТУ) рівня якості та безпеки. Яскравими прикладами реалізації цього принципу на національному рівні є такі держави, як США і Франція, які мають 100% самозабезпечення продовольством^{[20] [21];}

5) безперешкодний фізичний та економічний доступ різних категорій населення до продуктів харчування у необхідній кількості, асортименті, а також встановленого прийнятими стандартами та нормами рівня якості і безпеки. На сьогодні показники, які визначають економічну доступність продовольства, характеризуються критичним значенням. Протягом більше десяти років у нашій державі спостерігається одноманітне жирово- вуглеводне харчування переважної більшості населення (особливо таких соціально незахищених верств населення, як пенсіонери, інваліди). Показники, які характеризують споживання окремих груп продуктів харчування населенням України і визначають рівень її продовольчої безпеки, знизилися до критичної межі. Так, наприклад, рівень споживання м’яса в Україні на 70% нижчий, ніж у Франції та США, і на 65% - ніж у Німеччині¹. Про стан так званого прихованого голоду свідчить дефіцит у раціоні основних макро- та мікроелементів. Однією з причин погіршення економічної доступності для населення продовольства можна назвати низький рівень заробітних плат та інших доходів.

На сучасному етапі аграрне право як галузь права повинна відображати ті процеси, які відбуваються в аграрному секторі економіки нашої держави, сприяти поліпшенню умов у сфері виробництва якісної конкурентоспроможної продукції, відповідати як вимогам та специфіці розвитку АПК України, так і вимогам розвитку ринкових відносин. У зв’язку з цим у ньому виникають та формуються нові самостійні інститути. Право громадян на продовольчу безпеку, що випливає зі змісту ст. 3 і 48 Конституції України - важливий суб’єктивний чинник, що обумовлює формування механізму державно-правового забезпечення суб’єктивного права громадян на продовольчу безпеку, створення системи безпеки, що формується на вимогах чинного законодавства, як юридичної бази формування самостійного інституту аграрного права. Отже, на сьогодні є всі підстави стверджувати, що сукупність норм, які регулюють відносини у сфері забезпечення продовольчої безпеки України, становить самостійний інститут аграрного права. Дана теза підтримується і у спеціальній літературі^{[22] [23]. Ці норми складають собою цілий блок нормативно-правових актів різної юридичної сили та галузевої належності. До них належать і Конституція України, і Закони України «Про основи національної безпеки України», «Про державний матеріальний резерв» від 24 січня 1997 р., № 51/97-ВР1, і галузеві аграрно-правові Закони «Про основні засади державної аграрної політики на період до 2015 року», «Про державну підтримку сільського господарства України», «Про безпечність та якість харчових продуктів» від 23 грудня 1997 р., № 771/97-ВР[24] [25], «Про зерно та ринок зерна в Україні» від 4 липня 2002 р., № 37-IV[26], «Про молоко та молочні продукти» від 24 червня 2004 р., № 1870­IV[27], «Про насіння та садивний матеріал» від 26 грудня 2002 р., № 411- IV[28], а також низка інших нормативно-правових актів, в тому числі і підзаконних. Між тим істотним недоліком в правовому регулюванні відносин у сфері забезпечення продовольчої безпеки є відсутність спеціального закону «Про продовольчу безпеку України». Тут доцільно звернутися до зарубіжного досвіду. Наприклад, у Сполучених Штатах Америки Закон «Про продовольчу безпеку США» (The Food Security Act, 1985) було прийнято ще у 1985 році. В Україні до цього часу це питання лишається приводом для дискусій у Верховній Раді[29]. На сьогодні ж положення Конституції України та вказаних вище аграрно-правових та інших законів виступають лише підґрунтям, необхідною базою для правового забезпечення продовольчої безпеки нашої держави. Прийняття спеціального закону надасть відносинам у сфері забезпечення продовольчої безпеки більшої стабільності, а правовому регулюванню - ефективності. У цьому законі доцільно, по-перше, навести дефініції основних понять, таких як продовольча безпека, продовольча незалежність, продовольча криза, необхідний рівень виробництва продуктів харчування, життєво важливі продукти харчування та ін. По-друге, надати перелік внутрішніх й зовнішніх загроз національної продовольчої безпеки, встановити порядок їх моніторингу і прогнозування. По-третє, закріпити систему якісних критеріїв і кількісних показників такої безпеки, в тому числу критичних значень останніх. По-четверте, визначити коло суб’єктів продовольчої безпеки та закріпити їх компетенцію у вказаній сфері та ін.}

До основних категорій продовольчої безпеки, на нашу думку, можна віднести принципи забезпечення продовольчої безпеки, її індикатори, критерії та загрози.

Вбачається, що основними принципами забезпечення продовольчої безпеки є наступні:

1) пріоритет прав і свобод людини і громадянина. Юридичної основою цього принципу є положення Конституції України, закріплені: у ст. 1, де Україну проголошено демократичною, соціальною і правовою державою; у ст. 3, де декларується, що людина, її життя і здоров’я, її безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю, а утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави;

2) принцип самозабезпеченості, що має знаходити свій прояв у здатності аграрного сектору кожної держави самостійно забезпечувати своє населення необхідною для підтримання звичайної життєдіяльності кількістю якісних і безпечних продуктів харчування та продовольства, незалежно від зовнішніх поставок цього продовольства, в тому числі, за умови наявності будь-яких внутрішніх чи зовнішніх загроз;

3) гарантування продовольчої незалежності держави. Продовольча незалежність є одним із чинників, що забезпечують суверенітет держави. Відповідно до ст. 17 Конституції України захист суверенітету, забезпечення економічної безпеки (складовою якої є продовольча безпека) є найважливішими функціями держави, справою усього українського народу;

4) органічне поєднання і взаємодія імперативності правового захисту загальносуспільного інтересу, притаманної публічному праву, з принципами свободи особистості, автономії та непорушності права приватної власності, притаманних приватному праву, при забезпеченні продовольчої безпеки держави;

5) принцип продовольчої доступності для всіх категорій населення України. Даний принцип передбачає як фізичну, так і економічну доступність продовольства;

6) принцип якості та безпечності продовольства. Законодавство України розрізняє поняття якості і безпечності, це не тотожні категорії. Так, відповідно до ст. 1 Закону України «Про безпечність та якість харчових продуктів» безпечність харчового продукту - це стан харчового продукту, що є результатом діяльності з виробництва та обігу, яка здійснюється з дотриманням вимог, встановлених санітарними заходами та/або технічними регламентами, та забезпечує впевненість в тому, що харчовий продукт не завдає шкоди здоров’ю людини (споживача), якщо він спожитий за призначенням. У цій же статті закріплено і поняття якості харчового продукту - це ступінь досконалості властивостей та характерних рис харчового продукту, які здатні задовольняти потреби (вимоги) та побажання тих, хто споживає або використовує цей продукт;

7) достатність та стабільність запасів продовольства. Створення спеціальних продовольчих запасів в Україні передбачено на законодавчому рівні. Зокрема, відповідно до ст. 1 Закону України «Про державний матеріальний резерв»^[30] державний резерв як особливий державний запас матеріальних цінностей включає в себе, окрім іншого, запаси сировинних і продовольчих ресурсів для забезпечення стратегічних потреб держави. Запаси продовольчих ресурсів, передбачені цією нормою як необхідні для забезпечення стратегічних потреб держави, формують державний продовольчий резерв. Під стратегічними потребами держави слід розуміти потреби держави в запасах сировинних, матеріально-технічних та продовольчих ресурсів, необхідних для забезпечення національної безпеки держави, стабілізації її економіки та виконання першочергових робіт під час ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій.

Законодавством передбачено і обсяги формування державного продовольчого резерву, які є економічно обґрунтованими та необхідними для забезпечення продовольчої безпеки нашої держави. Так, відповідно до п.п. 9.3.1. п. 9.3. ст. 9 Закону України «Про державну підтримку сільського господарства України» Аграрний фонд з метою підтримки належного рівня продовольчої безпеки формує державний продовольчий резерв, який у розрізі окремих об’єктів державного цінового регулювання не може бути меншим 20% обсягів їх річного внутрішнього споживання;

8) забезпечення інтересів України у системі міжнародної продовольчої безпеки. Даний принцип передбачає розвиток таких напрямків державної політики у сфері забезпечення продовольчої безпеки, як раціоналізація співвідношення експорту та імпорту сільськогосподарської сировини та продовольства; використання інструментів митно-тарифного регулювання для цілей забезпечення продовольчої безпеки держави, оперативне використання заходів торгового захисту при демпінговому, субсидованому чи стрімко зростаючому імпорті; захист прав та підтримка вітчизняних аграрних товаровиробників, які виробляють продукцію для формування державного продовольчого резерву; подолання або хоча б скорочення залежності вітчизняного агропромислового комплексу від імпорту машин, обладнання, технологій, інших ресурсів тощо;

9) інформаційне забезпечення стану продовольчої безпеки України. Стаття 50 Конституції України гарантує кожному право вільного доступу до інформації про стан довкілля, про якість та безпечність харчових продуктів. Кожен має право на поширення такої інформації, вона ніким не може бути засекречена та ін.

Принципи забезпечення продовольчої безпеки знайшли своє відображення в міжнародних та внутрішньодержавних деклараціях, конституціях різних країн і в поточному законодавстві. Система принципів правового регулювання продовольчої безпеки не є сталою, вона перебуває у стані розвитку. При цьому вказані принципи можна вважати

міжгалузевими, оскільки і самі відносини у сфері забезпечення продовольчої безпеки є комплексними.

Індикатори продовольчої безпеки - це кількісна та якісна характеристика стану, динаміки і перспектив фізичної та економічної доступності харчових продуктів для всіх соціальних і демографічних груп населення, рівня та структури їх споживання, якості і безпечності продовольства, стійкості та ступеню незалежності внутрішнього продовольчого ринку, рівня розвитку аграрного сектору та пов’язаних з ним галузей економіки, а також ефективності використання природно-ресурсного потенціалу.

Проблема оцінювання та оптимізації стану продовольчої безпеки є одним із ключових завдань державної політики. Протягом останніх років ці питання опинилися у центрі уваги органів державної влади. Так, постановою Кабінету Міністрів України «Деякі питання продовольчої безпеки» від 5 грудня 2007 р., № 1379¹ було затверджено Методику визначення основних індикаторів продовольчої безпеки держави. Відповідно до положень цього нормативно-правового акту основними індикаторами, що характеризують стан продовольчої безпеки в Україні, є: добова енергетична цінність споживання (калорійність), забезпечення раціону людини основними видами продуктів харчування, достатність запасів зерна у державних ресурсах, фізична та економічна доступність продуктів, якість і безпечність харчової продукції, диференціація вартості харчування за соціальними групами, ємність і стійкість внутрішнього ринку окремих продуктів, продовольча незалежність за окремим продуктом, рівень розвитку агропродовольчої сфери. Саме ці показники можуть бути виміряні, і на цій основі стає можливим їх досить просте застосування в управлінні процесами забезпечення продовольчої безпеки.

Велике значення має визначення критеріїв і параметрів, що характеризують національні інтереси у продовольчій сфері та відповідають вимогам продовольчої безпеки. Критерії продовольчої безпеки - це граничне (порогове) значення індикатора, що є межею, поза якою продовольча ситуація у державі (регіоні) вважається небезпечною. Вказані критерії мають бути економічно обґрунтованими, нормативно визначеними на законодавчому рівні, насамперед у майбутньому законі України «Про продовольчу безпеку», і їх дотримання повинно бути загальнообов’язковим на всій території України для всіх суб’єктів продовольчої безпеки.

Державна стратегія національної продовольчої безпеки повинна також включати характеристику загроз продовольчої безпеки як сукупності наявних та потенційно можливих умов і факторів, що створюють небезпеку для життєво важливих інтересів особистості, суспільства й держави у продовольчій сфері і знижують рівень продовольчої безпеки. Загрози продовольчої безпеки можна класифікувати за різними ознаками:

- за територіальною ознакою вони класифікуються на два види: внутрішні (які можуть виникати всередині держави), і зовнішні (які можуть виникати поза межами нашої держави);

- за предметною ознакою загрози продовольчої безпеки можна поділити на загрози економічного (зміна ринкової кон’юнктури), політичного (воєнні дії), природного (стихійні лиха, епізоотії), організаційно-правового (недостатнє організаційне і фінансове забезпечення державних закупівель життєво важливих продуктів харчування, їх нераціональне використання), виробничо-технологічного (недотримання або порушення в процесі виробництва харчової продукції вимог щодо її якості, безпечності, екологічності), інформаційного (морально-психологічний вплив на споживача, впровадження в суспільну свідомість моделей споживання, які можуть являти собою шкоду для здоров’я, але відповідати інтересам виробника продукції) та іншого характеру.

З метою виявлення наявних та потенційно можливих внутрішніх та зовнішніх загроз механізм забезпечення продовольчої безпеки повинен включати також дієву систему моніторингу. Моніторинг продовольчої безпеки - це комплексна система спостережень, збору, обробки, систематизації та аналізу інформації щодо виробництва продовольства, формування державного продовольчого резерву, управління запасами і їх використання, якості і безпечності харчових продуктів, споживання продовольства та харчування населення тощо. На основі отриманих в процесі моніторингу даних уповноважені суб’єкти продовольчої безпеки приймають відповідні рішення та здійснюють необхідний комплекс дій щодо забезпечення продовольчої безпеки регіону або держави в цілому.

Забезпечення продовольчої безпеки в Україні вимагає проведення системи організаційно-правових заходів, під якими слід розуміти комплекс дій економічного, правового, організаційно-управлінського характеру, що здійснюються компетентними органами державної влади та місцевого самоврядування шляхом використання правотворчої, правозастосовної та правоохоронної форм державного регулювання з метою гарантування державою фізичного та економічного доступу населення до продуктів харчування у кількості, асортименті, встановленого рівня якості та безпеки, необхідних для підтримання здоров’я та звичайної життєвої діяльності.

Систему організаційно-правових заходів забезпечення продовольчої безпеки, на нашу думку, мають складають наступні:

1) Прийняття закону України «Про продовольчу безпеку».

У цьому нормативно-правовому акті насамперед мають знайти закріплення дефініція продовольчої безпеки як правової категорії, її ознаки, критерії та загрози, а також засоби їх подолання. Він також повинен визначити функції та компетенцію органів державної влади щодо забезпечення продовольчої безпеки держави та її громадян. Необхідність розроблення законопроекту та в подальшому прийняття вказаного закону усвідомлюється й органами державної влади. Свідченням цього є наказ Міністерства аграрної політики та продовольства України «Про створення робочих груп з розробки законопроектів» від 13 травня 2011 р. № 177, яким передбачено створення робочих груп з розроблення проектів нормативно-

правових актів щодо сільського господарства та реформування земельних відносин в Україні. Зокрема, створено й робочу групу з розроблення проекту закону України «Про продовольчу безпеку України».

2) Стимулювання розвитку аграрного сектору економіки та державна підтримка аграрних товаровиробників.

Необхідною умовою забезпечення продовольчої безпеки нашої держави є ефективне функціонування аграрного сектора економіки України й розвиток основних галузей аграрного виробництва - тваринництва й рослинництва. Це має забезпечуватися активною, виваженою й послідовною державною аграрною політикою, спрямованою на розвиток сільського господарства, стимулювання аграрного виробництва з метою забезпечення аграрним сектором потреб всіх верств населення України у продовольстві та продуктах харчування рослинного і тваринного походження. У зв’язку з цим особливої актуальності набуває такий захід, як державна підтримка аграрних товаровиробників.

У розвинутих державах сільському господарству, яке через специфічні умови виробництва є неконкурентоспроможним у порівнянні з іншими галузями економіки, надається суттєва державна підтримка. Наприклад, у Європейському Союзі витрати на підтримку фермерів складають близько 40% від собівартості продукції, а фермери Норвегії у розрахунку на 1 га рілля отримують 3,5 тис. дол.¹.

Аграрне законодавство України характеризується наявністю значної кількості законодавчих актів, які визначають основні засади державно­правового стимулювання аграрного сектора економіки, серед яких Закони України «Про пріоритетність соціального розвитку села та агропромислового комплексу в народному господарстві» від 17 жовтня 1990 р., № 400-ХІІ^{[31] [32], «Про стимулювання розвитку сільського господарства на період 2001-2004 років» від 17 січня 2001р., № 2238-ІІІ1, «Про державну підтримку сільського господарства України», «Про основні засади державної аграрної політики на період до 2015 року». Цей законодавчий блок закріплює концептуальні засади державно-правового стимулювання аграрного виробництва, але в ньому бракує чіткого понятійного апарату та механізму реалізації правових норм. Не одержало й досі легального визначення в законодавстві України й саме поняття «державна підтримка сільського господарства». Лише у ч. 2 ст. 1 Закону України «Про особливості страхування сільськогосподарської продукції з державною підтримкою» від 9 лютого 2012 р., № 4391-VI[33] [34], міститься визначення державної підтримки саме у сфері страхування сільськогосподарської продукції як надання сільськогосподарському товаровиробнику з державного бюджету в порядку, встановленому цим Законом, грошових коштів у вигляді субсидій для оплати частини страхового платежу (страхової премії), нарахованого за договором страхування.}

3) Збереження державного сектору у сільському господарстві України.

Навіть в умовах ринкових відносин задля забезпечення інтересів всього суспільства під контролем держави мають залишатися певні галузі аграрного виробництва, діяльність в яких повинна здійснюватися саме державними сільськогосподарськими підприємствами. Державні сільськогосподарські підприємства - це, як правило, великі спеціалізовані виробничі комплекси, у яких за довгі роки налагоджений виробничий процес, склалася певна спеціалізація, виробляється високоякісна продукція рослинного і тваринного походження. На землях цих підприємств здійснюється підготовка молодих фахівців у сфері аграрного виробництва, створюються нові сорти сільськогосподарських рослин, виводяться нові породи сільськогосподарських племінних тварин, вирощуються лікарські та нарковмісні рослини для фармакології тощо. У зв’язку з цим, державі доцільно здійснити відповідні заходи щодо збереження державного сектору у сільському господарстві та забезпечити державні сільськогосподарські підприємства відповідними замовленнями на спеціальну продукцію сільськогосподарського виробництва (нові сорти рослин, елітне насіння, племінні породи тварин та ін.), бо саме вони мають відповідну базу для реалізації національних програм у рослинництві та тваринництві. Це, в свою чергу, гарантуватиме вказаним суб’єктам аграрного виробництва стабільний дохід, а державі - продовольчу безпеку. Дана теза підтримується і у спеціальній літературі¹.

4) Екологізація аграрного виробництва та суворий контроль за якістю та безпекою сільськогосподарської продукції на всіх етапах її руху від виробника до споживача.

Конституція України у ст. 16 закріплює, що забезпечення екологічної безпеки, підтримання екологічної рівноваги на території України та збереження генофонду українського народу є обов’язком нашої держави. Екологічний аспект продовольчої безпеки полягає не тільки в забезпеченості населення держави відповідною кількістю продуктів харчування, але й у її якості та безпеці як для здоров’я людини, так і для навколишнього середовища.

Питання екологізації права і законодавства досліджувалися багатьма вченими, серед яких А.П. Гетьман, М.В. Шульга, В.І. Андрейцев, Г.І. Балюк, В.В. Петров, М.Я. Ващишин, І.А. Ігнатьєва, В.В. Круглов та ін. Однак дані дослідження стосуються або екологізації права й законодавства (здебільшого, земельного)^{[35] [36], або економічних аспектів екологізації[37], або господарської діяльності в цілому[38]. Відносини ж у сфері аграрного виробництва як предмет аграрного права мають певні, притаманні саме цій сфері, особливості, у зв’язку з чим питання екологізації набувають тут особливого змісту.}

На сьогодні одним з визначальних, керівних принципів аграрного права стає принцип екологізації аграрного виробництва. Він має не лише теоретичний, але й практичних характер. Вбачається, що екологізацію аграрного виробництва можна визначити як спеціальний принцип аграрного права, що знаходить свій прояв у встановленні в аграрному законодавстві та практичній реалізації екологічних нормативів, вимог і приписів як уповноваженими державними органами, органами місцевого самоврядування, так і самими аграрними товаровиробниками у сфері ведення сільськогосподарської виробничої діяльності щодо захисту довкілля, екологічного використання природних ресурсів, а також виробництва якісної та екологічно безпечної сільськогосподарської продукції рослинного і тваринного походження. Отже, по-перше, екологізація аграрного виробництва має перешкоджати негативному впливу виробничих процесів на стан навколишнього середовища, а, по-друге, сприяти забезпеченню якості та безпечності продукції, що виробляється. Остання складова є визначально важливою у зв’язку з тим, що сільськогосподарська продукція - це, здебільшого, продукти харчування або продовольча сировина для їх виробництва. Враховуючи викладене, запровадження принципу екологізації аграрного виробництва в аспекті виробництва якісної та екологічно безпечної сільськогосподарської продукції вимагає здійснення низки правових, організаційно-управлінських та економічних заходів як державними органами, органами місцевого самоврядування, так і самими аграрними товаровиробниками. Не менш значущим є і соціально-виховний аспект, адже вкрай необхідним є формування в суспільстві світоглядної настанови стосовно збереження довкілля та дбайливого ставлення до нього. Дана теза підтримується і у спеціальній літературі¹.

5) Сталий розвиток сільських територій.

Згідно зі ст. 2 Закону України «Про основні засади державної аграрної політики на період до 2015 року» однією із стратегічних цілей державної аграрної політики проголошено комплексний розвиток сільських територій та розв’язання соціальних проблем на селі. На сьогодні, поряд зі спадом виробництва, спостерігається демографічна криза на селі. Більше 14 тис. сіл - це села-привиди, села без населення, а у 34 тис. сільських поселень (20%) проживає від 1 до 10 осіб^{[39] [40]. Збереження і розвиток сільських територій, забезпечення повноцінного відтворення в них сільського населення не повинно залишитися лише нормою-декларацією, воно має дійсно стати головним пріоритетом аграрної політики України.}

Слід погодитися з думкою А.М. Статівки про те, що подолання негативних явищ у соціальній сфері села потребує не тільки поліпшення всієї соціально-економічної діяльності на селі, узагальнення та застосування вітчизняного та зарубіжного досвіду у цій галузі, відповідного фінансового забезпечення, а й використання правових засобів. Ідеться не просто про правове забезпечення реалізації державою широкої системи соціальних заходів на селі, а, що головне, про соціальні стандарти, які мають становити сталу якісну основу для створення гідних умов праці, побуту, життя, відпочинку сільських мешканців^[41].

Державна соціальна політика на селі як складова аграрної політики має спрямовуватися на формування повноцінного життєвого середовища, забезпечення економічних і соціальних інтересів сільського населення,

комплексний розвиток сільських територій, розвиток об’єктів соціальної інфраструктури, сучасних систем зв’язку, транспортного сполучення, житлово- комунального та водного господарства, шляхового будівництва.

Напрямки комплексного розвитку сільських територій закріплені у ст.

4 Закону України «Про основні засади державної аграрної політики на період до 2015 року». Це: відновлення, створення та забезпечення формування державного регулювання демографічних процесів сільського розвитку депресивних територій; наближення й вирівнювання умов життєдіяльності міського і сільського населення; формування комплексної системи підприємств, установ і організацій, які надаватимуть необхідні послуги сільському населенню; сприяння збільшенню зайнятості сільського населення шляхом державної підтримки підприємництва; сприяння підвищенню рівня доходів сільського населення та ін. Вказані заходи потребують не лише правової регламентації, але й реального механізму реалізації правових норм на практиці, належної інвестиційної та фінансової підтримки з боку держави.

6) Формування державного продовольчого резерву.

З метою забезпечення формування державного продовольчого резерву видається значна кількість відповідних нормативно-правових актів, зокрема таких, як: постанови Кабінету Міністрів України «Про закупівлю Аграрним фондом цукру до державного продовольчого резерву» від 10 листопада 2008 р., № 983 1, «Про закупівлю зерна до державного продовольчого резерву» від 18 лютого 2009 р., № 96^{[42] [43], наказ Міністерства аграрної політики та продовольства України «Про затвердження форми форвардного біржового контракту» від 21 лютого 2008 р., № 77[44] та ін. Отже, формування державного продовольчого резерву повинно здійснюватися під неослабним контролем держави. Ці відносини перебувають у сфері регулювання не приватного, характерного для ринкових відносин, а публічного права.}

Державний продовольчий резерв покликаний виконувати одночасно декілька функцій: 1) забезпечувальну, оскільки його існування має гарантувати забезпечення держави та її населення необхідною кількістю продовольства; 2) регулятивну, адже він виступає важелем підтримки рівноваги попиту та пропозиції і регулювання цін на організованому аграрному ринку у разі проведення Аграрним фондом товарних інтервенцій.

Розмір бюджетних коштів на придбання Аграрним фондом до державного продовольчого резерву окремих об’єктів державного цінового регулювання щорічно визначається законом України «Про Державний бюджет» на відповідний рік, а порядок їх використання, зокрема, встановлено у постанові Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті на формування Аграрним фондом державного інтервенційного фонду, а також закупівлю матеріально-технічних ресурсів для потреб сільськогосподарських товаровиробників» від 23 червня 2010 р., № 503 1. Так, відповідно до п. 2 вказаного Порядку Міністерство аграрної політики та продовольства спрямовує бюджетні кошти Аграрному фонду для здійснення фінансових інтервенцій на організованому аграрному ринку, заставних, форвардних та ф’ючерсних закупівель об’єктів державного цінового регулювання. При цьому використання бюджетних коштів має здійснюватися Аграрним фондом з дотриманням таких вимог: 1) бюджетні кошти можуть спрямовуватися лише на наступні операції: а) фінансові інтервенції, які здійснюються відповідно до вимог Закону України «Про державну підтримку сільського господарства України»; б) заставні, форвардні та ф’ючерсні закупівлі об’єктів державного цінового регулювання; в) за окремим рішенням Кабінету Міністрів України для закупівлі об’єктів державного цінового регулювання, не пов’язаних з державним ціновим регулюванням, та матеріально-технічних ресурсів для потреб сільськогосподарських товаровиробників на умовах і в обсягах, визначених таким рішенням. 2) усі

зазначені операції проводяться Аграрним фондом на Аграрній біржі. 3) Аграрний фонд має звітувати про обсяг використання бюджетних коштів, для чого ним щокварталу до 10 числа звітного періоду подається відповідна інформація Міністерству аграрної політики та продовольства України. Останнє, в свою чергу, подає Міністерству фінансів України звіт про використання бюджетних коштів в строк, установлений законодавством для фінансової звітності.

На сьогодні правове забезпечення формування Аграрним фондом державного продовольчого резерву засновано на великій кількості підзаконних нормативно-правових актів, а термін дії більшості із них обмежено певним проміжком часу (як правило, календарним роком чи маркетинговим періодом). Це ускладнює правозастосування у цій сфері та не сприяє стабільності регулювання відносин із формування державного продовольчого резерву. Тому для вдосконалення правового регулювання у даній сфері суспільних відносин необхідним вбачається розроблення та прийняття комплексного нормативно-правового акту, яким міг би стати закон «Про формування державного продовольчого резерву України» або окремий розділ закону «Про продовольчу безпеку». Дана пропозиція підтримується і у спеціальній літературі^[XLV].

7) Формування та забезпечення ефективного функціонування інфраструктури аграрного ринку України. Однією з необхідних умов належного функціонування аграрного сектору економіки України є створення ринкової аграрної інфраструктури, яка, окрім іншого, покликана вирішувати питання збуту виробленої сільськогосподарської продукції рослинництва і тваринництва. У цьому напрямку на сьогодні вже зроблено певні кроки, зокрема, створено Аграрну біржу, на законодавчому рівні передбачено державну підтримку створення сільськогосподарських обслуговуючих кооперативів, надано можливість створення агроторгових

домів, проведення виставок та ярмарок сільськогосподарської продукції. Порівняно новим елементом аграрної ринкової інфраструктури є оптові ринки сільськогосподарської продукції, правовий статус яких визначає Закон України «Про оптові ринки сільськогосподарської продукції» від 25 червня 2009 р., № 1561-УІ¹.

В аграрному праві важливе місце посідає інститут правового регулювання аграрного ринку (ринку сільськогосподарської продукції). Аграрний ринок характеризується специфікою не лише товару (сільськогосподарська продукція, сировина, продовольство), але й інших складових, зокрема, цілей, форм, методів функціонування тощо. Відповідно до п. 2.2. ст. 2 Закону України «Про державну підтримку сільського господарства України» аграрний ринок являє собою сукупність правовідносин, пов’язаних з укладанням та виконанням цивільно-правових договорів щодо сільськогосподарської продукції.

Підсумовуючи викладене, слід зазначити, що комплексне, системне запровадження усіх зазначених вище організаційно-правових заходів сприятиме підвищенню ефективності правового регулювання відносин у сфері забезпечення продовольчої безпеки нашої держави, а отже, як наслідок, забезпеченості населення України якісними й безпечними продуктами харчування на необхідному для нормальної життєдіяльності рівні. Це також надасть можливість аграрному сектору адекватно реагувати на кон’юнктуру продовольчого ринку, підвищити конкурентоспроможність аграрної продукції національних виробників та реалізувати експортний потенціал сільського господарства України.

1.2.