2.4.3. Принципи правового регулювання продовольчої безпеки України

Перш ніж досліджувати принципи правового регулювання націо­нальної продовольчої безпеки, слід з'ясувати, що таке принципи права. Принципи права характеризують як: найбільш загальні вимоги, що ставляться до суспільних відносин та їх учасників; вихідні керівні за­сади, відправні установлення, що виражають сутність права і випли­вають з ідей справедливості та свободи, визначають загальну спрямо­ваність і найістотніші риси чинної правової системи^[470].

Розглядаючи категорію «принципи правового регулювання продо­вольчої бе зпеки України», необхідно відзначити наявність двох її складників: соціально-економічної та правової парадигм. Оскільки зазначені складники знаходяться в тісному діалектичному взаємозв'язку, доцільним видається розглядати їх як дві частини одного цілого.

Найбільшого розвитку принципи продовольчої безпеки дістали у працях учених-економістів. Так, В. М. Трегобчук зазначає, що про­довольча безпека є пріоритетом агропродовольчої політики держави та базується на принципах самозабезпеченості, незалежності, доступ­ності, якості. Головне завдання — створення ефективного агропромис­лового виробництва з метою найбільш повного забезпечення потреб населення в продуктах харчування незалежно від його платоспромож­ного попиту¹.

Аналізуючи визначення категорії «економічна безпека», надане С. В. Мочерним та О. В. Плотніковим, які визначають її таким чином: «Економічна небезпека виступає зворотною стороною економічного суверенітету і означає поступову втрату власності народу на своє на­ціональне багатство і здатності держави проводити незалежну політи­ку в інтересах народу, а також поступове перетворення країни у сиро­винний придаток», можна виділити певні принципи, а саме: держава має проводити незалежну політику; право народу на володіння та роз­порядження національним багатством є природним; виробництво матеріальних благ забезпечує економічний суверенітет; здійснення зовнішньоекономічних контрактів товарами, а не сировиною^{[471] [472].}

О. М. Царенко, П. В. Тархов та В. П. Щербань виокремлюють принцип екологічності продуктів харчування: формування стратегії національної безпеки полягає в економічній відповідальності за якість продуктів харчування та довкілля в усіх ланках агропромислового ви- робництва^[473].

Р І. Тринько визначає продовольчу безпеку як гарантування забез­печення потреб населення в екологічно чистому продовольстві; до­тримання рівня науково обґрунтованого споживання; забезпечення платоспроможності споживачів за умови, коли 30 % доходу витрача­ється на продукти харчування. Важливою є пропозиція науковця щодо визначення розміру мінімальної заробітної плати як вартості харчово­го раціону за ринковими цінами, що визначається згідно з науково обґрунтованими нормами споживання, помноженого утричі¹. Підтри­мує цю думку й І. В. Кушнір, пропонуючи за основу мінімальної за­робітної плати брати норму споживання^{[474] [475].}

В. А. Ільяшенко вважає, що продовольчу безпеку слід розглядати крізь призму таких складових: 1) її забезпечення пов'язано з гаранто­ваним стійким і до статнім рівнем виробництва продовольства, що в повному обсязі забезпечує запити населення; 2) продовольча безпека може бути досягнута, коли гарантовані фізичні та економічні умови населенню для доступу до продовольства; 3) з метою її досягнення продукція сільськогосподарського виробництва повинна стабільно і у достатній кількості поставлятися як на регіональні, так і світові ринки; 4) забезпечення населення доброякісним продовольством, що не завдає шкоди його здоров'ю^[476].

О. І. Гойчук виділяє такі системоутворюючі принципи продоволь­чої безпеки України: 1) самозабезпеченість; 2) незалежність; 3) до­ступність; 4) якість^[477]. З'ясуємо, як він розуміє ці принципи. Продоволь­че самозабезпечення передбачає задоволення основної частини потреб у продуктах харчування за рахунок вітчизняного виробництва, що зумовлює незалежність держави у задоволенні базових потреб своїх громадян. Продовольча незалежність характеризується таким рівнем розвитку економіки, коли продовольча безпека держави не залежить від зовнішніх продовольчих поставок. Фізична доступність продо­вольства передбачає його безперебійне надходження у місця спожи­вання в необхідних обсягах і асортименті, тобто здатність населення у межах своїх фінансових можливостей придбати ті чи інші продо­вольчі товари, а за наявності особистого підсобного господарства чи садово-дачної ділянки — виробити їх у своєму домогосподарстві. Економічна доступність визначається можливістю купівлі різними групами населення продуктів харчування у необхідних обсягах і асор­тименті за відповідними цінами. Збалансованість та якість харчування передбачають споживання продуктів високої якості в кількості, до­статній для раціонального харчування за енергетичною цінністю та збалансованого за найважливішими елементами життєзабезпечення¹. О. І. Гойчук для характеристики стану продовольчої ситуації в держа­ві пропонує використовувати сім рівнів споживання. 1-й рівень — ка­тастрофічний — добове споживання на одну особу становить 1500­1800 ккал, що характеризує хронічне недоїдання (за даними ФАО, при добовому споживанні менше 1520 ккал настає голод); 2-й рівень — критичний — середньодобове споживання становить 1800-2200 ккал на душу населення, є достатнім для подолання хронічного недоїдання, забезпечує відтворення народонаселення; 3-й рівень — мінімальний — середньодобове забезпечення становить 2300-2800 ккал на душу на­селення, рівень передбачає наявність обсягів продовольчих ресурсів; 4-й рівень — достатній — середньодобове споживання становить 2800­3600 ккал на одну людину, продовольчих ресурсів достатньо для ста­більного споживання, проте не забезпечуються здоровий спосіб життя та збільшення його тривалості; 5-й рівень — раціональний (норматив­ний) — середньодобове споживання становить 3300-3600 ккал на одну людину, є наявним збалансований раціон за білками, вітамінами та іншими важливими компонентами; 6-й рівень — оптимальний — спо­живання є збалансованим за найважливішими харчовими компонен­тами, передбачає споживання екологічно чистих продуктів харчування; 7-й рівень — перспективний — досягнення такого рівня продовольчо­го забезпечення для всіх соціальних груп населення дозволить макси­мально продовжити життєдіяльність людини^{[478] [479].}

Проаналізувавши погляди вчених-економістів на визначення прин­ципів продовольчої безпеки України, можливим є виокремлення такої системи принципів: 1) принцип достатньої кількості продовольства; 2) принцип продовольчої доступності; 3) принцип продовольчої неза­лежно сті держави; 4) принцип самозабезпечуваності; 5) принцип екологічності продуктів харчування; 6) принцип якості та безпечності продовольства.

З'ясуємо, як визначають основні правові засади національної про­довольчої безпеки вчені-юристи. Так, на думку Т В. Курман, повно­цінна система продовольчої безпеки України має охоплювати такі складові: стійку систему продовольчого забезпечення, що здатна по­стійно забезпечувати населення продуктами харчування на необхідно­му рівні; фізичну та економічну доступність продовольства для різних категорій населення; контроль на всіх стадіях виробництва за якістю та безпечністю продуктів харчування; систему захисту вітчизняного аграрного товаровиробника від імпортної залежності щодо продоволь­ства; систему створення і підтримання на необхідному рівні резервних запасів продовольства; ефективний механізм державного підтримання аграрних товаровиробників; систему контролю за раціональним ви­користанням природних ресурсів у процесі аграрного виробництва¹.

В. М. Ермоленко в змісті продовольчої безпеки як комплексного соціально-економічного явища виділяє певні чинники: 1) продовольча незалежність держави; 2) якість і безпечність харчової продукції; 3) фізична доступність продуктів харчування для населення; 4) еконо­мічна доступність продуктів харчування для населення^{[480] [481].}

Виробництво продовольства відповідно до якісних критеріїв про­дукції сільського господарства, його безпечність для життя та здоров'я населення, вирощування екологічно чистої сільськогосподарської про­дукції стають нагальними питаннями для подальшого розвитку АПК України. Як слушно зазначає В. М. Ермоленко, однією з першорядних проблем у цій сфері виступає превалювання при виробництві продук­тів харчування стандартів підприємств, у яких закріплені індивідуаль­ні, розроблені самим виробником технології з переважанням застосу­вання шкідливих для здоров'я людини консервантів, підсилювачів смаку, запаху та інших речовин^[482].

Іншим чинником, що впливає на виробництво якісної, безпечної для життя та здоров'я, екологічно чистої продукції, як уже зазначало­ся, є все більш поширене застосування ГМО при виробництві сільсько­господарської продукції. Виникає питання про забезпечення біологіч­ної безпеки людини. У законодавстві, що спрямоване на регулювання використання ГМО, містяться деякі прогалини. Зокрема, В. М. Єрмо- ленко, аналізуючи стан забезпечення біологічної безпеки в Україні, виділяє такі недоліки: 1) значна кількість норм щодо принципів і за­вдань державної політики в галузі поводження з ГМО має яскраво виражений декларативний характер; 2) відсутність жодних засобів нормування відносин з ГМО; 3) узагальнений характер розподілу по­вноважень з контролю за ГМО між різними органами державної влади, що вимагає додаткової регламентації правового регулювання за допо­могою підзаконних актів; 4) надмірна узагальненість вимог до про­цедури проведення експертизи трансгенної продукції, що потребує подальшої деталізації актами міністерств і відомств; 5) переважання відсилочних приписів щодо настання юридичної відповідальності за правопорушення у сфері поводження з ГМО, що нівелює ефективність останньої; 6) Закон України від 31 травня 2007 р. № 1103-V «Про дер­жавну систему біобезпеки при створенні, випробуванні, транспорту­ванні та використанні генетично модифікованих організмів» не містить жодної вказівки на узагальнюючу позицію законодавця щодо якості і безпечності сільськогосподарської продукції, що містить ГМО¹. Таким чином, у зазначеному Законі не враховано найголовнішого — потен­ційної небезпечності ГМО для життя і здоров'я людини. Слушною є точка зору В. М. Єрмоленка стосовно того, що у механізмі правового регулювання виробництва трансгенної продукції превалюють дозволи і позитивні зобов'язування за відсутності заборонних та слабкої дієвос­ті охоронних приписів^{[483] [484].}

В. М. Єрмоленко визначає фізичну до ступність продуктів харчу­вання для населення як їх безперебійне надходження до споживача у достатніх обсягах. Характеризуючи фізичну доступність продуктів харчування для населення, він виділяє в її складі два рівні: перший — це наявність продуктів харчування у країні взагалі, а другий — у кон­кретному регіоні. На його думку, для забезпечення наявно сті про­дуктів харчування у країні необхідним є достатній ступінь розвитку власного сільськогосподарського виробництва. Подолання ж нестачі продовольства в окремому регіоні держави можливе за рахунок роз­витку внутрішнього агропродовольчого ринку¹. Особливу увагу до­слідник звертає на показник економічної доступності продуктів харчування для населення, тобто здатність населення за рахунок власних доходів бе зболісно задовольняти свої раціональні потреби у продуктах харчування.

Звертає на себе увагу дослідження правових аспектів національ­ної продовольчої безпеки з точки зору її адміністративно-правового забезпечення. Зокрема, А. Ю. Тригуб виділяє такі принципи адміністративно-правового забезпечення національної продовольчої безпеки: 1) принцип стабільного забезпечення доступності продо­вольства; 2) принцип забезпечення стійкої продовольчої незалеж­ності держави; 3) принцип гарантування належної якості, безпеч­ності та корисності продуктів харчування; 4) принцип забезпечення екологічного благополуччя держави; 5) принцип забезпечення ефек­тивного та стабільного функціонування ринку продукції АПК;

6) принцип чіткого розмежування повноважень та взаємодія органів державної влади у забезпеченні національної продовольчої безпеки;

7) принцип пріоритетності соціального розвитку сільських терито­рій; 8) принцип урахування обмеженості ресурсів; 9) принцип про­текціонізму вітчизняних товаровиробників; 10) принцип забезпе­чення стійких інтеграційних зв'язків між сільським господарством і переробними галузями АПК; 11) принцип підтримки наукових розробок та впровадження передових технологій у сільськогоспо­дарське виробництво.

Втім, дещо необґрунтовною видається думка А. Ю. Тригуба щодо гарантування та адміністративно-правового регулювання продовольчої безпеки на основі чітко визначених та виважених принципів здійснен­ня державної політики як її основних керівних ідей^{[485] [486], адже правове регулювання сфери продовольчої безпеки не має суто публічного ха­рактеру. Публічно-правові норми можуть бути застосовані тільки для підтримання мінімального рівня продовольчої безпеки держави. В цьо­му сенсі може йтися тільки про гарантування певного мінімуму про­довольства на продовольчому ринку країни. Неможливими є забезпе­чення та гарантування в сучасних соціально-економічних умовах України оптимального та самозабезпечуваного рівнів. Як свідчить до­свід побудови та функціонування агропромислового комплексу СРСР, адміністративно-правове регулювання призвело до відсутності окремих видів продовольчих товарів у магазинах.}

Спірним є також твердження про те, що принципи забезпечення національної продовольчої безпеки повинні базуватися на загальних принципах реалізації державної виконавчої влади у галузі сільського господарства. Так, В. І. Курило під принципами державного управлін­ня аграрним сектором економіки розуміє фундаментальні, науково обґрунтовані та здебільшого законодавчо закріплені положення, які відображають відповідні існуючій формі держави об’єктивні, універ­сальні, необхідні закономірності взаємовідносин між керівним суб’єктом державного управління аграрним сектором економіки та відповідними об’єктами управління¹. Зокрема, він виокремлює такі принципи: самозабезпечення основними харчовими продуктами, еко­номічна та фізична доступність продуктів харчування, незалежність від впливу зовнішніх і внутрішніх чинників^{[487] [488]. Але в умовах практичної відсутно сті державної власності на засоби виробництва, наявно сті здебільшого приватних суб’єктів господарювання у сфері АПК Укра­їни навряд чи можна здійснювати ефективну державну виконавчу владу в зазначеній галузі.}

М. В. Гребенюк зосередив увагу на дослідженні сутності категорії «продовольча незалежність» як однієї зі складових категорії «продо­вольча безпека». Він розуміє під продовольчою незалежністю обов’язкову умову забезпечення продовольчої безпеки, державно- правовий механізм ефективності розвитку вітчизняного сільського господарства та продовольчого виробництва, спрямований на недо­пущення продовольчої кризи та надзвичайної продовольчої ситуації¹. Показники, за якими розраховується продовольча незалежність держа­ви, характеризують рівень її продовольчої безпеки. Невизначеним за­лишається питання щодо законодавчого закріплення максимально можливого обсягу імпорту у відсотках від загального обсягу виробни­цтва національними товаровиробниками продукції сільського госпо­дарства в державі.

Важко погодитися із пропозицією М. В. Гребенюка стосовно того, що частка імпортної залежності за окремими видами продукції, насам­перед тими, що не вирощуються в країні, не має перевищувати 25-30 % вітчизняного продовольчого ринку^{[489] [490]. Автор обґрунтовує це положення тим, що збільшення обсягів продуктів харчування імпортного виробни­цтва може призвести до занепаду галузей сільського господарства кра­їни, ускладнення продовольчої ситуації. Але подивимося на таку об­ставину: сам рівень у 25-30 %, що пропонується, може бути занадто високим для національної продовольчої незалежності держави, а отже, і її продовольчої безпеки. Саме тому видається доцільним знизити за­пропоновану цифру на 10 % — до 15-20 % відповідно.}

М. В. Гребенюк пропонує визначити поняття категорії «продоволь­ча незалежність держави» у Законі України «Про державну підтримку сільського господарства України» таким чином: продовольча незалеж­ність — це умова забезпечення продовольчої безпеки, за якої у разі припинення поставок продовольства з-за кордону не виникає продо­вольчої кризи, при цьому продовольча незалежність держави вважа­ється досягнутою, якщо забезпечення власного виробництва становить не менше 80 % від обсягів споживання населенням продуктів харчу­вання відповідно до фізіологічних норм^[491].

Проаналізуємо надане визначення продовольчої незалежності. По- перше, із цього визначення не зрозуміло, який вид продовольчої неза­лежно сті розглядається: держави, окремого регіону чи групи осіб. По-друге, в сучасних соціально-економічних умовах, в яких відбува­ється розвиток нашої держави, видається неможливою реалізація правового режиму, що передбачає забезпечення продовольчої безпеки. Адже, використовуючи категорію «продовольча безпека» в широкому розуміння цього терміна, ми доходимо висновку про необхідність за­безпечення та гарантування її оптимального та самозабезпечуваного рівнів. По-третє, запропонований рівень у 80 % забезпечення спожи­вання населенням продовольства за рахунок виробництва сільськогос­подарської продукції власним АПК держави є низьким.

Така оцінка робиться на підставі того, що, виходячи із наданого розрахунку близько 20 % від загального обсягу, споживання залиша­ється поза національним правовим регулюванням. У такому разі є мож­ливими порушення прав споживачів на якісну, безпечну для життя та здоров'я, вирощену в екологічних умовах сільськогосподарську про­дукцію внаслідок її імпортування за зовнішньоекономічними догово­рами. Вноситься пропозиція закріпити на законодавчому рівні гранич­ний рівень продовольчого імпорту на рівні 10 % від загального обсягу національного виробництва продуктів харчування.

Враховуючи наведені застереження, пропонуємо викласти поняття продовольчої незалежності України як чинника правового регулюван­ня продовольчої безпеки, за умови дотримання мінімального рівня якого в державі або в окремому її регіоні не виникає продовольчої кризи та надзвичайної продовольчої ситуації; національна продоволь­ча незалежність є досягнутою, якщо граничний рівень продовольчого імпорту становить 10 % від загального обсягу виробництва продуктів харчування.

Аналізуючи викладене, спробуємо дати визначення принципам правового регулювання продовольчої безпеки держави. Їх можна ви­значити як вихідні організаційно-правові засади функціонування ме­ханізму продовольчої безпеки держави.

На основі дослідження поглядів учених-економістів та учених- юристів видається за можливе виокремити такі принципи правового регулювання національної продовольчої безпеки: 1) принцип здійснен­ня державно-правового регулювання продовольчої безпеки держави;

2) принцип здійснення державно-правового забезпечення і гарантуван­ня підтримання мінімального рівня продовольчої безпеки держави;

3) принцип економічної доступності продовольства широкому загалу населення України, зокрема соціально незахищеним верствам насе­лення; 4) принцип достатності продуктів харчування на національному продовольчому ринку держави або принцип фізичної доступності про­довольства; 5) принцип виробництва продовольства відповідно до якісних критеріїв продукції сільського господарства; 6) принцип ви­робництва безпечних для життя і здоров'я населення продуктів харчу­вання, що забезпечували б максимально можливу тривалість життя людини; 7) принцип забезпечення вирощування сільськогосподарської продукції з дотриманням екологічних нормативів; 8) принцип дотри­мання нормативів біологічної безпеки при вирощуванні, переробленні та реалізації продукції сільського господарства; 9) принцип дотриман­ня стану продовольчої незалежності держави; 10) принцип недопущен­ня настання надзвичайних продовольчих ситуацій.

З названих принципів нами вперше було запропоновано в наведеній редакції такі: 1) принцип здійснення державно-правового регулюван­ня продовольчої безпеки держави; 2) принцип здійснення державно­правового забезпечення і гарантування підтримання мінімального рівня продовольчої безпеки держави; 3) принцип виробництва безпеч­них для життя і здоров'я населення продуктів харчування, що забез­печували б максимально можливу тривалість життя людини; 4) прин­цип забезпечення вирощування сільськогосподарської продукції з до­триманням екологічних нормативів; 5) принцип дотримання нормативів біологічної безпеки при вирощуванні, переробленні та реалізації продукції сільського господарства; 6) принцип дотримання стану продовольчої незалежності держави; 7) принцип недопущення настання надзвичайних продовольчих ситуацій. Зазначені принципи слід закріпити на законодавчому рівні в Законі «Про продовольчу без­пеку», який має бути прийнятий Верховною Радою України.