Ґенеза розвитку інформаційних відносин та законодавства України про інформацію з обмеженим доступом

Проголошення України демократичною, соціальною, правовою державою вимагає підвищення ефективності функціонування усіх ланок суспільства. До базових засад розбудови української держави необхідно віднести і принцип гласності, що є основним чинником у забезпеченні цього конституційного положення.

Глобальні світові процеси інформатизації свідчать про формування інформаційного суспільства, у тому числі й в Україні. Після прийняття на Всесвітньому саміті з питань інформаційного суспільства у грудні 2003 року в Женеві Декларації принципів «Побудова інформаційного суспільства: глобальна задача в новому тисячолітті», світ визначив ос­новні пріоритети та шляхи розвитку інформаційного суспільства. Серед них важливу роль у формуванні сприятливих умов для становлення та розвитку інформаційного суспільства надано державним органам. По­будова інформаційного суспільства, орієнтованого на інтереси людей, як зазначається у цьому документі, є спільним зусиллям, що вимагає співробітництва і партнерства між усіма заінтересованими сторонами: державними органами, приватним сектором та громадянським суспільс­твом [96].

Адміністративно-правовий захист суспільних відносин у сфері обігу інформації... є життєво необхідною для розвитку інформаційного суспільства, як за­значено також у Женевському плані дій [97].

Декларація принципів «Побудова інформаційного суспільства: гло­бальна задача в новому тисячолітті» визначає головну задачу розвитку відкритого для всіх інформаційного суспільства: забезпечення кожного можливістю мати доступ і робити внесок до інформації, ідей і знань. Для максимізації соціальних, економічних і екологічних благ інформа­ційного суспільства державні органи повинні створювати варте довіри, прозоре, недискримінаційне правове, регуляторне і політичне середо­вище. Інформація, що є публічним надбанням, повинна бути легкодо­ступною для підтримки інформаційного суспільства і захищеною від не­законного привласнення [96].

Підрозділом 1.1. «Громадянське суспільство» розділу І «Людина та її розвиток» Програми діяльності Кабінету Міністрів України «Україн­ський прорив: для людей, а не політиків», затвердженої постановою Ка­бінету Міністрів України від 16 січня 2008 року № 14, наголошується, що важливими чинниками формування громадянського суспільства є забезпечення свободи слова та незалежності засобів масової інформації [390]. Статтею 3 Закону України «Про інформацію» установлено, що одними із головних напрямів державної інформаційної політики є за­безпечення відкритості та прозорості діяльності суб'єктів владних пов­новажень, створення інформаційних систем і мереж інформації, розви­ток електронного урядування [350].

У коаліційній угоді Верховної Ради України восьмого скликання приділено значну увагу правовому врегулюванню інформаційних відно­син в Україні та визначено напрями його розвитку. Такими є, наприклад, внесення змін до законодавства, що передбачають: 1) обов’язкове опри­люднення органами влади наборів даних, які придатні для подальшої ав­томатизованої обробки, зокрема стосовно суспільно важливої інформа­ції (інформація про закупівлі, декларації про майно і доходи осіб, що виконують функції держави або місцевого самоврядування, даних Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, Єдиного реєстру об'єктів державної власності, Держа­вного реєстру телерадіоорганізацій тощо); 2) забезпечення вільного дос­тупу в Інтернеті до інформації про земельні ділянки, у тому числі про во­лодільців прав на них; 3) доступ в Інтернеті до інформації про об’єкти прав на нерухомість; 4) запровадження сучасних інформаційних техно­логій в роботі суду з метою функціонування електронного правосуддя, а також удосконаленої системи автоматизованого розподілу справ; 5) за­провадження системи «Прозорий бюджет» з метою забезпечення досту-

пності інформації про державні фінанси для суспільних потреб; 6) запро­вадження єдиного інформаційного простору для збору, обробки та про­гнозування клінічних і фінансових даних, створення єдиного реєстру па­цієнтів та їх медичних даних; 7) вдосконалення системи електронного декларування шляхом налагодження між митними та іншими контролю­ючими органами обміну інформацією щодо дозвільних документів в еле­ктронному вигляді; 8) запровадження спрощеного онлайн-доступу до державної геоінформації в обсязі та цифровій якості, необхідній для ви­яву комерційної зацікавленості приватних надрокористувачів; 9) ство­рення єдиної уніфікованої електронної системи доступу до інформації про дозволи, звіти, матеріали перевірок у сфері довкілля для органів вла­ди та громадськості з метою надання доступу кожному громадянину до даної інформації та підвищення ефективності електронного врядування у сфері охорони довкілля [128].

Основними тенденціями у напрямку розвитку інформаційного сус­пільства в Україні, на наш погляд, коаліція Верховної ради України ви­значила розширення меж відкритості державної влади для громадян, збільшення відсотку електронного документообігу, систематизацію та розширення баз даних, продовження роботи у напрямку запровадження електронного урядування.

Водночас з розширенням процесів інформаційної відкритості орга­нів державної влади постає проблема інформаційної безпеки держави, інститутів громадянського суспільства, громадян. Інформаційне середо­вище, що сформувало сучасне українське суспільства, щодня не лише вбирає інформацію офіційного публічного характеру, а все більше на­копичує даних з обмеженим доступом. Така закономірність розвитку інформаційних відносин між суб’єктами владних повноважень та гро­мадянами знаходить свою реалізацію й в інших країнах. Потреба ґрун­товного сприйняття та нормативного закріплення охорони інформації з обмеженим доступом призвела до закріплення у Женевській декларації принципів «Побудова інформаційного суспільства: глобальна задача в новому тисячолітті» положень, які визначають такі важливі передумови розвитку інформаційного суспільства, як інформаційна безпека, захист даних і недоторканності приватного життя [96].

Одночасне зростання рівня технічного оснащення суспільства сприяє спрощенню доступу необмеженого кола як фізичних, так і юри­дичних осіб до інформації з обмеженим доступом. Такі дані можуть ви­користовуватись недобросовісними набувачами в незаконних цілях різ­номанітних шахрайських схем задля отримання майна громадян. Зазна­чені тенденції розвитку інформаційного суспільства в України обумо­вили необхідність закріплення на законодавчому рівні відповідного на­пряму забезпечення інформаційної безпеки. Так, відповідно до Закону України «Про Основні засади розвитку інформаційного суспільства в Україні на 2007-2015 роки» вирішення проблеми інформаційної безпеки має здійснюватися шляхом вдосконалення нормативно-правової бази щодо захисту інформації з обмеженим доступом [363].

Сучасний стан адміністративно-правового регулювання суспільних відносин у сфері інформації з обмеженим доступом в Україні потребує поліпшення та узгодження з міжнародними стандартами. Йдеться, пе­редусім, про удосконалення адміністративно-правового статусу суб'єктів забезпечення захисту інформації з обмеженим доступом, а та­кож внесення відповідних змін та доповнень до чинного Кодексу Украї­ни про адміністративні правопорушення. У сучасних наукових дослі­дженнях якщо і приділяється достатня увага окремим видам інформації з обмеженим доступом та їх адміністративно-правовим режимам, проте питання адміністративно-правової відповідальності за порушення пра­вових норм, що визначають їх режими, не знайшли адекватного відо­браження.

Науковцями, що вивчали питання правового регулювання викорис­тання та захисту інформації з обмеженим доступом, є такі відомі право­знавці, як В.А. Ліпкан, В.Ю. Баскаков, В.М. Брижк, А.В. Пазюк, О.А. Дмитренко, А.М. Чернобай, А.М. Гуз, О.Д. Довган, А.І. Марущак.

Так, В.М. Брижко досліджував організаційно-правові питання захис­ту персональних даних на базі сучасних європейських поглядів і станда­ртів про права людини та основні свободи, перспективи розвитку інфор­маційного законодавства з урахуванням поширення інформаційно- комп'ютерних технологій та телекомунікаційних мереж [37]. Міжнарод­но-правовий захист права людини на приватність персоніфікованої інфо­рмації, до якої входять і персональні дані, вивчав А.В. Пазюк, який довів необхідність належного міжнародно-правового захисту прав людини стосовно використання та передачі персоніфікованої інформації [226]. У своїй дисертації О.А. Дмитренко досліджував право фізичної особи на власні персональні дані в цивільному праві України [85]. У свою чергу, А.М. Чернобай у дисертаційному дослідженні «Правові засоби захисту персональних даних працівника» розглянула теоретичні та практичні проблеми правового регулювання відносин із захисту персональних да­них працівника, порядок отримання, зберігання та використання персо­нальних даних працівника, а також відповідальність за порушення норм, які регулюють отримання, обробку та захист цих даних [470].

У своїх роботах В.А. Ліпкан та В.Ю. Баскаков приділяли увагу тео­ретичним та адміністративно-правовим проблемам інформації з обме­женим доступом в Україні. Авторами визначено такі поняття, як інфор­мація з обмеженим доступом, адміністративно-правовий режим інфор­мації з обмеженим доступом, конфіденційна інформація, таємна інфор­мація; з'ясовано основні ознаки інформації з обмеженим доступом в адміністративно-правовому контексті, виділено основні види такої ін­формації, охарактеризовано складові адміністративно-правового режи­му інформації з обмеженим доступом в Україні, а також окреслено спе­цифіку адміністративно-правових режимів державної таємниці та пер­сональних даних (інформації про особу) як найбільш важливих видів інформації з обмеженим доступом [10; 24; 470].

У свою чергу, А.М. Гуз, О.Д. Довгань, А.І. Марущак у своїх робо­тах розкривають зміст правового регулювання процесів, спрямованих на захист інформації з обмеженим доступом, порядок організації заходів захисту різних видів такої інформації та окремі аспекти організаційного забезпечення захисту інформації [75]. Проте ці дослідження не врахо­вують сучасний стан законодавства про інформацію з обмеженим дос­тупом та потребують оновлення.

Суспільні відносини, що існують з приводу обігу інформації з об­меженим доступом, тісно пов'язані із інформаційною сферою та інфор­маційним простором суб'єктів як приватного, так і публічного права. Тому суспільні відносини щодо використання інформації з обмеженим доступом можуть врегульовуватись різними галузями вітчизняного за­конодавства, зокрема конституційного, цивільного, фінансового, інфор­маційного, адміністративного. Якщо характеризувати адміністративні відносини, що виникають з приводу обігу інформації з обмеженим дос­тупом, то їх інформаційним середовищем є сфера діяльність суб'єктів владних повноважень.

Термін «інформаційний простір» не має усталеного законодавчого визначення. Водночас існують деякі наукові позиції щодо цього питання.

Популярним у наукових працях з питань адміністративного та ін­формаційного права, зокрема таких авторів, як І.В.

завдань національної інформаційної безпеки України» [180, с. 23].

У структурному вимірі інформаційний простір включає до свого складу: інформаційні ресурси та інформаційно-телекомунікаційну інфра­структуру, до якої належать комп’ютерні та телекомунікаційні мережі, мережі та канали передачі даних, інформаційні та телекомунікаційні тех­нології, науково-виробничий потенціал в галузях зв’язку, телекомуніка- цій, система забезпечення інформаційної безпеки, система масової інфо­рмації, система інформаційного законодавства [16, с. 125-126].

Так, В.К. Конах визначає національний інформаційний простір як середовище на території держави, де на основі наявної інформаційної ін­фраструктури здійснюється формування, збір, зберігання та розповсю­дження інформації (як національного, так і закордонного походження), а також інформаційна взаємодія організацій та громадян і задоволення їх­ніх інформаційних потреб відповідно до чинного національного законо­давства. Сучасний національний інформаційний простір, на думку цього науковця, як сфера інформаційних обмінів має складатися з розгалуженої системи структур, що забезпечують створення нової інформації, збері­гання та захист наявної, а також організацію її використання за допомо­гою мережі засобів комунікації усередині країни та за кордоном з метою забезпечення інформаційних інтересів та потреб громадян і з рештою - інформаційної безпеки держави [141, с. 4]. У свою чергу, Ю.П. Бурило визначає інформаційну сферу як об’єкт державного управління, а саме це суспільні інформаційні та інформаційно-інфраструктурні відносини (пе­редусім, ті з них, які врегульовані правом), що складаються в процесі ос­новної та допоміжної інформаційної діяльності їх професійних і загаль­них суб’єктів, розвиток яких спрямовується за допомогою владно- організуючого впливу держави у зв’язку з їх загальносуспільним значен­ням або необхідністю гарантування державою приватних інтересів їх суб’єктів. Інформаційна сфера як складний об’єкт державного управлін­ня складається із професійної частини, складові якої підлягають галузе­вому управлінню, та загальної частини, управління складовими якої здій­снюється на міжгалузевих засадах [40]. Інформаційна сфера, не маючи чітко визначених нормами права меж [16, с. 48; 107; 129, с. 180], існує та розвивається за внутрішніми, властивими лише їй законами, правилами, у зв’язку з чим постає чутливим фактором життєдіяльності суспільства, недооцінка якого може призвести до виникнення соціально-політичних, економічних, а також правових конфліктів.

Російські науковці визначають інформаційну сферу суб’єктів Ро­сійської Федерації та муніципальних утворень як сукупність суб'єктів, що здійснюють діяльність у цій інформаційній сфері, регіональних (му-

ніципальних) інформаційних систем і мереж зв'язку, включаючи теле­комунікаційні системи, інформаційні ресурси та суспільні відносини в інформаційній сфері, правове регулювання яких Конституцією РФ від­несено до предметів спільного ведення РФ, її суб'єктів і муніципальних утворень [476].

Для з’ясування інформаційної сфери використання інформації з об­меженим доступом суб’єктами владних повноважень необхідно визна­чити поняття державного управління. В адміністративно-правовій науці, як зазначає Ю.П. Битяк, найпоширенішим є поняття державного управ­ління як самостійного виду державної діяльності, що має організуючий, виконавчо-розпорядчий, підзаконний характер, особливої групи держа­вних органів (посадових осіб) щодо практичної реалізації функцій і за­вдань держави у процесі повсякденного й безпосереднього керівництва економічним, соціально-культурним та адміністративно-політичним бу­дівництвом [31]. У свою чергу, Ю.П. Бурило державне управління в ін­формаційній сфері визначає як врегульовану нормами права цілеспря­мовану підзаконну діяльність уповноважених державних органів, їх по­садових осіб та окремих недержавних утворень, що полягає у здійсненні виконавчо-розпорядчих функцій, спрямованих на практичну реалізацію державної політики у сфері інформаційних та інформаційно- інфраструктурних суспільних відносин з метою задоволення потреб су­спільства в інформації як стратегічному ресурсі його розвитку в умовах становлення інформаційного суспільства в Україні [40].

Російські науковці визначають інформаційні відносини за участю суб’єктів владних повноважень як вид суспільних відносин, пов'язаних з інформаційними процесами - процесами збору, обробки, накопичення, зберігання, пошуку і розповсюдження інформації з використанням ЕОМ, їх систем та мереж. Як суб'єкти інформаційних відносин у сфері державного та муніципального управління визначено органи управління всіх рівнів і напрямків, держслужбовці (чиновники, персонал), юридич­ні особи (комерційні та громадські організації) та громадяни. Різні су­б'єкти в процесі інформаційних відносин можуть виступати як джерела (постачальники) інформації, користувачі (споживачі) інформації, влас­ники (власники, розпорядники) інформації або учасники процесів обро­бки і передачі інформації.

З тематичної і функціональної точки зору, на думку М. Шкільова, інформація у сфері державного та муніципального управління буває ор­ганізаційно-розпорядчою, нормативно-правовою, планово-фінансовою, соціально-економічною, індикативною тощо. За рівнем агрегування - первинною, структурованою, статистичною, аналітичною та ін. За пра-

вовим режимом доступу інформація може бути відкритою і обмеженого доступу. Документована інформація обмеженого доступу поділяється на інформацію, віднесену до державної таємниці, та конфіденційну. Кон­фіденційна інформація - це документована інформація, доступ до якої обмежується відповідно до законодавства РФ. До категорії конфіден­ційної інформації, як зазначає М. Шкільов, належать персональні дані про громадян, що включаються до складу федеральних інформаційних ресурсів, інформаційних ресурсів спільного ведення, інформаційних ре­сурсів суб'єктів РФ, інформаційних ресурсів місцевого самоврядування, а також отримувані та ті, що збираються недержавними організаціями. Таким чином, персональні дані - це відомості про факти, події і обста­вини життя громадянина, що дозволяють його ідентифікувати [476].

Проаналізувавши зазначене, вважаємо за можливе визначити особ­ливості інформаційної сфери, де використовуються інформація з обме­женим доступом: 1) це сукупність інформаційних та адміністративних відносин; 2) ці відносини складаються у процесі інформаційної діяльно­сті суб'єктів владних повноважень та інших фізичних і юридичних осіб - власників та користувачів інформації; 3) передумова виникнення цієї інформаційної сфери - необхідність гарантування державою приватних інтересів фізичних та юридичних осіб приватного права й, з іншого бо­ку, задоволення інформаційних потреб суб'єктів владних повноважень; 4) розвиток цих відносин відбувається за допомогою владно- організуючого впливу держави.

Таким чином, інформаційну сферу використання інформації з об­меженим доступом, що підлягає адміністративному регулюванню, мож­на визначити як суспільні інформаційні та адміністративні відносини, що складаються у процесі інформаційної діяльності суб'єктів владних повноважень та інших юридичних і фізичних осіб, спричинені необхід­ністю забезпечення ефективного державного управління із гарантуван­ням забезпечення інформаційних інтересів усіх їх учасників.

Для з'ясування особливостей адміністративних відносин щодо обі­гу інформації з обмеженим доступом та за участі суб'єктів владних пов­новажень з'ясуємо загальні положення щодо змісту та видів адміністра­тивних відносин.

Ученими-адміністративістами наводиться неоднакова кількість ви­дових груп відносин адміністративного права. Так, Д.Н. Бахрах обмежу­ється лише трьома видами [26, с. 20-21], а В.К. Колпаков називає вже шість [138, с. 86-89], про п'ять видів адміністративно-правових відно­син згадується в підручнику «Адміністративне право» за редакцією Ю.П. Битяка [1, с. 44-46], у свою чергу, Є.В. Курінний пропонує влас-

ний розподіл на види адміністративно-правових відносин [207].

Детальний аналіз видів адміністративно-правових відносин здійс­нила також О.І. Харитонова. Вона зазначає, що на рівні «адміністративі- стському» розрізняються правовідносини адміністративного матеріаль­ного права і правовідносини адміністративного процесуального права [450]. У свою чергу, правовідносини адміністративного матеріального права підрозділяються на такі, що визначають (встановлюють) права та обов’язки (встановлюючі), і такі, що визначають процедуру їхньої реа­лізації (процедурні).

Адміністративні правовідносини поділяють на регулятивні та охо­ронні різними науковцями за різними критеріями: за цільовим призна­чення [26, с. 20], за елементом юридичної норми (диспозиції або санк­ції) [1, с. 44], за функціональним призначенням [207]. Регулятивні пра­вовідносини - це правове регулювання організаційних, управлінських відносин у суспільстві, пов'язаних з реалізацією позитивних завдань ви­конавчої влади. Прикладом таких правовідносин у сфері обігу інформа­ції з обмеженим доступом є регулювання порядку добровільного пере- дання персональних даних органам реєстрації актів цивільного стану, державному реєстратору, навчальних та медичних закладів відомостей персонального характеру для забезпечення надання адміністративних послуг цими суб’єктами. Охоронні правовідносини регулюють правоо­хоронну діяльність шляхом встановлення правових заборон і застосу­вання до порушників адміністративного примусу. Прикладом таких правовідносин є застосування заходів адміністративного припинення незаконного використання інсайдерської інформації, банківської, коме­рційної таємниці шляхом подання відповідної претензії чи листа, або персональних даних, шляхом подання відповідної заяви до представни­ка Уповноваженого з питань захисту персональних даних чи до Держа­вної служби України з питань захисту персональних даних [241], а та­кож адміністративна відповідальність за порушення правил викорис­тання інсайдерської інформації (ст. 163-9 КУпАП); комерційної таємни­ці (ч. 3 ст. 164-3 КУпАП); службової інформації (ст. 212-5, ст. 172-8 КУпАП); державної таємниці (ст. 212-2 КУпАП); персональних даних (ст. 188-39 КУпАП) [136].

За змістом адміністративно-правові відносини поділяються на ма­теріальні та процесуальні [1, с. 45], в основі яких лежать відповідні ма­теріальні та процесуальні норми. За допомогою перших закріплюється адміністративно-правовий статус різноманітних учасників суспільних відносин, система, структура державних та інших владних структур, правові режими владно-управлінської діяльності, підстави та межі від-

повідальності за адміністративні правопорушення. Для цих норм досить поширеним є визначення «статичні норми» [207]. Прикладами матеріа­льних адміністративно-правових відносин у сфері обігу інформації з обмеженим доступом є правовідносини, що виникають з приводу вста­новлення компетенції суб'єктів владних повноважень щодо викорис­тання інформації з обмеженим доступом, яка є власністю суб'єктів при­ватного права.

Протилежністю матеріальним адміністративно-правовим нормам є процесуальні адміністративно-правові норми. Як зазначає О.І. Харитонова, іменувати їх процесуальними, мабуть було б не зовсім коректно, оскільки термін «процес» може вживатися у широкому й у вузькому значенні. І якщо процесуальні правовідносини в широкому значенні цього поняття охоплюють процедурні відносини, то процесуа­льні адміністративні відносини в їх вузькому значенні слід трактувати як категорію, однопорядкову з поняттям «процедурні відносини». Про­цедурні відносини та процесуальні адміністративні відносини у вузько­му значенні є різновидами родового поняття - процесуальні відносини у широкому значенні слова [462]. Адміністративно-процесуальні відно­сини закріплюють процедурні форми (порядок) здійснення матеріаль­них норм та їх захисту. Ними визначаються різноманітні управлінські провадження позаделіктного та деліктного характеру. Вони забезпечу­ють динаміку владно-управлінської діяльності [207]. Так, у сфері обігу інформації з обмеженим доступом процедурними є відносини створен­ня, реєстрації, перереєстрації, захисту, передання, зміни та знищення ві­дповідних відомостей, встановлення правил використання та захист прав на таку інформацію.

Традиційно адміністративно-правові відносини за ознакою зв'язків між їх учасниками поділяються на вертикальні та горизонтальні. Крім того, в окремих роботах з теорії адміністративного права згадуються так звані діагональні адміністративні правовідносини [207, с. 70-71]. Верти­кальні адміністративно-правові відносини - це відносини субординацій- ного характеру. Вони мають місце там, де одна сторона підпорядкована другій. Це взаємовідносини, які існують між органами виконавчої влади, що стоять вище стосовно органів, що стоять нижче. Вертикальні адмініс­тративно-правові відносини існують і тоді, коли одна зі сторін, наділена певним обсягом владних повноважень, має право видавати акти, здійс­нювати приписи, які є обов'язковими для непідпорядкованої сторони. Прикладом таких відносин у сфері обігу інформації з обмеженим досту­пом є, наприклад, відносини Державної служби України з питань захисту персональних даних та Уповноваженого Верховної Ради України з прав

людини з іншими суб’єктами владних повноважень, а також суб'єктів персональних даних з правоохоронними органами, коли передання пер­сональних даних є обов’язковим в інтересах правопорядку та безпеки в державі; або передання відомостей, що складають службову інформацію чи державну таємницю, від територіальних підрозділів до головних управлінь МВС України, СБУ України, Податкової служби тощо.

Характерна особливість вертикальних відносин полягає в тому, що в них найбільш виразно виявляється основний метод адміністративно- правового регулювання - метод владної підпорядкованості щодо учас­ників адміністративних правовідносин. Але адміністративно-правові ві­дносини, як вже вказувалося, не завжди є відносинами, що будуються на підпорядкуванні. Ці відносини виникають і діють на засадах як влади і підпорядкування, так і рівності сторін.

Горизонтальні адміністративно-правові відносини є відносинами, що виникають між непідпорядкованими органами державної влади, під­приємствами, установами, організаціями, посадовими особами, грома­дянами. Іншими словами, це відносини, учасники яких не перебувають у підпорядкуванні один одного. Прикладом горизонтальних відносин є обмін персональними даними, службовою інформацією, державною та­ємницею між непідпорядкованими суб’єктами владних повноважень, наприклад правоохоронними органами: органами внутрішніх справ, по­датковою службою, прокуратурою, СБУ тощо.

В окремих випадках, як зазначає Є.В. Курінний, відносини адмініс­тративного права не можна однозначно віднести ні до вертикальних, ні до горизонтальних. Маючи окремі, близькі до згаданих типів ознаки, ці відносини утворюють третю за характером зв’язків групу діагональних адміністративно-правових відносин. До них можна віднести відносини, які виникають: 1) між різнорівневими і не підпорядкованими один од­ному органами владно-управлінської компетенції (наприклад, відносини між органом виконавчої влади і структурами місцевого самоврядуван­ня); 2) між державними контрольно-наглядовими інституціями і грома­дянином або підприємством, установою, які організаційно їм не підпо­рядковані, а лише підконтрольні з окремих питань; 3) між владним ор­ганом і особою, яка скоїла адміністративне правопорушення [207]. При­кладами таких відносин у сфері обігу інформації з обмеженим доступом є повідомлення усіма суб’єктами владних повноважень Уповноважено­го з прав людини щодо створення та використання баз даних, що міс­тять особливо чутливі персональні дані.

Таким чином, можна дійти висновку, що адміністративно-правові відносини у сфері обігу інформації з обмеженим доступом - це інфор-

маційні відносини державного управління та державного регулювання діяльності суб'єктів владних повноважень як володільців, користувачів та розпорядників відомостей, доступ до яких обмежений відповідно до чинного законодавства та з метою забезпечення інформаційної безпеки.

Адміністративні правовідносини виникають з ініціативи будь-якої сторони. Однак згода або бажання другої сторони не є в усіх випадках обов'язковою умовою їх виникнення. Вони можуть виникати і всупереч бажанню іншої сторони або за її згодою. Ця ознака найяскравіше відріз­няє ці відносини від цивільно-правових, де усі угоди відбуваються за згодою двох сторін. Тривалий час у нашій правовій доктрині проводив­ся достатньо жорсткий і дещо упереджений поділ засобів і методів впливу на суспільні відносини, які виникають у сфері управлінської дія­льності. Вважалося, що сфері приватного права притаманні відносини рівності і партнерства, а публічним галузям і, зокрема, адміністратив­ному праву - відносини влади-підпорядкування. Така точка зору не від­повідає сучасним умовам державно-управлінської діяльності. Практика останніх десятиліть наочно показала, що панування однобічної волі не дозволяє здійснювати управлінську діяльність з належною ефективніс­тю [416, c. 3]. Особливо ця теза, на наш погляд, прийнятна для правово­го регулювання інформаційних відносин в управлінській сфері.

Існуючі в інформаційній сфері України суспільні відносини підпа­дають під дію положень понад п'яти тисяч нормативно-правових актів різної юридичної сили, що актуалізує проблему узгодження регулятив­них та охоронних норм, якими визначаються правові основи інформацій­ної діяльності, наслідки порушення встановлених обмежень, стимулів та заборон, поєднаних у правових режимах такої діяльності [16, c. 48].

Система нормативно-правових актів незалежної України, що здійс­нюють правове регулювання адміністративних відносин у сфері бігу ін­формації з обмеженим доступом, пройшла декілька етапів становлення. За вітчизняним законодавством основними двома групами інформації з обмеженим доступом, що дістали найбільш упорядковану систему пра­вового регулювання, є конфіденційна і таємна інформації. Суттєві зміни в правовому регулюванні правових інститутів цих видів інформації з обмеженим доступом будуть основними маркерами для систематизації історичних фактів, що вплинули на етапи формування сучасного вітчи­зняного законодавства про інформацію з обмеженим доступом.

Перший етап становлення законодавства про інформацію з обмеже­ним доступом в незалежній Україні розпочався з часу прийняття у пер­шій редакції Закону України «Про інформацію» від 2 жовтня 1992 року, у ст. 28 якого зазначалось, що за режимом доступу інформація поділяєть-

ся на відкриту інформацію та інформацію з обмеженим доступом. Стат­тя 30 визначала, що інформація з обмеженим доступом за своїм правовим режимом поділяється на конфіденціальну і таємну. Тоді конфіденціальна інформація визначалась як відомості, які знаходяться у володінні, корис­туванні або розпорядженні окремих фізичних чи юридичних осіб і поши­рюються за їх бажанням відповідно до передбачених ними умов. За того­часними нормами громадяни, юридичні особи, які володіють інформаці­єю професійного, ділового, виробничого, банківського, комерційного та іншого характеру, одержаною на власні кошти, або такою, яка є предме­том їх професійного, ділового, виробничого, банківського, комерційного та іншого інтересу і не порушує передбаченої законом таємниці, самос­тійно визначають режим доступу до неї, включаючи належність її до ка­тегорії конфіденціальної, та встановлюють для неї систему (способи) за­хисту. Виняток становила інформація комерційного та банківського ха­рактеру, а також інформація, правовий режим якої встановлено Верхов­ною Радою за поданням Кабінету Міністрів України (з питань статисти­ки, екології, банківських операцій, податків тощо), та інформація, прихо­вування якої становить загрозу життю і здоров'ю людей. Проте про який виняток йшлося - про віднесення цієї інформації до таємної чи до відк­ритої - законодавець не уточняв, що створювало певну невизначеність щодо правового режиму такої інформації.

До таємної інформації на той період належала інформація, що міс­тить відомості, які становлять державну та іншу передбачену законом таємницю, розголошення якої завдає шкоди особі, суспільству і державі. Віднесення інформації до категорії таємних відомостей, які становлять державну таємницю, і доступ до неї громадян здійснювався, як і зараз, відповідно до закону про цю інформацію.

Протягом цього часового періоду відбулося становлення та удоско­налення такого правового інституту, як інститут державної таємниці. Так, 21.01.1994 прийнято Закон України «Про державну таємницю», який у 1999 році був удосконалений в частині правових дефініцій та ме­ханізму забезпечення режиму державної таємниці.

В рамках першого часового етапу 30 жовтня 1997 р. відбулася важ­лива подія, а саме отримання офіційного тлумачення поняття персона­льних даних Конституційним Судом України у справі щодо офіційного тлумачення статей 3, 23, 31, 47, 48 Закону України «Про інформацію» та статті 12 Закону України «Про прокуратуру» (справа К.Г. Устименка).

Другий етап розпочався з прийняття нової редакції Закону України «Про інформацію» від 09.06.2004, до якого було внесено зміни відпові­дно до Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих ак-

тів України» від 11 травня 2004 року № 1703-IV [293]. У зв’язку із цими змінами термін «конфіденціальна інформація» було замінено на «конфі­денційна інформація». Водночас статтю 30 після частини другої допов­нено частинами третьою та четвертою такого змісту: «Стосовно інфор­мації, що є власністю держави і знаходиться в користуванні органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій усіх форм власності, з метою її збереження може бути відповідно до закону встановлено обмежений доступ - надано ста­тус конфіденційної. Порядок обліку, зберігання і використання докуме­нтів та інших носіїв інформації, що містять зазначену інформацію, ви­значається Кабінетом Міністрів України. Також було визначено перелік відомостей, які не могли бути віднесені до конфіденційної інформації, що є власністю держави і знаходиться в користуванні органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій усіх форм власності». Статтею 37 «Документи та інформа­ція, що не підлягають наданню для ознайомлення за запитами» Закону України «Про інформацію» в редакції від 09.06.2004 окремими пункта­ми розділено офіційні документи, які містять у собі вже конфіденційну інформацію, та інформацію, що стосується особистого життя громадян.

Третій етап розпочався 1 червня 2010 року із прийняттям Закону України «Про захист персональних даних» створенням відповідної слу­жби і прийняттям значної кількості підзаконних нормативно-правових актів, які регулювали порядок захисту персональних даних та внесення змін до значної кількості законів про адміністративні відносини з при­воду використання персональних даних.

Четвертий етап бере початок з прийняття 13 січня 2011 року Закону України «Про доступ до публічної інформації», яким було введено нове поняття - «публічна інформація з обмеженим доступом». Відповідно до ст. 6 Закону публічна інформація з обмеженим є конфіденційною інфор­мацією, таємною інформацією та службовою інформацією. Було змінено розуміння таємної інформації на відміну від попереднього етапу, протя­гом якого такою інформацією по суті була тільки державна таємниця. Ві­дповідно ж до ст. 8 Закону України «Про доступ до публічної інформа­ції» таємною визнається інформація, яка містить державну, професійну, банківську таємницю, таємницю слідства та іншу передбачену законом таємницю. Також, замість поняття конфіденційної інформації, що є влас­ністю держави, було введено поняття службової інформації. Відповідні зміни були внесені і до Закону України «Про інформацію».

Протягом цього ж часового етапу відбулося передання всіх повно­важень щодо захисту персональних даних від спеціально уповноваже-

ного державного органу з питань захист персональних даних до Упов­новаженого ВРУ з прав людини.

П’ятий етап становлення вітчизняного законодавства пов'язаний із проведенням антитерористичної організації. Розпочався він з моменту прийняття Указу Президента «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13 квітня 2014 року «Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і збереження територіальної цілісності України» № 405/2014 від 14 квітня 2014 року [376]. Було скорочено те­рміни отримання доступу до державної таємниці окремими категоріями громадян. Також маємо прояви формування нового виду інформації з обмеженим доступом - інформації про терористичний акт [289]. Фор­муються нові види реєстрів, наприклад реєстр волонтерів антитерорис­тичної операції. Відомості про волонтерів АТО є інформацією з обме­женим доступом [257].

Інформаційне законодавство А.І. Марущак визначає як розгалужену комплексну галузь, яку, крім законодавчих актів, складають також від­повідно укази Президента, постанови Кабінету Міністрів України, акти міністерств та інші нормативно-правові акти. Нову галузь національно­го законодавства формують також конституційні норми, норми адмініс­тративного, цивільного, кримінального та інших галузей права, що ре­гулюють відносини в інформаційній сфері. Вона інтенсивно розвиваєть­ся за рахунок внутрішньогалузевої систематизації законодавства про науково-технічну інформацію, про друковані засоби масової інформації (пресу), про телебачення і радіомовлення, про інформацію в автомати­зованих системах («комп'ютерне законодавство»), про інформацію з об­меженим доступом тощо [192, с. 98]. Таким чином, законодавство Укра­їни про інформацію з обмеженим доступом є частиною інформаційного законодавства із притаманними йому складовими елементами та особ­ливостями.

Законодавство про інформацію з обмеженим доступом можна ви­значити як сукупність нормативно-правових актів, що регулюють суспі­льні відносини з приводу дотримання режимів інформації з обмеженим доступом. Систему законодавства України про інформацію з обмеже­ним доступом складають такі нормативно-правові акти:

1) основоположні закони, що визначають поняття та основні засади обігу інформації з обмеженим доступом, дія яких поширюється на всі режими інформації з обмеженим доступом. Це, зокрема: Цивільний ко­декс України, закони «Про інформацію», «Про доступ до публічної ін­формації»;

2) закони, що визначають загальні положення використання відкри-

тої інформації та містять окремі елементи режиму інформації з обмеже­ним доступом: це Господарський кодекс України, закони «Про доступ до судових рішень», «Про електронний цифровий підпис», «Про елект­ронні документи та електронний документообіг»;

3) закони, що визначають основні елементи окремих видів інформа­ції з обмеженим доступом: «Про державну таємницю», «Про захист пе­рсональних даних», «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», «Про нотаріат», Основи законодавства України про охорону здоров'я, «Про банки і банківську діяльність»;

4) закони та підзаконні акти, що визначають окремі правила вико­ристання баз даних, в яких розміщена інформація з обмеженим досту­пом: «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціа­льний статус», Порядок ведення Єдиного державного реєстру судових рішень Положення про Єдиний державний реєстр осіб, які вчинили ко- рупційні правопорушення, Положення про захист інформації з обмеже­ним доступом, розпорядником якої є Аудиторська палата України, По­рядок формування та ведення Реєстру волонтерів антитерористичної операції, Положення про Єдину базу даних електронних адрес, номерів факсів (телефаксів) суб'єктів владних повноважень тощо;

5) нормативно-правові акти, що визначають перелік інформації, яка належить до конкретного виду інформації з обмеженим доступом: «Про затвердження Зводу відомостей, що становлять державну таємницю», «Про затвердження Переліку відомостей Міністерства оборони України, які містять службову інформацію», «Перелік відомостей, що становлять службову інформацію в Національній комісії, що здійснює державне ре­гулювання у сфері зв'язку та інформатизації» тощо.

Сучасне розгалужене законодавство про інформацію з обмеженим доступом, що регулює адміністративні відносини з обігу такої інформа­ції, мало у своїй ґенезі п'ять основних етапів становлення. Розвиток за­конодавства про інформацію з обмеженим доступом перші чотири ета­пи свідчив про демократизацію сфері інформаційних відносин та роз­ширення меж відкритості органів владних повноважень. Так, відповідно до Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку з прийняттям Закону України «Про інформацію» та Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 27 березня 2014 року гриф «для службового користування» чи інші грифи, що пе­редбачають обмеження доступу до документа або інформації в ньому, які були надані до набрання чинності Законом України «Про доступ до публічної інформації», крім грифів секретності, втрачають чинність, а

відповідні документи підлягають розкриттю та наданню на запит, через один рік після набрання чинності цим Законом, якщо зазначені грифи не були переглянуті та підтверджені відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації» [294]. П’ятий етап становлення вітчиз­няного законодавства про інформацію з обмеженим доступом прохо­дить під впливом вимог із забезпечення національної безпеки. А це у свою чергу свідчить про необхідність зміни державної політики щодо правового регулювання обігу інформації з обмеженим доступом із ура­хуванням потреб національної інформаційної безпеки. Відбувається фо­рмування нових видів реєстрів інформації з обмеженим доступом, на­приклад реєстру волонтерів антитерористичної операції, та підвищення значимості правового регулювання обігу таких видів інформації з об­меженим доступом, як інформація про терористичний акт та відомості військового характеру, що становлять державну таємницю.

1.2.